Ở bình diện chung nhất, pháp luật về xã hội cung ứng dịch vụ công của các nước trên thế giới đều tập trung vào những nội dung cơ bản dưới đây:
Thứ nhất, xác lập cơ sở pháp lý cho việc xây dựng tổ chức bộ máy cơ quan nhà nước làm nhiệm vụ quản lý hoạt động cung ứng dịch vụ công trong đó có hoạt động cung ứng dịch vụ công của khu vực tư nhân đã được xa hội hóa;
Thứ hai, xác lập những nguyên tắc cơ bản làm cơ sở để xây dựng và thực hiện những quy định pháp luật và chính sách cụ thể trong xã hội hóa cung ứng dịch vụ công như:
- Phạm vi và mức độ xã hội hóa việc cung ứng các loại hình dịch vụ công. Bằng cách trực tiếp hoặc gián tiếp, pháp luật về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công của các nước đều xác định những loại hình dịch vụ nào có thể và cần thiết xã hội hóa cũng như mức độ cho phép sự tham gia của các tổ chức hoặc cá nhân trong khu vực tư được tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ công;
- Các nguyên tắc khuyến khích, thúc đẩy khu vực tư nhân tham gia cung ứng dịch vụ công đáp ứng nhu cầu của xã hội. Dù cách thức thể hiện những nguyên tắc này trong các văn bản pháp luật có thể phong phú, đa dạng nhưng nội dung của chúng cơ bản thể hiện những yêu cầu chung liên quan đến nguyên tắc ưu đãi về miễn, giảm thuế, ưu đãi vê giá thuê đất, các dịch vụ thuộc cơ sở hạ tầng khác, nguyên tắc bình đẳng giữa tổ chức, cá nhân thuộc
khu vực tư tham gia cung ứng dịch vụ công với các tổ chức cung ứng dịch vụ công của nhà nước;
- Các yêu cầu mang tính nguyên tăc chung về bảo đảm chất lượng và giá thành của việc cung ứng dịch vụ công cũng như các những nguyên tắc chung điều tiết hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý vi phạm trong hoạt động cung ứng dịch vụ công của các cá nhân, tổ chức thuộc khu vực tư nhân;
Thứ ba, xác lập khung pháp luật cụ thể điều chỉnh hoạt động xã hội hóa cung ứng dịch vụ công, trong đó những nội dung quan trọng phải kể đến:
- Các phương thức pháp lý để chuyển giao cung ứng dịch vụ công từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân như cho phép thành lập các tổ chức cung ứng dịch vụ công của tư nhân và hoạt động theo các quy định do Nhà nước ban hành; ký kết các hợp đồng với các tổ chức, cá nhân trong khu vực tư để thực hiện việc cung ứng dịch vụ công; cho phép các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư được góp vốn cùng với Nhà nước để thực hiện việc cung ứng dịch vụ công.
- Những quy định về điều kiện, trình tự, thủ tục pháp lý để được các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư nhân được tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ công;
- Các tiêu chuẩn, quy trình quy phạm cụ thể liên quan đến việc cung ứng các loại hình dịch vụ công làm căn cứ để kiểm soát hoạt động cung ứng cung ứng dịch vụ công của các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư nhân.
Những quy định có thể được xây dựng cụ thể trong các văn bản pháp luật chuyên ngành liên quan đến việc cung ứng dịch vụ công không phân biệt chủ thể cung ứng dịch vụ công đó là ai hoặc có thể được xây dựng trong các văn pháp luật riêng biệt điều chỉnh việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ công trong một lĩnh vực cụ thể;
- Các biện pháp thanh tra, kiểm tra, giám sát và xử lý vi phạm trong việc cung ứng dịch vụ công của các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư nhân.
Do phạm vi nội dung các vấn đề pháp luật liên quan đến xã hội hóa cung ứng dịch vụ công rất đa dạng nên chuyên đề này chỉ tập trung vào một
số vấn đề mà thực tiễn pháp lý về xã hội hóa cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam đang đỏi hỏi cần được hoàn thiện.
