Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH GIÁO DỤC ĐẠI HỌC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
2.2. Chính sách giáo dục đại học ở Việt Nam hiện nay
2.2.2. Đặc điểm của chính sách GDĐH
Bản chất của chính sách công là công cụ định hướng của nhà nước và công dân cho mọi hành vi xã hội với các quá trình phát triển. Thiết lập mối quan hệ giữa người dân và nhà nước. Chính sách tác động đến các mối quan hệ xã hội một cách toàn diện hơn so với pháp luật. Chính sách chỉ có hiệu lực thực sự khi các cá nhân trong xã hội chịu tiếp nhận và thực hiện. Từ bản chất của chính sách công ta có thể thấy chính sách GDĐH mang đặc trưng của chính sách công và được thể hiện ở các điểm cơ bản sau:
2.2.2.1. Chủ thể chính sách GDĐH
Khi xác định chủ thể trong các giai đoạn (khâu) của chu trình chính sách cần trả lời được các câu hỏi đặt ra như: Đối tượng tham gia và quyết định khâu hoạch định chính sách? Đối tượng tham gia và quyết định khâu xây dựng chính
sách? Đối tượng tham gia và quyết định thực hiện chính sách? Đối tượng tham gia và quyết định đánh giá chính sách? Có thể phân chia các chủ thể chính sách trong hệ thống chính trị và các chủ thể ngoài hệ thống chính trị.
Chủ thể ở cấp độ quốc gia và chủ thể ở cấp độ địa phương.
Chính sách GDĐH là tổng thể quan điểm, các nguyên tắc quy định trong văn bản của Đảng, Nhà nước, các tổ chức trong hệ thống chính trị, chủ thể trong khâu hoạch định và ban hành chính sách có thể chia thành 2 nhóm bao gồm:
(1) Chủ thể cấp Trung ương và (2) Nhóm chủ thể cấp địa phương.
Với vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, sau khi xem xét thận trọng các danh mục vấn đề chính sách, trải qua quá trình nghiên cứu chính thức chính sách và lên “kịch bản” chi tiết cho các phương án, giải pháp và dự báo tác động của chính sách đối với xã hội, Quốc hội quyết định việc tổ chức thông qua các chính sách tồn tại dưới dạng các đạo luật. Sự lãnh đạo của Trung ương Đảng, Bộ Chính trị đối với Quốc hội trong tổ chức hoạt động, đặc biệt là việc hoạch định và ban hành chính sách công thể hiện ở tầm quan điểm, chủ trương, chính sách lớn thông qua cương lĩnh, nghị quyết và chiến lược. Bộ Chính trị nêu phương hướng, quan điểm, chủ trương, nguyên tắc, giải pháp lớn để định hướng xây dựng và ban hành hệ thống, hoặc từng chính sách để Quốc hội, Đảng đoàn Quốc hội thảo luận, quyết định theo đa số những đạo luật, kế hoạch kinh tế - xã hội. Với những vấn đề chính sách lớn, trước khi được đa số đại biểu Quốc hội thông qua, thông qua Đảng đoàn Quốc hội, Bộ Chính trị nêu phương hướng để đảng viên là đại biểu Quốc hội bàn bạc, quyết định.
Tại Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng, các vấn đề được nêu ra phản ánh trong nghị quyết, cương lĩnh, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội chính cho từng chặng đường phát triển của đất nước là các vấn đề chính sách lớn, trọng đại được Đảng tổng kết thực tiễn và nghiên cứu lý luận. Do vậy, thông qua phương thức thể chế hóa sự lãnh đạo của Đảng bằng Nhà nước, (cụ thể trong khâu hoạch định, ban hành chính sách), Quốc hội có nhiệm vụ căn cứ vào đó tiến hành xây dựng, sửa đổi Hiến pháp và xây dựng luật, ra nghị quyết yêu cầu cơ quan thực hiện chức năng hành pháp, cơ quan tư pháp ban hành
văn bản
pháp quy tổ chức triển khai theo tinh thần phù hợp với các quan điểm chỉ đạo ấy; đồng thời, Quốc hội giám sát tối cao toàn bộ hoạt động này.
