3. Nội dung cơ bản của pháp luật quản lý nhà nước về dịch vụ công
3.7. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về dịch vụ công
Công tác tổ chức bộ máy là công việc nội bộ của các cơ quan nhà nước nhưng nó ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả, hiệu lực của quản lý nhà nước về dịch vụ công. Công tác tổ chức bộ máy bao gồm những công việc như quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức; quyết định thanh lập, sáp nhập, giải thể các cơ quan quản lý nhà nước về dịch vụ công; xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan trong quản lý nhà nước về dịch vụ công; công tác cán bộ, công chức cho quản lý các dịch vụ công.
Theo quy định của pháp luật hiện nay các cơ quan quản lý nhà nước về dịch vụ công chính là các Bộ, cơ quan ngang bộ quản lý ngành, lĩnh vực phù hợp. Việc quản lý nhà nước về dịch vụ công cũng được phân cấp cho các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương là Ủy ban nhân dân các cấp theo nguyên tắc các Bộ quản lý chuyên môn thống nhất trong phạm vi cả nước, các cơ quan nhà nước ở địa phương quản lý hoạt động của các tổ chức dịch vụ công ở địa phương.
Sự đa dạng và khác biệt giữa các dịch vụ công đã tạo ra những khác biệt khi Nhà nước tác động quản lý. Đối với các dịch vụ mà mức độ xã hội
hóa rộng rãi thì sự tác động quản lý của nhà nước đảm bảo không can thiệp trực tiếp vào hoạt động của tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ. Đối với những dịch vụ công mà mức độ xã hội hóa còn hạn chế thì các quy định của pháp luạt chặt chẽ hơn bên cạnh những quy định về quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân cung cấp dịch vụ còn có những quy định về hình thức, thủ tục thực hiện các dịch vụ, chế độ báo cáo của tổ chức, cá nhân thực hiện dịch vụ với cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền, các quy định nhằm tránh rủi ro hoặc giảm nhẹ thiệt hại nếu có rủi ro xảy ra.
Kết luận
Quản lý nhà nước đối với dịch vụ công và xã hội hóa dịch vụ công là đòi hỏi tất yếu của thực tiễn. Khi thực hiện xã hội hóa dịch vụ công, để các dịch vụ công vận hành theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của nhà nước nhằm phục vụ mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh thì quản lý nhà nước phải được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật và pháp luật là phương tiện duy nhất để nhà nước thực hiện quản lý.
CÁC NGUYÊN TẮC XÂY DỰNG KHUNG PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH VIỆC XÃ HỘI HÓA DỊCH VỤ CÔNG
ThS. Nguyễn Ngọc Bích
Dịch vụ công và xã hội hóa các dịch vụ công là những khái niệm được bàn nhiều ở Việt Nam trong những năm gần đây. Sự chuyển giao các dịch vụ chỉ do Nhà nước độc quyền thực hiện, kể cả các dịch vụ được cho là chỉ có thể do Nhà nước thực hiện, cho các tổ chức, cá nhân phi nhà nước thậm chí có thể là các tổ chức, cá nhân nước ngoài thực hiện đã làm xuất hiện rất đa dạng các hình thức thực hiện dịch vụ công mà kết quả là nhu cầu của cá nhân, tổ chức về dịch vụ công được thỏa mãn với chất lượng cao.
Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công là đòi hỏi tất yếu để đáp ứng yêu cầu xã hội hóa dịch vụ công bằng pháp luật và tạo khuôn khổ pháp lý cho việc điều chỉnh các hoạt động dịch vụ công trong nền kinh tế thị trường hội nhập kinh tế quốc tế. Quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về dịch vụ công phải được thực hiện trên những nguyên tắc nhất định như nguyên tắc bảo đảm các hoạt động dịch vụ công được điều chỉnh bằng pháp luật; nguyên tắc đảm bảo vai trò quản lý của nhà nước đối với các dịch vụ công; nguyên tắc các tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật được tham gia thực hiện dịch vụ công; nguyên tắc bảo đảm hài hòa quyền lợi của hai bên: người cung cấp và người yêu cầu dịch vụ.