1.1 Xác lập bộ máy quản lý xã hội hóa cung ứng dịch vụ công
Như đã phân tích ở các chuyên đề trước, về nguyên tắc việc cung ứng dịch vụ công thuộc về trách nhiệm của Nhà nước với tư cách là chủ thể chịu trách nhiệm trước xã hội trong việc đáp ứng những nhu cầu về dịch vụ công trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Vì vậy, việc cung ứng dịch vụ công do bản thân nhà nước thực hiện hay đã được chuyển giao cho các tổ chức hay cá nhân ở khu vực tư nhân đều chịu sự quản lý của bộ máy quản lý cung ứng dịch vụ công. Việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ công, vì thế, cũng chị sự quản lý của bộ máy cung ứng dịch vụ công. Pháp luật của các nước trên thế giới đều xác định rõ ràng cơ cấu, tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy quản lý việc cung ứng dịch vụ công. Về căn bản, bộ máy quản lý cung ứng dịch vụ công của các nước trên thế giới được phân chia thành hai nhóm mô hình:
Mô hình thứ nhất: Ở đại bộ phận các nước cơ quan quản lý cung ứng dịch vụ công là các bộ quản lý chuyên ngành liên quan đến các lĩnh vực dịch vụ công với tư cách là cơ quan quản lý ở Trung ương và chính quyền địa phương chịu trách nhiệm về các vấn đề cung ứng dịch vụ công trong phạm vi địa phương. Với mô hình này, chính quyền Trung ương và địa phương có sự phân công phân định khá rạch ròi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong quản lý cung ứng dịch vụ công. Ví dụ, theo quy định của pháp luật Anh, chính quyền Trung ương tập trung vào việc xây dựng chính sách, tiêu chuẩn chất lượng dịch vụ, ngân sách và kiểm toán, trong khi đó chính quyền địa phương chịu trách nhiệm trực tiếp ký hợp đồng với các tổ chức, cá nhân cung ứng dịch vụ và kiểm tra việc thực hiện các hợp đồng đó.36 Chịu trách nhiệm về cung ứng dịch vụ công, bộ máy này là thiết chế có trách nhiệm quản lý các
vấn đề có liên quan đến xã hội hóa cung ứng loại dịch vụ công thuộc phạm vi quản lý của mình. Chẳng hạn, theo quy định của pháp luật Singapore, Bộ Y tế Singapore là cơ quan có trách nhiệm quản lý việc cung ứng dịch vụ y tế ở quốc gia này trong đó có các cơ sở khám chữa bệnh của tư nhân.37 Với trách nhiệm của mình, Bộ Y tế Singapore thực hiện các công việc quản lý nhằm bảo đảm các cơ sở khám chữa bệnh thuộc khu vực tư nhân tuân thủ theo đúng quy định của Luật về các bệnh viện và cơ sở y tế tư nhân năm 1980 (sửa đổi năm 1999).
Mô hình thứ hai: Ở một số nước, để thực hiện hoạt động quản lý việc cung ứng dịch vụ công, người ta thành lập các cơ quan chuyên thực hiện nhiệm vụ này. Như vậy, thay vì có nhiều đầu mối quản lý các loại hình dịch vụ công, mô hình này cho phép tập trung công việc quản lý việc cung ứng một nhóm các dịch vụ công cơ bản vào một cơ quan chuyên trách, tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý một cách tốt nhất việc cung ứng những loại hình dịch vụ công phục vụ nhu cầu của xã hội. Mô hình cơ quan chuyên trách đảm nhiệm quản lý cung ứng dịch vụ công thường thấy ở chính quyền cấp liên bang ở một số nước tổ chức theo hình thức liên bang như Ca-na-đa, Mỹ hay Ốt-xtrây-lia. Các cơ quan chuyên trách này thường là các Bộ (Ministry hoặc Department) hay Ủy ban chuyên trách (Commission) quản lý cung ứng dịch vụ công hoặc trực tiếp tham gia cung ứng dịch vụ công. Chẳng hạn, theo quy định của pháp luật Bang New York, Mỹ, Ủy Ban Dịch vụ công (Public Services Commission) là cơ quan quản lý việc cung ứng các dịch vụ công trong các lĩnh vực điện, ga, hơi nước, viễn thông và nước.38 Việc cung ứng các lĩnh vực dịch vụ này có sự tham gia của đơn vị thuộc khu vực tư nhân và Ủy ban dịch vụ công chịu trách nhiệm quản lý chất lượng, giá cả cung ứng dịch vụ và các vấn đề khác liên quan đến việc tổ chức thực hiện cung ứng dịch vụ.
37 Xem trang mạng của Bộ Y tế Singapore tại http://www.moh.gov.sg/mohcorp/default.aspx
38 Xem trang mạng của Ủy ban dịch vụ công tại http://www.dps.state.ny.us/New_aboutdps.html.
Đặc biệt hơn, cũng là mô hình cơ quan chuyên trách, ở Singapore, việc quản lý hoạt động cung ứng dịch vụ giáo dục của khu vực tư nhân được giao cho một cơ quan có tên gọi là Hội đồng về giáo dục ngoài công lập (Council for Private Education) chuyên trách quản lý các vấn đề giáo dục của các cơ sở giáo dục tư nhân.39 Tính chuyên trách của Hội đồng này thể hiện ở việc cơ quan này chỉ chịu trách nhiệm quản lý cung ứng dịch vụ công trong lĩnh vực giáo dục và khu vực mà cơ quan này chịu trách nhiệm quản lý là khu vực tư nhân.
