Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH GIÁO DỤC ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.1. Một số khái niệm cơ bản
2.1.1. Khái niệm chính sách công
Hiện nay, trên thế giới các cuộc tranh luận về định nghĩa chính sách công vẫn là một chủ đề sôi động và khó đạt được sự đồng thuận rộng rãi từ các nhà khoa học, nhà quản lý. Và dưới đây chúng tôi muốn dẫn chứng một số định nghĩa về chính sách công khá tiêu biểu của các học giả trong và ngoài nước, từ đó đưa ra khái niệm cụ thể trên quan điểm cá nhân.
Theo Peter Aucoin, "chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do Chính phủ tiến hành". Aucoin cho rằng, chính sách có thể vừa là hành động riêng biệt của Chính phủ (quyết định của chính quyền thành phố về sự phát triển ở một vùng cụ thể) vừa là kết quả của hàng loạt quyết định đa dạng (chính sách môi trường là sự kết hợp của một số lượng lớn các quyết định hành động và quyết định không hành động của nhiều Chính phủ). Thông thường, thuật ngữ "chính sách" được sử dụng theo nghĩa thứ hai - một chính sách được cấu thành từ một loại quyết định [114]
W.Jenkin - Nhà kinh tế học Hoa kỳ (1978) cho rằng: “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan đến nhau của một nhà chính trị hay một nhóm nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt được các mục tiêu mong muốn đó” [113]. Quan niệm này của W.Jenkin liên quan đến người ban hành chính sách công, bất luận chính sách này được thực hiện ở khu vực công hay khu vực tư nhân? Đem lại lợi ích cho ai? Có hiệu lực lâu dài hay ngắn hạn?
Học giả B.Guy Peter (2006) đưa ra khái niệm: “Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân”. Ở khái niệm này học giả khẳng định chủ thể ban hành và thực hiện chính sách công là nhà nước đồng thời nhấn mạnh tác động của chính sách công đến đời sống của người dân với tư cách là một cộng đồng.
Thomas R.Dye (2007) lại đưa ra một định nghĩa ngắn gọn về chính sách công: “chính sách công là cái mà chính phủ lựa chọn làm hay không làm”. Trong khái niệm này học giả không bàn về mục tiêu, mục đích của chính sách. Các chính sách là các chương trình hành động riêng biệt; việc áp dụng các chính sách không có nghĩa là tất cả những ai đồng tình với chính sách sẽ có cùng một mục đích như nhau. Song song đó định nghĩa của Dye thừa nhận rằng các chính sách phản ánh sự lựa chọn làm hay không làm. Điều này hoàn toàn hợp lý trong trường hợp chính phủ ra quyết định không can thiệp vào hoạt động của các doanh nghiệp Nhà nước. Ông cũng cho rằng các chính sách không chỉ là những đề xuất của Chính phủ về một vấn đề nào đó mà cũng là cái được thực hiện trên thực tế.
Học giả Wiliam N. Dunn (2011) cho rằng: “Chính sách công là một kết hợp phức tạp những sự lựa chọn liên quan lẫn nhau, bao gồm cả quyết định không hành động, do các cơ quan nhà nước hay các quan chức nhà nước đề ra”. Ông dùng thuật ngữ “sự lựa chọn” - đây là điểm đáng lưu ý để tránh sự nhầm lẫn giữa chính sách với các khái niệm khác nhau như quyết định hành chính; Học giả Dunn đã khẳng định rõ xuất xứ của chính sách công đó là cơ quan nhà nước khởi thảo trình ra.
Học giả Birkland đưa ra 5 cách hiểu cơ bản về chính sách công như sau:
(1) chính sách công nhằm chỉ các hành động của chính phủ và các mục tiêu cân nhắc các hành động này; (2) chính sách công là kết quả đấu tranh của chính phủ nhằm xác định ai sẽ được gì; (3) chính sách công là những gì chính phủ chọn làm hay không làm; (4) chính sách công bao gồm các quyết định chính trị đối với các chương trình đang thực hiện nhằm đạt được các mục tiêu xã hội; (5) chính sách công là toàn bộ hoạt động của chính phủ, bất kể là hoạt động trực tiếp hay thông qua các tổ chức nhà nước, có ảnh hưởng đến đời sống công dân. Học giả cũng chỉ ra 5 đặc điểm chung trong các định nghĩa chính sách công:
(1) chính sách công tạo ra dưới danh nghĩa của công chúng; (2) chính sách công do chính phủ thiết lập hoặc khởi xướng; (3) chính sách được công chúng và tư nhân tiếp nhận và thực hiện; (4) chính sách là những gì chính phủ dự định làm;
(5) chính sách là những gì chính phủ lựa chọn không làm [128].
Ở Việt Nam nghiên cứu về chính sách công mới được tiến hành từ những năm đầu của thập kỷ 90 khi đất nước thực hiện cơ chế đổi mới. Từ khi ra đời cho tới nay, khái niệm chính sách công được các học giả trong nước tiếp cận dưới nhiều góc độ khác nhau.