1, Nguyên tắc bảo đảm các hoạt động dịch vụ công được điều chỉnh bằng pháp luật
Trong những năm cuối thập kỷ 90 của thế kỷ trước, khi các chính sách xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp như văn hóa, giáo dục - đào tạo, khoa học - công nghệ của Đảng và Nhà nước được triển khai hay xu hướng phá thế độc quyền của các doanh nghiệp nhà nước trong cung cấp các dịch vụ bưu chính, viễn thông, vệ sinh môi trường …thì quá trình xã hội hóa dịch vụ công phát triển mạnh mẽ. Cùng với đó là sự thay đổi quan niệm về vai trò của Nhà nước
trong dịch vụ công. Nhà nước không còn là nhà cung cấp độc quyền mà vai trò quản lý của nhà nước được nhấn mạnh với yêu cầu đảm bảo sự bình đẳng của tất cả những nhà cung cấp. Pháp luật với những ưu thế của mình vừa là cơ sở pháp lý cho quá trình chuyển giao các dịch vụ công từ Nhà nước sang cho các cá nhân, tổ chức phi nhà nước thực hiện, vừa trở thành công cụ, phương tiện để Nhà nước quản lý các dịch vụ công và bảo vệ quyền, lợi ích của cá nhân, tổ chức.
Do hoạt động xây dựng pháp luật của Quốc hội diễn ra với thủ tục chặt chẽ, qua nhiều giai đoạn với thời gian kéo dài nên thông thường các quy định của pháp luật về dịch vụ công trước hết do cơ quan hành chính như Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành, khi các hoạt động dịch vụ đã phát triển ổn định, cũng như căn cứ vào tính chất, tầm quan trọng của từng dịch vụ công mà Quốc hội ban hành luật. Trên cơ sở luật của Quốc hội các cơ quan hành chính với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp các dịch vụ công sẽ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật. Mặt khác, dịch vụ công không phải là một dịch vụ duy nhất mà là nhiều dịch vụ khác nhau nên không thể ban hành một văn bản quy phạm pháp luật để điều chỉnh tất cả các dịch vụ công. Chính vì thế mỗi dịch vụ công được điều chỉnh bằng một hoặc một nhóm văn bản quy phạm pháp luật, có thể là Luật do Quốc hội ban hành hoặc là các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan hành chính như Nghị định của Chính phủ hay Thông tư, Quyết định của các Bộ, cơ quan ngang Bộ. Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành sớm nhất chính thức thể hiện quan điểm của Đảng, Nhà nước về xã hội hóa dịch vụ công là Nghị quyết số 90/CP ngày 21 tháng 8 năm 1997 của Chính phủ về Phương hướng và chủ trương xã hội hóa các hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa, sau đó là Nghị định 73/CP ngày 19 tháng 8 năm 1999 của Chính phủ về Chính sách khuyến khích xã hội hóa đối với các hoạt động trong lĩnh vực y tế, giáo dục, văn hóa, thể thao. Cho đến hiện nay nhiều dịch
bệnh, Luật dạy nghề, Luật viễn thông, Luật điện lực, Luật trợ giúp pháp lý, Luật công chứng…
Yêu cầu trong giai đoạn hiện nay là phải tiếp tục xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ để chuyển giao các dịch vụ công từ Nhà nước sang cho các tổ chức, cá nhân thực hiện. Trong đó pháp luật phải chỉ rõ phạm vi các dịch vụ công được chuyển giao, tức là giới hạn những hoạt động, loại hình, quy mô, mức độ các dịch vụ công mà cá nhân, tổ chức được tham gia cung cấp. Pháp luật phải là cơ sở để hình thành mô hình cung cấp dịch vụ công phù hợp với sự tham gia của các cá nhân, tổ chức phi nhà nước vào cung cấp dịch vụ công. Pháp luật cũng quy định cách thức chuyển giao các dịch vụ công theo hướng hoặc nhà nước cho phép cá nhân tổ chức bằng những hình thức phù hợp thực hiện việc cung cấp dịch vụ công hoặc nhà nước tiến hành tư nhân hóa ngay những tổ chức của nhà nước đang cung cấp dịch vụ.
Để bảo đảm mọi dịch vụ công đều được điều chỉnh bằng pháp luật thì tất cả các dịch vụ công dù được cung cấp bởi bất kỳ tổ chức, cá nhân nào cũng phải được pháp luật quy định. Đối với những dịch vụ mà xã hội có nhu cầu nhưng chưa có các quy định pháp luật điều chỉnh thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải ban hành ngay những văn bản quy phạm pháp luật trước khi cho phép các tổ chức, cá nhân thực hiện những hoạt động đó.