Dù tổ chức bộ máy quản lý việc cung ứng dịch vụ công theo mô hình thứ nhất hay mô hình thứ hai, pháp luật của các nước đều trao cho bộ máy này những chức năng, nhiệm vụ quan trọng để quản lý hiệu quản hoạt động cung ứng dịch vụ công trong đó hoạt động cung ứng dịch vụ công của các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư nhân. Những chức năng, nhiệm vụ quan trọng của bộ máy quản lý này phải kể đến:
- Xây dựng các tiêu chuẩn cung ứng dịch vụ tương ứng với từng loại hình dịch vụ cụ thể. Các tiêu chuẩn này thông thường bao gồm tiêu chuẩn của các nhà cung ứng dịch vụ và tiêu chuẩn về chất lượng và quy trình cung ứng dịch vụ;
- Thống nhất quản lý hoạt động cung ứng một hoặc một số loại hình dịch vụ công của tất cả các tổ chức, cá nhân tham gia cung ứng dịch công nhằm bảo đảm việc cung ứng dịch vụ công nà tuân thủ những tiêu chuẩn về cung ứng dịch vụ;
- Tiến hành biện pháp thanh tra, kiểm tra, xử lý các hành vi vi phạm của các tổ chức, cá nhân tham gia cung ứng dịch vụ công;
- Tham gia vào việc lập quy hoạch, kế hoạch và xây dựng chính sách phát triển hoạt động cung ứng dịch vụ công nhằm mở rộng mạng lưới cung ứng dịch vụ công, bảo đảm chất lượng và chi phí dịch vụ, đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của xã hội.
1.2 Các phương thức pháp lý chuyển giao cung ứng dịch vụ công từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân
Như đã đề cập ở một số chuyên đề trước, khi xã hội hóa hoạt động cung ứng dịch vụ công, nhìn chung các nước trên thế giới hiện đang sử dụng những phương thức sau đây để chuyển giao việc cung ứng dịch vụ công từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân:
- Nhà nước bán toàn bộ tài sản của doanh nghiệp nhà nước cho các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư nhân để cá nhân, tổ chức này thực hiện việc cung ứng dịch vụ công;40
- Nhà nước thực hiện việc cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước và bán một phần cổ phần của doanh nghiệp nhà nước cho các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư nhân.41 Như vậy, với phương thức này, tổ chức, cá nhân là chủ sở hữu một phần doanh nghiệp thực hiện cung ứng dịch vụ công và tùy theo số cổ phiếu mà mình nắm giữ sẽ trực tiếp tham gia quyết định các vấn đề có liên quan đến việc cung ứng dịch vụ công;
- Nhà nước thực hiện việc khoán kinh doanh cho cá nhân hoặc tổ chức thuộc khu vực tư nhân tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ công.
- Nhà nước cho phép các tổ chức hoặc cá nhân thuộc khu vực tư nhân được tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ công theo sự quản lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trên cơ sở các quy định của pháp luật;
- Nhà nước ký hợp đồng hoặc đơn đặt hàng với các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư nhân để các tổ chức, cá nhân nhân này thực hiện việc cung ứng dịch vụ công theo yêu cầu của nhà nước.
Dù tương đối phong phú, đa dạng, nhưng về phương diện pháp lý, hai phương thức cơ bản để chuyển giao cung ứng dịch vụ công từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân trong pháp luật của nhiều nước trên thế giới là:
40 Đây là quá trình tư nhân hóa (privatization) các doanh nghiệp của nhà nước thành các doanh nghiệp tư nhân.
41 Quá trình này được gọi là cổ phần hóa (equitization) các doanh nghiệp của nhà nước.
- Nhà nước cấp phép cho các tổ chức cá nhân trong khu vực tư được thực hiện việc cung ứng dịch vụ công;
- Ký kết hợp đồng hành chính để chuyển giao cung ứng dịch vụ công.