Như vậy, có thể thấy trong hệ thống chính trị Việt Nam, có nhiều chủ thể ban hành chính sách theo quy định thẩm quyền chung và thẩm quyền riêng, ở các cấp độ, phạm vi khác nhau. Tuy nhiên, về cơ bản đảm bảo được vai trò, trách nhiệm trong ban hành chính sách. Trong giai đoạn hoạch định và ban hành chính sách, để chính sách thực sự được biểu quyết thông qua và được tổ chức thực hiện trên thực tế, Đảng ta mà trực tiếp là Ban Chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Đảng đoàn Quốc hội đã thể hiện vai trò lãnh đạo chặt chẽ, toàn diện và sâu sát, sao cho mỗi quyết định ban hành chính sách được thông qua đều phản ánh, tuân thủ, bảo đảm tính định hướng chính trị, hiện thực hóa quan điểm chính trị của Đảng, lấy lợi ích của nhân dân làm mục tiêu tối thượng.
2.2.2.2. Thể chế chính sách GDĐH
Thể chế là tổng hợp các nhân tố pháp lý và những điều kiện tác động đến sự tồn tại và vận động của các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế - xã hội. Môi trường thể chế chính sách công bao gồm thể chế chính trị, luật pháp, kinh tế, hành chính và bộ máy, đội ngũ cán bộ của nó.
Thể chế có thể được hiểu là cái tạo thành khung khổ trật tự cho các quan hệ của con người, định vị cơ chế thực hiện và giới hạn của các quan hệ giữa các bên tham gia tương tác; là ý chí chung của cộng đồng xã hội trong việc xác lập trật tự, những quy tắc, những ràng buộc và các chuẩn mực, giá trị chung được mọi người chia sẻ [3]. Đây có thể coi là một khái niệm chung nhất về thể chế.
Theo định nghĩa của Douglas North, thể chế là những luật lệ của cuộc chơi trong xã hội (rules of the game). Nói chính xác hơn, đó là những ràng buộc do con người tạo ra để để điều chỉnh và định hình các tương tác của mình. Theo North, vai trò chính của thể chế trong một xã hội là làm giảm tính bất trắc bằng cách cung cấp một cấu trúc cho hoạt động trong đời sống hàng ngày. Thể chế còn hướng dẫn sự tương tác giữa con người với người.
Theo cách tiếp cận này, thể chế xác định và giới hạn tập hợp các lựa chọn của cá nhân. Ba cấu thành quan trọng của hệ thống thể chế gồm có thể chế
chính thức (thành văn, như luật lệ), thể chế phi chính thức (bất thành văn, như tục
lệ và các quy tắc xử thế), và các cơ chế và biện pháp chế tài. Các ràng buộc thể chế có thể bao gồm cả những điều cấm kỵ con người làm, những điều con người có thể làm, hay nên làm. Theo cách này, thể chế là cái khung mà con người phải tuân theo khi tương tác với nhau. Phần chức năng cốt yếu của thể chế là định cái giá của sự vi phạm và mức độ nghiêm trọng của hình phạt [122].
Thể chế của một quốc gia, vùng lãnh thổ bao gồm: Thể chế chính thức (chẳng hạn như luật pháp) và thể chế phi chính thức (chẳng hạn như những tục lệ, truyền thống, và chuẩn mực ứng xử trong xã hội). Thể chế chính thức gồm hiến pháp, luật, đặc biệt là các quyền sở hữu, luật pháp về tự do khế ước, tự do cạnh tranh, tổ chức công quyền, nhất là các thiết chế thi hành pháp luật và những quy trình kiểm soát quyền lực công cộng khác được thực hiện bởi những cơ chế khách quan. Thể chế phi chính thức gồm vô tận các quy tắc bất thành văn, quy phạm, những điều cấm kỵ được tuân thủ trong quan hệ giữa nhóm người. Như vậy, hiểu một cách khái quát thì thể chế là những nguyên tắc xác định mối quan hệ xã hội; định hình cách thức ứng xử của các thành viên trong xã hội và điều chỉnh sự vận hành xã hội. Một cách cụ thể thì nội hàm thể chế bao gồm 3 yếu tố chính: Hệ thống pháp luật, các quy tắc xã hội điều chỉnh các mối quan hệ và các hành vi được pháp luật thừa nhận của một quốc gia; Các chủ thể thực hiện và quản lý sự vận hành xã hội (bao gồm nhà nước, cộng đồng cư dân, các tổ chức xã hội dân sự); Các cơ chế, phương pháp, thủ tục thực hiện hoạt động xã hội, quản lý và điều hành sự vận hành xã hội [79].
