A. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XÃ HỘI HÓA CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG VÀ KHUNG PHÁP LUẬT VỀ XÃ HỘI HÓA CUNG
II. Một số vấn đề lý luận liên quan đến khung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công
4. Kinh nghiệm nước ngoài về xây dựng và hoàn thiện pháp luật liên quan đến xã hội hóa cung ứng dịch vụ công
Xã hội hóa cung ứng dịch vụ công là xu hướng phát triển diễn ra phổ biến hiện nay ở các nước phát triển và cả các nước đang phát triển. Với các nước phát triển, sự tham gia của khu vực tư nhân trong cung ứng dịch vụ công đã có bề dày kinh nghiệm, nên pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở các nước này đã định hình và tạo nền móng vững chắc cho việc xã hội hóa dịch vụ công. Ở các nước đang phát triển hiện nay, tuy xã hội hóa cung ứng dịch vụ công mới được tiến hành nhưng đã diễn ra khá mạnh mẽ nên xây dựng và hoàn thiện khung pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công là điều cần được đặc biệt quan tâm.
Để xem xét, đánh giá và tổng kết kinh nghiệm pháp luật nước ngoài liên quan đến xã hội hóa cung ứng dịch vụ công, Nhóm nghiên cứu tập trung vào một số nước có nền hành chính công phát triển hoặc có những kinh nghiệm nhất định trong xã hội hóa cung ứng dịch vụ công như Mỹ, châu Âu (Anh, Pháp, CHLB Đức) và châu Á (Singapore, Bangladesh). Cũng cần nhấn mạnh rằng, do nội dung pháp luật liên quan đến xã hội hóa cung ứng dịch vụ công liên quan đến rất nhiều vấn đề khác nhau, Nhóm nghiên cứu không có điều kiện phân tích chi tiết các nội dung trong pháp luật của mỗi nước, mà chủ yếu đề cập đến những nội dung mang tính khái quát chung.
Pháp luật của một số nước trên thế giới về chuyển giao cung ứng dịch vụ công nhìn chung đều tập trung vào những nội dung cơ bản dưới đây:
Thứ nhất, xác lập cơ sở pháp lý cho việc xây dựng tổ chức bộ máy cơ quan nhà nước làm nhiệm vụ quản lý hoạt động cung ứng dịch vụ công trong đó có hoạt động cung ứng dịch vụ công của khu vực tư nhân đã được xã hội hóa;
Thứ hai, xác lập những nguyên tắc cơ bản làm cơ sở để xây dựng và thực hiện những quy định pháp luật và chính sách cụ thể trong xã hội hóa
- Phạm vi và mức độ xã hội hóa việc cung ứng các loại hình dịch vụ công. Bằng cách trực tiếp hoặc gián tiếp, pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công của các nước đều xác định những loại hình dịch vụ nào có thể và cần thiết xã hội hóa cũng như mức độ cho phép sự tham gia của các tổ chức hoặc cá nhân trong khu vực tư được tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ công;
- Các nguyên tắc khuyến khích, thúc đẩy khu vực tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ công đáp ứng nhu cầu của xã hội. Dù cách thức thể hiện những nguyên tắc này trong các văn bản pháp luật có thể phong phú, đa dạng nhưng nội dung của chúng cơ bản thể hiện những yêu cầu chung liên quan đến nguyên tắc ưu đãi về miễn, giảm thuế, ưu đãi về giá thuê đất, các dịch vụ thuộc cơ sở hạ tầng khác; nguyên tắc bình đẳng giữa tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư tham gia cung ứng dịch vụ công với các tổ chức cung ứng dịch vụ công của nhà nước;
- Các yêu cầu mang tính nguyên tắc chung về bảo đảm chất lượng và giá thành của việc cung ứng dịch vụ công cũng như các những nguyên tắc chung điều tiết hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm trong hoạt động cung ứng dịch vụ công của các cá nhân, tổ chức thuộc khu vực tư nhân;
Thứ ba, xác lập khung pháp luật cụ thể điều chỉnh hoạt động xã hội hóa cung ứng dịch vụ công, trong đó những nội dung quan trọng phải kể đến:
- Các phương thức pháp lý để chuyển giao cung ứng dịch vụ công từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân như cho phép thành lập các tổ chức cung ứng dịch vụ công của tư nhân và hoạt động theo các quy định do Nhà nước ban hành; ký kết các hợp đồng với các tổ chức, cá nhân trong khu vực tư để thực hiện việc cung ứng dịch vụ công; cho phép các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư được góp vốn cùng với Nhà nước để thực hiện việc cung ứng dịch vụ công.
