Quá trình phát triển các hoạt động KT-XH của tất cả các quốc gia trên thế giới đều tất yếu hình thành nên hai khu vực: Khu vực công và khu vực tư. Sự phân chia ra hai khu vực này thoạt nhìn như là bắt nguồn từ vấn đề sở hữu (sở hữu công cộng và sở hữu tư nhân), nhưng thực ra ngoài yếu tố sở hữu còn nhiều yếu tố khác liên quan đến sản xuất, phân phối (cung ứng) và tiêu dùng các sản phẩm/dịch vụ đó đối với cộng đồng dân cư trong xã hội quyết định.
Từ điển kinh tế học hiện đại có nêu: “Khu vực công cộng (public sector) – một phần của nền kinh tế là sở hữu công cộng phân biệt với sở hữu tư nhân. Do vậy khu vực này bao gồm tất cả các cơ quan của Chính phủ và tất cả các tổ chức đoàn thể… Như vậy khu vực công cộng được định nghĩa theo hình thức sở hữu. Ta không nên định nghĩa nó là khu vực sản xuất hàng hóa công cộng, mặc dù đặc thù của hàng hóa công cộng là được cung cấp thông qua khu vực công cộng. Quy mô của khu vực công cộng sẽ thay đổi tùy theo ý thức chính trị của các Chính phủ” [16].
Như vậy về mặt kinh tế học người ta thường gắn khái niệm khu vực công cộng với khái niệm sở hữu công cộng, mặc dù khái niệm này cũng không thật rõ ràng và đồng nhất. Trong cuốn “Kinh tế học công cộng”, J.E. Stiglitz viết: “kinh tế học về khu vực công cộng... đặt trọng tâm vào những lựa chọn đưa ra... về vai trò của Chính phủ, về cách thức Chính phủ gây tác động đến những quyết định trong khu vực công cộng” và, “trong quá trình vận hành các hoạt động kinh tế - xã hội không chỉ quan tâm đến việc tổ chức sản xuất mà còn phải
chú ý xem xét phương thức sử dụng, khai thác một lĩnh vực nào đó” [32] (tác giả luận án nhấn mạnh). “Khu vực công” hay “khu vực công cộng” không chỉ là một khái niệm kinh tế mà còn là khái niệm hành chính và luật pháp vì nó liên quan đến “cách thức Chính phủ gây tác động...”. Thật vậy, trong quá trình vận hành các hoạt động KT-XH người ta không chỉ quan tâm đến việc tổ chức sản xuất mà còn phải chú ý xem xét phương thức sử dụng, khai thác một lĩnh vực nào đó. “Công” có ý nghĩa là của chung, của cộng đồng, “công” còn thể hiện tính công quyền, tính áp đảo. Từ đó đi đến nhận định: khu vực công có nghĩa là khu vực của cộng đồng, khu vực của chung, khu vực của Nhà nước.
Ngày nay chúng ta đã thấy sự khác biệt rất đáng kể giữa “khu vực công” với “khu vực Nhà nước” vì khái niệm “Nhà nước” là để chỉ một chủ thể xác định còn khái niệm “công” có nội hàm rộng lớn hơn nhiều, ngoài thực thể xác định là Nhà nước còn có các bộ phận thuộc cộng đồng, thậm chí thuộc toàn xã hội. Bên cạnh góc độ hành chính của khái niệm khu vực công, cần xem xét cả góc độ pháp lý. PGS.TS Nguyễn Như Phát cho rằng, “công” và “tư” trước hết là những phạm trù pháp lý. “Công” không hẳn là công cộng và “công” cũng không đồng nghĩa với Nhà nước. Luật công là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa các cơ quan Nhà nước và giữa Nhà nước với tư nhân. Còn luật tư là tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa các tư nhân. Phương pháp điều chỉnh của luật công được đặc trưng bằng mệnh lệnh đơn phương, đối tượng điều chỉnh của luật công hướng tới lợi ích công. Pháp luật công thể hiện nguyên tắc quyền lực Nhà nước, tùy thuộc hay lệ thuộc của các chủ thể trong một quan hệ pháp luật và nhằm bảo vệ lợi ích của trật tự công cộng. Theo nguyên tắc đó, một trường học tư nhân, một công ty điện lực, một công ty môi trường... tuy các ông chủ là “tư nhân” nhưng không thể tự do hành động theo quan hệ thị trường hay theo ý thức cá nhân mà phải tuân thủ quy phạm luật công. Tính chất “công” về mặt pháp lý ở đây có ý nghĩa quan trọng để đi tới khái niệm dịch vụ công sẽ nói ở dưới.1
Trong “Giáo trình kinh tế công cộng”, các tác giả cho rằng, để xem xét khu vực công cộng có thể dựa vào nguyên tắc hoạt động của khu vực này so với khu vực tư nhân. Trong nền kinh tế hỗn hợp ngày nay, luôn có sự đan xen kết hợp giữa hai hình thức phân bổ nguồn lực: phân bổ nguồn lực theo cơ chế thị trường và theo cơ chế phi thị trường. Chính bộ phận của nền kinh tế cần phải và có thể được phân bố nguồn lực bằng cơ chế phi thị trường được gọi là khu vực công cộng [33](tác giả luận án nhấn mạnh).2
Khu vực công cộng hiện nay ở Việt Nam dựa trên các yếu tố sau đây: - Các nguồn lực của xã hội trong đó có nguồn lực tài chính của Nhà nước giữ vai trò chủ đạo.