Theo March Et Olsen (2000), thể chế chính sách công là những quy định chính thức cũng như tư tưởng định hình các hành vi của các bên tham gia chính sách (dẫn theo Đỗ Phú Hải) [49]. Howlett and Ramesh (2002) cho rằng thể chế chính sách và chủ thể chính sách cùng tồn tại và tương tác trong mối quan hệ năng động cấu thành nên hệ thống chính sách công gồm nhiều tầng nấc [126].
Thể chế chính sách GDĐH Việt Nam là thể chế chính trị của Đảng và thể chế pháp luật của Nhà nước.
(1) Thể chế chính trị của Đảng. Đảng hoạch định chính sách thông qua hệ thống các văn bản Nghị quyết, Chỉ thị, Quy định, kết luận BCH Trung ương, Ban Bí thư, Bộ Chính trị Trung ương Đảng.
Về quan điểm, định hướng, mục tiêu lớn của Đảng đối với phát triển GDĐH được thể hiện trong chính sách do chủ trương của Đảng được thể hiện qua các Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, IX, X, XI, XII. Về công tác lãnh đạo, chỉ đạo: Trong những nhiệm kỳ qua với quan điểm, chủ trương nhất quán, xuyên suốt Đảng đã giữ vững nguyên tắc lãnh đạo toàn diện đối với giáo dục và đào tạo nói chung và GDĐH nói riêng, đề ra nhiều chủ trương, quyết sách lớn tạo sự chuyển biến căn bản trong tầm nhìn (kế hoạch hành động cụ thể) trong giám sát hệ thống; tạo cơ sở cho hoạch định các chính sách cơ cấu; chất lượng; quản lý; hợp tác quốc tế toàn hiện, hệ thống và đồng bộ cùng với hệ thống chính sách chung, thúc đẩy sự phát triển ngành giáo dục nói riêng và đẩy nhanh quá trình CNH - HĐH đất nước, hội nhập quốc tế của quốc gia nói chung.
(2) Thể chế luật pháp của Nhà nước. Luật là một văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất sau Hiến pháp, do Quốc hội ban hành. Chính sách được công bố dưới dạng một luật của Quốc hội là chính sách ở tầm một văn bản có giá trị pháp lý cao cấp nhất, có hiệu lực trong một thời gian dài. Tuy nhiên, vẫn có thể được thay đổi, nhưng cơ quan quyết định việc thay đổi có thể là Quốc hội. Tất cả các chính sách có liên quan đều không được trái với những chính sách quy định trong đạo luật này.
(1) Các thể chế pháp luật cơ bản theo định hướng, mục tiêu của Đảng đề ra và dảm bảo cơ sở pháp lý, điều kiện cần thiết, cho hoạch định và thực hiện chính sách giáo dục đại học. Quy định trong Hiến pháp; Nghị định quy định về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn cơ quan có thẩm quyền; Luật Giáo dục năm 2005; Luật Giáo dục đại học năm 2012; Luật Giáo dục đại học sửa đổi năm 2018; Bộ Luật Lao động, Luật cán bộ, công chức năm 2008; Luật Viên chức năm 2010…Hệ thống văn bản luật pháp có liên quan (Nghị định của Chính phủ, Thông tư của Bộ Nội vụ, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch
- Đầu tư…)
(2) Thể chế về tổ chức bộ máy được bố trí từ trung ương đến địa phương cơ bản theo đúng các quy định của pháp luật về bộ máy, tổ chức, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ sở GDĐH, cao đẳng trực thuộc Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ chuyên môn, Cơ quan ngang bộ, UBND Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương; Về cơ bản các cơ quan trong bộ máy đã thực hiện đúng nhiệm vụ hoạch định và tổ chức thực hiện chính sách GDĐH.