- Những quy định về điều kiện, trình tự, thủ tục pháp lý để các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư nhân được tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ công;
- Các tiêu chuẩn, quy trình quy phạm cụ thể liên quan đến việc cung ứng các loại hình dịch vụ công làm căn cứ để kiểm soát hoạt động cung ứng dịch vụ công của các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư nhân. Những quy định có thể được xây dựng cụ thể trong các văn bản pháp luật chuyên ngành liên quan đến việc cung ứng dịch vụ công không phân biệt chủ thể cung ứng dịch vụ công đó là ai hoặc có thể được xây dựng trong các văn pháp luật riêng biệt điều chỉnh việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ công trong một lĩnh vực cụ thể;
- Các biện pháp thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm trong việc cung ứng dịch vụ công của các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư nhân.
Trong những nội dung nêu trên, việc xác lập bộ máy quản lý xã hội hóa cung ứng dịch vụ công và phương thức pháp lý chuyển giao cung ứng dịch vụ công từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân là những nội dung mà pháp luật của những nước này có thể mang lại cho Việt Nam nhiều kinh nghiệm.
* Mô hình bộ máy quản lý dịch vụ công
Về căn bản, bộ máy quản lý cung ứng dịch vụ công của các nước được phân chia thành hai nhóm mô hình:
Mô hình thứ nhất: Ở đại bộ phận các nước, cơ quan quản lý cung ứng dịch vụ công là các bộ quản lý chuyên ngành liên quan đến các lĩnh vực dịch vụ công với tư cách là cơ quan quản lý ở Trung ương và chính quyền địa phương chịu trách nhiệm về các vấn đề cung ứng dịch vụ công trong phạm vi địa phương. Với mô hình này, chính quyền Trung ương và địa phương có sự phân công phân định khá rạch ròi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý cung ứng dịch vụ công. Ví dụ, theo quy định của pháp luật Anh, chính quyền Trung ương tập trung vào việc xây dựng chính sách, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ, ngân sách và kiểm toán, trong khi đó chính quyền địa phương chịu trách nhiệm trực tiếp ký hợp đồng với các tổ chức, cá nhân cung ứng
dịch vụ và kiểm tra việc thực hiện các hợp đồng đó.9 Chịu trách nhiệm về cung ứng dịch vụ công, bộ máy này là thiết chế có trách nhiệm quản lý các vấn đề có liên quan đến xã hội hóa cung ứng loại dịch vụ công thuộc phạm vi quản lý của mình. Chẳng hạn, theo quy định của pháp luật Singapore, Bộ Y tế Singapore là cơ quan có trách nhiệm quản lý việc cung ứng dịch vụ y tế ở quốc gia này trong đó có các cơ sở khám chữa bệnh của tư nhân.10 Với trách nhiệm của mình, Bộ Y tế Singapore thực hiện các công việc quản lý nhằm bảo đảm các cơ sở khám chữa bệnh thuộc khu vực tư nhân tuân thủ theo đúng quy định của Luật về các bệnh viện và cơ sở y tế tư nhân năm 1980 (sửa đổi năm 1999).
Mô hình thứ hai: Ở một số nước, để thực hiện hoạt động quản lý việc cung ứng dịch vụ công, người ta thành lập các cơ quan chuyên thực hiện nhiệm vụ này. Mô hình cơ quan chuyên trách đảm nhiệm quản lý cung ứng dịch vụ công thường thấy ở chính quyền cấp liên bang ở một số nước tổ chức theo hình thức liên bang như Ca-na-đa, Mỹ hay Ốt-xtrây-lia. Các cơ quan chuyên trách này thường là các Bộ (Ministry hoặc Department) hay Ủy ban chuyên trách (Commission) quản lý cung ứng dịch vụ công hoặc trực tiếp tham gia cung ứng dịch vụ công. Chẳng hạn, theo quy định của pháp luật Bang New York, Mỹ, Ủy Ban Dịch vụ công (Public Services Commission) là cơ quan quản lý việc cung ứng các dịch vụ công trong các lĩnh vực điện, ga, hơi nước, viễn thông và nước.11 Việc cung ứng các lĩnh vực dịch vụ này có sự tham gia của đơn vị thuộc khu vực tư nhân và Ủy ban dịch vụ công chịu trách nhiệm quản lý chất lượng, giá cả cung ứng dịch vụ và các vấn đề khác liên quan đến việc tổ chức thực hiện cung ứng dịch vụ.
Đặc biệt hơn, cũng là mô hình cơ quan chuyên trách, ở Singapore, việc quản lý hoạt động cung ứng dịch vụ giáo dục của khu vực tư nhân được giao cho
9 Xem Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh, Ngân hàng phát triển châu Á, NXBCTQG, 2003.
10 Xem trang mạng của Bộ Y tế Singapore tại http://www.moh.gov.sg/mohcorp/default.aspx
11 Xem trang mạng của Ủy ban dịch vụ công tại http://www.dps.state.ny.us/New_aboutdps.html.
một cơ quan có tên gọi là Hội đồng về giáo dục ngoài công lập (Council for Private Education) chuyên trách quản lý các vấn đề giáo dục của các cơ sở giáo dục tư nhân.12 Tính chuyên trách của Hội đồng này thể hiện ở việc cơ quan này chỉ chịu trách nhiệm quản lý cung ứng dịch vụ công trong lĩnh vực giáo dục và khu vực mà cơ quan này chịu trách nhiệm quản lý là khu vực tư nhân.