- Quyền lực của Nhà nước được sử dụng nhằm duy trì trật tự xã hội.
- Các tổ chức công quyền phối hợp với các tổ chức/cá nhân trong xã hội thực hiện các chương trình phục vụ lợi ích cộng đồng và toàn xã hội.
- Các quan hệ kinh tế, hành chính phải tuân thủ quy phạm luật công.
Dịch vụ công (hay dịch vụ công cộng - public services) là khái niệm chung để chỉ các kết quả do khu vực công tạo ra, ví dụ dịch vụ cung cấp nước sạch, cung cấp điện... “Nước sạch” ở đây là sản phẩm vật chất và “điện năng” cũng như vậy. Có thể hiểu tính “dịch vụ” trong cung cấp nước sạch/ điện là ở chỗ sản phẩm không tồn tại độc lập như các loại hàng hóa thông thường mà nó luôn gắn với một hệ thống cung cấp to lớn và ổn định của Nhà nước hay của xã hội.3 Khái niệm “dịch vụ công” đã được nhiều tác giả trong và ngoài nước đề cập dưới các góc độ khác nhau. Chẳng hạn như:
2 Theo cách hiểu như vậy, có thể nêu một số lĩnh vực cơ bản sau đây được xếp vào khu vực công cộng: Hệ thống các cơ quan quyền lực như Quốc hội, HĐND các cấp, các cơ quan hành pháp, các cơ quan tư pháp ; Hệ thống quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội; Hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật và xã hội (đường xá, bến cảng, mạng lưới thông tin đại chúng, trường học, bệnh viện công, các công trình bảo vệ môi trường);Các lực lượng kinh tế của Chính phủ (doanh nghiệp Nhà nước, lực lượng dự trữ quốc gia); Hệ thống an sinh xã hội (bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, trợ cấp xã hội).
3 Trong khi đó, nước sạch được đóng thành bình hoặc chai cũng như tất cả các loại nước giải khátkhác, do được định hình và tồn tại độc lập theo từng khối lượng nhất định, lại luôn luôn được khẳng định là các sản phẩm vật chất.
- Trong cuốn “Thuật ngữ hành chính” có nêu định nghĩa của từ điển Le Petit Larousse rất bao quát: “Dịch vụ công là hoạt động vì lợi ích chung, do một cơ quan Nhà nước hoặc tư nhân đảm nhiệm” [26]. Còn trong “Từ điển kinh tế học hiện đại” nêu: “Dịch vụ công cộng (Public utility) - một công ty hay xí nghiệp là người cung cấp duy nhất một loại hàng hóa hoặc dịch vụ thiết yếu nào đó, do đó phải chịu hình thức kiểm soát của Chính phủ. Ví dụ về dịch vụ công cộng bao gồm cung cấp nước, và dịch vụ điện thoại. Việc kiểm soát có thể thực hiện thông qua sở hữu trực tiếp của Chính phủ hoặc thông qua quy chế pháp luật” [16]. Có tác giả đi tới khái niệm “dịch vụ công” trên cơ sở làm rõ tính chất “công” (public). Tính chất công này dùng để chỉ loại dịch vụ được cung ứng vì lợi ích công cộng - lợi ích chung của cộng đồng dân cư, tức là “công ích”. Theo hướng này, PGS.TS Lê Chi Mai đã phân tích dịch vụ công từ góc nhìn của chủ thể cung ứng, từ đối tượng và phương thức tổ chức cung ứng... và đưa ra khái niệm: “Dịch vụ công là thuật ngữ được sử dụng để chỉ những hoạt động của các cơ quan, tổ chức Nhà nước hoặc của các tổ chức xã hội, tư nhân được Nhà nước ủy quyền để thực hiện nhiệm vụ do pháp luật quy định, phục vụ trực tiếp những nhu cầu thiết yếu chung của cộng đồng, công dân, theo nguyên tắc không vụ lợi, đảm bảo sự công bằng và ổn định xã hội” [26]. Dịch vụ công là các kết quả KT-XH do khu vực công tạo ra. Nội dung dịch vụ công cũng có sự biến đổi theo vai trò của bộ máy Nhà nước và trình độ phát triển của kinh tế thị trường. Phân biệt dịch vụ công với dịch vụ thông thường là:
- Các tổ chức Nhà nước phối hợp với các tổ chức tư nhân, các cá nhân thực hiện các chương trình phục vụ lợi ích cộng đồng và lợi ích toàn xã hội.
- Các quan hệ kinh tế, hành chính phải tuân thủ quy phạm luật công.
- Sản phẩm/ dịch vụ phải đồng thời đạt được 2 tính chất: không loại trừ và không cạnh tranh hoặc ít nhất phải có một trong hai tính chất đó.