* Cấp phép thực hiện cung ứng dịch vụ công
Cấp phép tham gia thực hiện cung ứng dịch vụ công là một phương thức pháp lý được áp dụng phổ biến đối với các loại hình dịch vụ công đã được xã hội hóa ở mức độ rộng rãi. Một mặt nhà nước khuyến khích sự tham gia của các tổ chức, cá nhân vào việc cung ứng các dịch vụ công trong lĩnh vực này; mặt khác việc nhà nước được xác định là người chịu trách nhiệm trước xã hội về việc tổ chức cung ứng dịch vụ công, về chất lượng cũng như giá cả của các dịch vụ này nên việc xem xét để cấp phép cho các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực tư nhân được có đủ tiêu chuẩn, điều kiện để tham gia vào việc cung ứng dịch vụ công là điều hết sức cần thiết. Việc cấp giấy phép hoạt động có ý nghĩa căn bản sau đây:
- Nhà nước đã kiểm chứng đầy đủ các điều kiện cần thiết đối với các tổ chức, cá nhân thuộc khu vực có mong muốn tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ công;
- Giấy phép là căn cứ pháp lý để các tổ chức, cá nhân triển khai thực hiện các công việc cần thiết để tham gia vào thị trường cung ứng dịch vụ công, đáp ứng nhu cầu của xã hội.
- Trong quá trình tham gia cung ứng dịch vụ, tổ chức, cá nhân không đáp ứng được các điều kiện, tiêu chuẩn quy định về cung ứng dịch vụ sẽ bị rút giấy phép hoạt động và chỉ được hoạt động trở lại khi được cơ quan có thẩm quyền cấp giấy phép hoạt động mới.
Nhìn chung, việc cung ứng bất kỳ loại dịch vụ công nào đều phải tuân thủ đầy đủ những tiêu chuẩn bắt buộc đã được quy định trong các văn pháp luật hiện hành. Khi một loại dịch vụ công được xã hội hóa, các nước đều ban hành những quy định chặt chẽ về các điều kiện, tiêu chuẩn về cung ứng loại
được pháp luật quy định sẽ được cơ quan có thẩm quyền (thông thường là cơ quan trực tiếp quản lý cung ứng loại dịch vụ công đó) cấp giấy phép hoạt động. Chẳng hạn, ở Singapore, việc xã hội hóa hoạt động giáo dục tạo điều kiện cho các cơ sở giáo dục ngoài công lập được tham gia vào cung ứng dịch vụ giáo dục được điều chỉnh chặt chẽ bằng các quy định pháp luật. Năm 2009, Singapore đã ban hành Luật giáo dục ngoài công lập (Private Education Act 2009). Đạo luật này quy định rất nhiều nội dung chi tiết liên quan đến việc tổ chức cung ứng dịch vụ giáo dục của các cơ sở giáo dục ngoài công lập như:
bộ máy quản lý các cơ sở giáo dục ngoài công lập, các quy định điều chỉnh hoạt động giáo dục ngoài công lập, điều kiện, trình tự thủ tục đăng ký hoạt động của các cơ sở giáo dục ngoài công lập…42 Trên cơ sở các quy định của đạo luật này, để được hoạt động trong khu vực giáo dục tư nhân các cơ sở giáo dục phải thực hiện thủ tục xin cấp phép và Hội đồng giáo dục ngoài công lập của Singapore sẽ xem xét và quyết định cấp phép cho tổ chức, cá nhân xin cấp giấy phép đó.43
Tương tự như vậy ở Bangladesh, dịch vụ viễn thông đã được hội hóa cách đây khá lâu và năm 2001 quốc gia này đã ban hành Luật về viễn thông (Telecommunication Act 2001). Trên cơ sở quy định của đạo luật này, Ủy ban chuyên trách về quản lý viễn thông của Bangladesh (Bangladesh Telecommunication Regulatory Commission) đã ban hành Quy định về thủ tục cấp giấy phép cung ứng dịch vụ viễn thông vào năm 2004. 44 Quy định này xác định rõ các thủ tục để được xin phép được tham gia vào cung ứng dịch vụ viễn thông. Ủy ban chuyên trách quản lý viễn thông của Bangladesh trên cơ sở các quy định về điều kiện tiêu chuẩn, trình tự thủ tục sẽ quyết định cấp phép cho các tổ chức, cá nhân tham gia vào hoạt động cung ứng dịch vụ viễn thông.
42 Xem chi tiết nội dung của Đạo luật này tại
http://www.cpe.gov.sg/cpe/slot/u54/Legislation/Private%20Education%20Act/PEA%20gazetted.pdf
43 Xem chi tiết thủ tục này tại
https://licences.business.gov.sg/SHINE/sop/WebPageHandler?p=OASIS&pn=SelectLicences&LicenceID=4 177.
44 Xem http://www.btrc.gov.bd/legislation/regulations/Licensing_Procedure_2004.pdf