2, Mọi cá nhân, tổ chức bình đẳng trong việc yêu cầu, sử dụng và hưởng thụ các dịch vụ công
"Bản thân việc hưởng thụ các dịch vụ công không là quyền cơ bản nhưng dịch vụ công là điều không thể thiếu nếu muốn thực hiện các quyền cơ bản”31, vì thế dịch vụ công nhằm hướng tới phục vụ tất cả mọi người và việc cung ứng dịch vụ công phải bảo đảm sự bình đẳng của tất cả mọi người. Tuy nhiên, quá trình xã hội hóa dịch vụ công làm cho việc cung cấp dịch vụ công phải vận hành theo cơ chế thị trường và tất yếu tạo ra sự khác biệt trong nhu
31 Diễn đàn kinh tế - tài chính Việt - Pháp: Dịch vụ công cộng và khu vực quốc doanh, báo cáo của Elie Cohen, Claude Henry; bình luận của Francois Morin, Paul Champsaur, NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2000.
cầu hưởng thụ dịch vụ công của từng nhóm các nhân, tổ chức tùy thuộc vào khả năng và điều kiện kinh tế, phân hóa trong hưởng thụ dịch vụ công là tất yếu. Vì vậy, xã hội hóa dịch vụ công phải gắn liền với nguyên tắc bình đẳng của mọi cá nhân, tổ chức trong hưởng thụ dịch vụ công.
Đảm bảo công bằng cho mọi công dân, mọi tổ chức trong hưởng thụ các dịch vụ công thì các dịch vụ công phải được tổ chức theo cách thức:
- Hình thức cung cấp dịch vụ công, chất lượng và giá cả các dịch vụ công chung phải được xây dựng phù hợp với đa số dân chúng và phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội đất nước. Trên cơ sở này tất cả các tổ chức dịch vụ công dù thuộc hình thức đầu tư nào cũng phải đảm bảo tối thiểu ở mức chung này.
- Mọi tổ chức dịch vụ công đều có quyền và phải có trách nhiệm tiếp nhận yêu cầu về sử dụng dịch vụ công của bất kỳ cá nhân, tổ chức nào phù hợp với các quy định của pháp luật. Cần xóa bỏ quan niệm các tổ chức dịch vụ công phi nhà nước chỉ tiếp nhận các yêu cầu của "người giàu" mà không phải là nơi phục vụ đa số dân chúng, nhất là người nghèo.
- Nhà nước có những chính sách hỗ trợ trực tiếp hoặc gián tiếp cho các cá nhân, tổ chức mà điều kiện khách quan hoặc chủ quan có thể bị hạn chế trong việc yêu cầu và hưởng thụ dịch vụ công như chính sách miễn, giảm học phí, miễn, giảm chi phí khám chữa bệnh, chăm sóc sức khỏe, giảm giá hoặc trợ giá cho các dịch vụ với đối tượng là người nghèo, người có công, nạn nhân của thiên tai, dịch bệnh…
- Tổ chức những dịch vụ công với chất lượng cao, thuận tiện phù hợp với những cá nhân, tổ chức có điều kiện kinh tế và có nhu càu đặc biệt về dịch vụ công. Mặc dù những cá nhân, tổ chức có đủ diều kiện để tiếp nhận dịch vụ công với chi phí cao chiếm số lượng nhỏ trong xã hội nhưng đây lại là cơ sở để thúc đẩy việc ứng dụng khoa học, công nghệ trong việc hoàn thiện và nâng cao chất lượng dịch vụ công, đưa dịch vụ công ở Việt Nam bắt kịp với chất lượng dịch vụ ở các nước phát triển.
Bình đẳng trong yêu cầu và sử dụng các dịch vụ công không có nghĩa là mọi cá nhân, tổ chức phải tiếp nhận, sử dụng các dịch vụ công như nhau.
Chính sách thuế, ưu đãi về tài chính và các chính sách khác được nhà nước sử dụng để bảo đảm công bằng xã hội trong hưởng thụ dịch vụ công.