(3) Thế chế kinh tế đảm bảo cấp từ ngân sách nhà nước chi trả cho tổ chức, bộ máy, cán bộ làm công tác cán bộ từ trung ương đến địa phương để thực hiện chu trình chính sách, các nội dung chi trả như tiền lương, điều kiện làm việc, nghiên cứu, soạn thảo văn bản chính sách. Tuy vậy, cần có chế độ đãi ngộ để thu hút, bố trí cán bộ, công chức, chuyên gia giỏi trong lĩnh vực chính sách, giới làm công tác cán bộ ở cơ quan hoạch định chính sách nhằm nâng cao chất lượng hoạch định, thực hiện, đánh giá chính sách.
2.2.2.3. Các yếu tố tác động đến chính sách GDĐH
Các yếu tố ảnh hưởng đến chính sách công thuộc về mối quan hệ giữa vị thế của chủ thể và khách thể quản lý nhà nước nhằm đảm bảo được tính hiệu lực của chính sách. Để tiện cho việc nghiên cứu và hoạch định chính sách công có thể chia các yếu tố ảnh hưởng ra làm 3 loại: hệ thống chính trị, tác nhân bên trong và tác nhân bên ngoài. Trong xây dựng chính sách công có thể chịu ảnh hưởng bởi các yếu tố như hệ thống chính trị, kinh tế - xã hội, văn hóa, hệ thống các giá trị xã hội, vai trò công luận và các nhân tố bên trong như mức độ quyền lực, năng lực của chủ thể chính sách công, mối quan hệ giữa các tổ chức nhà nước trong hoạch định chính sách công. Bên cạnh đó các yếu tố quốc tế như nhân tố địa chính trị, lợi thế so sánh quốc gia, các quan hệ kinh tế quốc tế, chính sách và phản ứng của các quốc gia có liên quan về một chính sách trước đây, sức ép và thuyết phục ngoại giao của các nước khác.
Có nhiều yếu tố tác động đến chính sách GDĐH ở Việt Nam hiện nay, tuy nhiên, có một số yếu tố ảnh hưởng trực tiếp sau:
Các yếu tố các động bên trong:
(1) Về môi trường chính trị, môi trường chính sách: Mọi chính sách luôn phải lấy quan điểm, lý tưởng, đường lối nguyên lý của Đảng làm kim chỉ nam
để xây dựng. Và tất nhiên chính sách GDĐH cũng không nằm ngoài quy luật này. Giáo dục có vai trò phục vụ cho mục tiêu chính trị của các đảng phái chính trị bởi giáo dục đào tạo ra con người phục vụ chính nền chính trị đó.
Chính sách GD&ĐT nói chung và GDĐH nói riêng phải đáp ứng được sự quan tâm của các nhóm lợi ích khác nhau trong xã hội. Sự cân bằng và hài hòa của kinh tế và chính trị là yêu cầu cần thiết để một chính sách giáo dục thành công.
Giáo dục đào tạo luôn được Đảng, Nhà nước ta coi là “quốc sách hàng đầu”, trải qua từng giai đoạn khác nhau của lịch sử xây dựng và phát triển đất nước, từ khi đổi mới (1986) đến nay tư duy chính trị của Đảng cũng thay đổi và chính điều này đã ảnh hưởng không nhỏ đến chính sách GDĐH. Nếu như ở năm đầu của thời kỳ đổi mới (1986) chúng ta mới chỉ xác định được “kế hoạch phát triển giáo dục phải gắn với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội…..chuẩn bị ban hành Luật giáo dục” [1], tư tưởng còn khép kín do đó việc phát triển GDĐH còn hạn chế. Trong giai đoạn hiện nay trước nhu cầu phát triển đất nước theo hướng CNH, HĐH đặc biệt là ảnh hưởng của cuộc cách mạng công nghiệp lần thứ 4 (4.0) chính sách tư duy, mục tiêu chính trị của Đảng đã thay đổi dẫn đến sự điều chỉnh chính sách GDĐH và nâng mục tiêu chính sách lên một tầm cao mới. Sự đổi mới chính sách cùng với môi trường chính trị ổn định, môi trường an ninh tốt, môi trường sống an toàn, lành mạnh là một trong những yếu tốt quan trọng giúp cho GDĐH ở nước ta có cơ hội phát triển mạnh mẽ.