* Phương thức pháp lý chuyển giao cung ứng dịch vụ công từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân
- Cấp phép thực hiện cung ứng dịch vụ công
Cấp phép tham gia thực hiện cung ứng dịch vụ công là một phương thức pháp lý được áp dụng phổ biến đối với các loại hình dịch vụ công đã được xã hội hóa ở mức độ rộng rãi.
Khi một loại dịch vụ công được xã hội hóa, các nước đều ban hành những quy định chặt chẽ về các điều kiện, tiêu chuẩn về cung ứng loại dịch vụ công này. Các tổ chức, cá nhân đáp ứng đầy đủ các điều kiện, yêu cầu được pháp luật quy định sẽ được cơ quan có thẩm quyền (thông thường là cơ quan trực tiếp quản lý cung ứng loại dịch vụ công đó) cấp giấy phép hoạt động.
Chẳng hạn, năm 2009, Singapore đã ban hành Luật giáo dục ngoài công lập (Private Education Act 2009). Đạo luật này quy định rất nhiều nội dung chi tiết liên quan đến việc tổ chức cung ứng dịch vụ giáo dục của các cơ sở giáo dục ngoài công lập như: bộ máy quản lý các cơ sở giáo dục ngoài công lập, các quy định điều chỉnh hoạt động giáo dục ngoài công lập, điều kiện, trình tự thủ tục đăng ký hoạt động của các cơ sở giáo dục ngoài công lập…13
Tương tự như vậy ở Bangladesh, Ủy ban chuyên trách về quản lý viễn thông (Bangladesh Telecommunication Regulatory Commission) đã ban hành Quy định về thủ tục cấp giấy phép cung ứng dịch vụ viễn thông vào năm 2004.14
12 Xem http://www.cpe.gov.sg/.
13 Xem chi tiết nội dung của Đạo luật này tại
- Ký kết hợp đồng hành chính
Hợp đồng hành chính là một chế định rất phát triển trong pháp luật và thực tiễn hành chính của Cộng hòa Pháp.15 Về thực chất, theo quy định của pháp luật Pháp hợp đồng hành chính là hợp đồng được ký kết giữa một pháp nhân công với bên kia là các tổ chức, cá nhân nhằm tổ chức thực hiện việc cung ứng một loại hình dịch vụ công.
Lý luận và mô hình về hợp đồng hành chính của Cộng hòa Pháp được áp dụng khá phổ biến hiện nay ở nhiều nước trên thế giới. Thực tiễn pháp lý của Cộng hòa Pháp cho thấy những hình thức hợp đồng hành chính phổ biến bao gồm:
- Hợp đồng giao thầu công: Đây là hợp đồng có đền bù do pháp nhân công giao kết với các chủ thể khác của Nhà nước hoặc tư nhân nhằm đáp ứng nhu cầu của pháp nhân công đó về xây dựng công trình, mua sắm hàng hóa hoặc cung ứng dịch vụ;16
- Hợp đồng ủy quyền thực hiện dịch vụ công: hợp đồng theo đó một pháp nhân công giao việc quản lý một dịch vụ công thuộc trách nhiệm của mình cho một đối tác nhà nước hoặc tư nhân, thù lao cho người được ủy quyền phụ thuộc chủ yếu vào kết quả khai thác dịch vụ đó;17
- Hợp đồng hợp tác công tư (Public Private Partnership – PPP): đây là hình thức hợp tác mới giữa cơ quan nhà nước với tư nhân nhằm bảo đảm cho việc đầu tư, xây dựng, cải tạo, quản lý hoặc bảo dưỡng một cơ sở hạ tầng hoặc cung cấp một dịch vụ nào đó. Ở Pháp, ba dạng hợp đồng hợp tác công tư phổ biến là hợp đồng xây dựng - bảo dưỡng, hợp đồng tư nhân thuê đất xây dựng công trình cho Nhà nước thuê, sau một thời gian sử dụng sẽ chuyển về sở hữu nhà nước và hợp đồng thuê dài hạn công sở hành chính nhằm thực hiện các hoạt động vì lợi ích chung.
15 Xem Martine Lombard và Gilles Dumond, Pháp luật hành chính Cộng hòa Pháp, Nhà xuất bản tư pháp 2007, trang 337 – 434.
16 Điều 1 của Bộ pháp điển về giao thầu công của CH Pháp ban hành theo Nghị định ngày 07/01/2004 có hiệu lực thi hành từ ngày 10/01/2004.
17 Luật ngày 11/12/2001.