3, Bảo đảm các tổ chức, cá nhân có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật được tham gia thực hiện dịch vụ công
Nền kinh tế thị trường với đặc trưng là sự tham gia của tất cả các tổ chức, cá nhân vào các hoạt động sản xuất, kinh doanh và cung cấp dịch vụ, thực hiện dịch vụ công cũng được coi là một hình thức đầu tư tìm kiếm lợi nhuận. Mặt khác, quá trình xã hội hóa các dịch vụ công cũng là quá trình làm cho các hoạt động dịch vụ công được vận hành theo cơ chế thị trường. Do vậy, về nguyên tắc tất cả các tổ chức, cá nhân đều có thể tham gia thực hiện dịch vụ công. Nghị quyết số 48- NQ/TƯ của Bộ Chính trị Ban chấp hành TƯ Đảng về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam, cũng nhận định: "hoàn thiện cơ chế bảo vệ quyền tự do kinh doanh theo nguyên tắc công dân được làm tất cả những gì pháp luật không cấm"32.
Tổ chức, cá nhân thực hiện dịch vụ công như là một hình thức kinh doanh, dịch vụ tìm kiếm lợi nhuận. Tuy nhiên, dịch vụ công liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích cơ bản của cá nhân, tổ chức nên pháp luật phải quy định những điều kiện chặt chẽ với tổ chức, cá nhân khi tham gia thực hiện dịch vụ công. Các tổ chức, cá nhân khi tham gia thực hiện dịch vụ công phải thành lập các tổ chức dịch vụ công. Tổ chức dịch vụ công có thể tồn tại dưới hình thức là doanh nghiệp hoặc đơn vị sự nghiệp. Tổ chức dịch vụ công của Nhà nước hay của tổ chức, cá nhân đều phải thỏa mãn được các điều kiện cơ bản:
Về tài chính: Điều kiện về tài chính là điều kiện đầu tiên các tổ chức dịch vụ công phải đáp ứng để đảm bảo cho các tổ chức này có thể thực hiện được các dịch vụ công và chịu trách nhiệm về các hoạt động dịch vụ công của
32Nghị quyết số 48- NQ/TƯ ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị Ban chấp hành trung ương Đảng về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng 2020.
mình. Các yêu cầu về tài chính đối với tổ chức dịch vụ công được xác định trong luật Doanh nghiệp, luật Đầu tư và các luật như luật Giáo dục, luật Khám, chữa bệnh, luật Dạy nghề, luật Viễn thông, luật Điện lực, luật trợ giúp pháp lý, luật Công chứng… và các văn bản quy phạm pháp luật quy định về dịch vụ công khác.
Về cơ sở vật chất: Các tổ chức dịch vụ công tùy thuộc vào loại hình dịch vụ mà tổ chức thực hiện phải bảo đảm các điều kiện về cơ sở vật chất như trường học, các trang thiết bị dạy, học; bệnh viện, các trang thiết bị khám, chữa bệnh, chăm sóc sức khỏe; hạ tầng viễn thông, khu vực riêng tiếp nhận hồ sơ hành chính…
Điều kiện về chuyên môn nghiệp vụ: Để các tổ chức dịch vụ công có thể thực hiện được các dịch vụ công thì pháp luật quy định các tổ chức đó phải có những cá nhân đáp ứng được các yêu cầu về chuyên môn nghiệp vụ trực tiếp thực hiện các dịch vụ công. Như yêu cầu về số lượng giáo viên, giảng viên cơ hữu trong các cơ sở giáo dục, đào tạo; yêu cầu về bác sĩ, y tá, kỹ thuật viên tại các cơ sở khám, chữa bệnh, bệnh viện; yêu cầu về số lượng công chứng viên tại các phòng công chứng, văn phòng công chứng …
Các điều kiện mà pháp luật quy định không phải là điều kiện để loại trừ khả năng dược tham gia thực hiện dịch vụ công mà chỉ là những đảm bảo thực tế để một tổ chức dịch vụ công có thể thực hiện tốt các dịch vụ và bảo đảm quyền, lợi ích của người tiếp nhận dịch vụ công. Thu hút, khuyến khích đầu tư của các tổ chức, cá nhân vào thực hiện dịch vụ công vừa tạo cơ hội mang lại thu nhập cho nhà đầu tư, tạo thêm việc làm cho người lao động và góp phần giải quyết các vấn đề kinh tế - xã hội của đất nước. Mặc dầu vậy, trong những trường hợp cần thiết Nhà nước phải can thiệp để hạn chế tổ chức, cá nhân tham gia thực hiện dịch vụ công, đó là khi có quá nhiều tổ chức, cá nhân cùng thực hiện một dịch vụ công mà nhu cầu về dịch vụ công lại giới hạn. Để tồn tại, các tổ chức, cá nhân thực hiện dịch vụ công có thể sử dụng