(2) Về môi trường pháp lý (luật pháp): Hệ thống văn bản pháp lý luôn là công cụ hữu hiệu nhất đảm bảo cho mọi chính sách nói chung và chính sách GDĐH nói riêng đạt được các mục tiêu chính sách. Khung pháp lý của chính sách GDĐH bao gồm các đạo luật chung có liên quan đến chính sách, các bộ Luật chuyên ngành và các văn bản dưới luật về GDĐH. Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật này đưa ra những quy định, điều khoản được làm, không được làm, bị hạn chế hoặc không hạn chế trong lĩnh vực GDĐH.
Luật pháp là căn cứ xây dựng chính sách, là công cụ cụ thể hóa và thực hiện chính sách. Khung thể chế của GDĐH bao gồm Đạo luật là Hiến pháp quy định quyền và nghĩa vụ của công dân đối với GD&ĐT và các văn bản luật
bao gồm: Luật Giáo dục; Luật GDĐH, Luật Đầu tư, các Quyết định, Nghị định, Chỉ thị,
Thông tư…với phạm vi hẹp hơn, cụ thể hơn để giải thích hướng dẫn hoặc quy định chi tiết các quyền và nghĩa vụ. Hệ thống pháp luật càng đầy đủ với các chế tài chặt chẽ sẽ hạn chế sự nảy sinh các hiện tượng bất công trong xã hội, trong giáo dục đào tạo nói chung và GDĐH nói riêng. Chỉ có xây dựng nhà nước pháp quyền và dùng hệ thống pháp luật là công cụ quản lý nhà nước mới có thể điều tiết tất cả các mối quan hệ xã hội cũng như đảm bảo sự công bằng xã hội. Chỉ một hệ thống pháp luật vững chắc thì nhà nước mới có thể xây dựng những cơ chế, chính sách tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh, công khai minh bạch có trật tự, kỷ cương cho các chủ thể tham gia quản lý và điều hành các hoạt động cũng như phát huy các nguồn lực xã hội phát triển GDĐH.
(3) Về môi trường kinh tế - xã hội: Kinh tế và chính sách xã hội luôn có mối quan hệ tương quan. Kinh tế đóng vai trò quyết định đối với một chính sách giáo dục. Mô hình kinh tế thế nào thì cần phải có mô hình chính sách tương thích. Nếu mô hình kinh tế lạc lậu, tập trung, quan liêu, bao cấp thì chính sách giáo dục và nền giáo dục sẽ phản ảnh và tuân thủ theo quy luật của mô hình kinh tế này. Ngược lại, nếu mô hình kinh tế thị trường thì đòi hỏi chính sách phải có những thay đổi để phù hợp với các quy luật của kinh tế thị trường. Sự tăng trưởng kinh tế ở các lĩnh vực: nông nghiệp, lâm ngư nghiệp và công nghiệp sẽ ảnh hưởng đến tăng trưởng việc làm, nhu cầu nhân lực theo trình độ đào tạo và chuyên môn. Sự chuyển đổi cơ cấu kinh tế từ nông nghiệp sang công nghiệp, dịch vụ đòi hỏi chính sách GDĐH phải điều chỉnh về mạng lưới cơ sở đào tạo, mở ngành nghề mới, phát triển đội ngũ, quy mô đào tạo, tăng cường đầu tư về nguồn lực tài chính. Nếu nền kinh tế dựa trên tri thức thì chính sách GDĐH cần hướng tới việc phát triển nhân lực trình độ cao trong các trường đại học nghiên cứu chất lượng cao để đáp ứng nhu cầu nhân lực cho nền kinh tế đó. Giữa các vùng miền có sự phát triển kinh tế , trình độ phát triển kinh tế khác nhau và không đồng đều thì đòi hỏi chính sách GDĐH cần bảo đảm cơ hội tiếp cận các dịch vụ giáo dục, việc quy hoạch mạng lưới cơ sở đào tạo, ngành nghề đào tạo, chương trình đào tạo được điều chỉnh hợp lý.
Trong quá trình chính sách các yếu tố xã hội liên quan đến dân số, lao động việc làm, giới tính, dân tộc, khoảng cách giàu nghèo…đều được xem