Tác giả Đỗ Phú Hải (2017), “Chính sách công là tập hợp các quyết định có liên quan để “lựa chọn” mục tiêu và những giải pháp, công cụ chính sách nhằm giải quyết các vấn đề chính sách theo mục tiêu tổng thể đã xác định của đảng chính trị cầm quyền” [50, Tr.16]. Tại định nghĩa này cho thấy bản chất chính sách công là thái độ chính trị của đảng cầm quyền và cá nhân trong xã hội là những đối tượng trực tiếp tiếp nhận và thực hiện chính sách. Nhà nước là chủ thể duy nhất được ban hành chính sách công vì vậy chính sách công phải vừa đảm bảo quyền lợi của đại đa số cá nhân trong xã hội vừa thể hiện được quyền lực của nhà nước.
Tác giả Lê Chi Mai (2012) cho rằng “chính sách công là thuật ngữ dùng để chỉ một chuỗi các quyết định hoạt động của nhà nước nhằm giải quyết một vấn đề chung đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo mục tiêu xác định” [65, Tr.45]. Theo cách định nghĩa này chính sách là các quyết định của cơ quan quản lý (cụ thể là nhà nước) dựa vào đó để điều hành, kiểm tra, giám sát nhằm đạt được mục tiêu mong muốn. Trong các nghiên cứu về Chính sách công và dịch vụ công, tác giả cũng đã tổng kết như sau: (1) Chủ thể ban hành chính sách công là nhà nước. (2) các quyết định này là những quyết định hành động, có nghĩa là chúng bao gồm cả những hành vi thực tiễn.
(3) Chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo những mục tiêu xác định. (4) Chính sách công bao gồm nhiều quyết định có liên quan lẫn nhau [65, tr.65].
Tác giả Nguyễn Hữu Hải (2014) cho rằng “chính sách công là kết quả ý chí chính trị của Nhà nước được thể hiện bằng một tập các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội” [54, Tr.51].
Từ các khái niệm trên, với các tiếp cận, xem xét, phân tích vấn đề của các học giả trong và ngoài nước có thể thấy được các đặc trưng cơ bản của chính sách công như sau:
Một là, Chính sách công là chính sách của Nhà nước. Chủ thể ban hành chính sách công là các cơ quan Nhà nước, gồm: Quốc Hội, Chính Phủ, Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Chính quyền địa phương các cấp. Nhà nước là chủ thể đại diện cho quyền lực của nhân dân, ban hành chính sách công giúp phát huy được sức mạnh nội tại của người dân, để mưu cầu lợi ích cho xã hội và để phát triển kinh tế xã hội ngày càng hiện đại hóa.
Hai là, chính sách công là công cụ quản lý của nhà nước, chính sách công giúp củng cố mối quan hệ giữa nhân dân và nhà nước, thống nhất nguyện vọng của các tầng lớp nhân dân với ý chí quản lý của nhà nước (thể hiện qua quá trình hình thành mục tiêu chính sách). Chính sách công là những quyết định hành động nhằm giải quyết vấn đề chung trong đời sống kinh tế - xã hội. Các chính sách công thường tác động trực tiếp lên đối tượng quản lý (đặt ra yêu cầu, quy trình thực hiện) đến khi đạt được mục đích cuối cùng.
Nói cách khác chính sách công là thước đo năng lực hoạch định chính xác, xác định mục tiêu, căn cứ kiểm tra, đánh giá, xác định trách nhiệm trong việc sử dụng các nguồn lực công như ngân sách nhà nước, tài sản công, tài nguyên đất nước…
Ba là, chính sách công gồm nhiều quyết định hành động có liên quan lẫn nhau nhằm mục đích là giải quyết một vấn đề chính sách. Các quyết định này được các cơ quan trong bộ máy nhà nước ở Trung ương và địa phương ban hành trong thời gian dài. Nó được thể hiện thông qua nhiều dạng văn bản, tuy nhiên phổ biến nhất là các văn kiện của Đảng cầm quyền và các văn bản quy phạm pháp luật (văn bản Luật, các quy định dưới luật) để tạo căn cứ pháp lý cho các giai đoạn thực thi sau này.
Từ những phân tích trên, trong phạm vi của luận án này, thuật ngữ chính sách công có thể hiểu như sau: “chính sách công là tổng thể các chương trình hành động, ứng xử của Nhà nước đối với các vấn đề nảy sinh trong quá trình Nhà nước thực hiện chức năng quản lý các hoạt động kinh tế - xã hội, nhằm giải quyết các vấn đề có tính cộng đồng trên các lĩnh vực
của đời sống xã hội
với mục đích cải thiện đời sống của người dân và thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng để đạt được các mục tiêu mong đợi đã đề ra”.