CHƯƠNG 2 : PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ SỐ LIỆU SỬ DỤNG
3.3. Lợi ích, cơ hội, rủi ro và thách thức của PPP
a) Lợi ích. Xét về lợi ích thì việc áp dụng mơ hình PPP gắn với ba động lực là: (1) thu hút v ốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn Nhà nước hoặc giải phĩng ngu ồn vốn Nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu khác); (2) tăng năng suất, hiệu quả sử dụng các nguồn lực và chất lượng dịch vụ cung ứng; (3) cải cách các lĩnh vực thơng qua việc phân bổ lại vai trị, động cơ và trách nhiệm giải trình [40].
Thứ nhất, động lực huy động vốn từ khu vực tư nhân. Các CP, đặc biệt là
các nước đang phát triển, đối mặt với thách thức ngày càng tăng trong việc tìm đủ nguồn tài chính để phát triển kết cấu hạ tầng đảm bảo tăng trưởng kinh tế theo đà gia tăng của dân số, tốc độ đơ thị hĩa và hội nhập kinh tế quốc tế, cũng như đáp ứng nhu cầu nâng cao chất lượng dịch vụ của người dân. Hơn nữa, các dịch vụ CSHT cơng c ộng thường cĩ doanh thu thấp hơn chi phí, phải bù đắp thơng qua trợ cấp do đĩ làm cho nguồn lực Nhà nước bị hao mịn thêm. Áp l ực kể trên dẫn tới mong
muốn huy động vốn từ khu vực tư nhân vào đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng. Như vậy cĩ thể nhận thấy từ gĩc độ Nhà nước, ưu điểm lớn nhất của PPP là giảm được gánh nặng cũng như rủi ro đối với NSNN. Đổi lại, mục đích của khu vực tư nhân trong việc tham gia vào mối quan hệ PPP là tạo ra lợi nhuận từ năng lực và kinh nghiệm quản lý kinh doanh của mình. Khu vực tư nhân tìm kiếm sự đền bù cho các khoản đầu tư vào các dịch vụ bằng các khoản phí dịch vụ, mang lại một khoản hồn vốn đầu tư phù hợp.
Thứ hai, PPP được mong đợi làm tăng năng suất, hiệu quả sử dụng các nguồn lực và ch ất lượng dịch vụ cung ứng. Đặc thù c ủa khu vực Nhà nước là cĩ
quá ít hoặc khơng cĩ động lực thiết lập tính năng suất, hiệu quả và chất lượng cho các hoạt động cũng như sản phẩm, dịch vụ tạo ra. Trong khi đĩ, thuộc tính vốn cĩ của khu vực tư nhân là hướng tới năng suất, chất lượng, hiệu quả để đạt tới lợi nhuận. Đồng thời với việc tham gia của khu vực tư nhân, sự sáng tạo, trách nhiệm giải trình và sự minh bạch cĩ khả năng sẽ được cải thiện.
Thứ ba, kỳ vọng thơng qua PPP tạo chất xúc tác thúc đẩy cải cách rộng lớn hơn. Các Chính phủ coi mối quan hệ PPP là một chất xúc tác kích thích việc thảo
luận và cam kết rộng rãi hơn về chương trình cải cách trong cả khu vực Nhà nước và tư nhân, vấn đề then chốt là phải tăng cường sự tham gia bình đẳng của khu vực tư nhân trong quan hệ đối tác và làm rõ vai trị, trách nhi ệm của các bên. Đặc biệt cần đánh giá và phân b ổ lại vai trị c ủa các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý, nhà cung c ấp dịch vụ. Một chương trình cải cách thơng qua phát triển PPP mang tới cơ hội xem xét lại việc phân bổ vai trị c ủa cả Nhà nước và tư nhân nhằm xố bỏ các xung đột cĩ thể xảy ra và cơng nh ận khu vực tư nhân như là một động lực mạnh mẽ cho sự phát triển kinh tế - xã hội.
b) Cơ hội triển khai PPP
Thứ nhất, do u cầu tìm kiếm lợi ích của các quỹ đầu tư/ nhà đầu tư tìm kênh
đầu tư mới sau khủng hoảng. Hiện tại, cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ trên thế giới từ 2008 làm cho đầu tư vào bất động sản hay sản xuất - kinh doanh truyền thống chứa đựng nhiều rủi ro, độ an tồn của đầu tư truyền thống trên thị trường tài
chính quốc tế là khơng cao. Trong khi đĩ, đầu tư vào các dự án kết cấu hạ tầng an tồn hơn. Tại các nền kinh tế mới nổi, nhu cầu đầu tư hạ tầng là rất lớn. Bên cạnh đĩ, các dự án xây dựng kết cấu hạ tầng trong giai đoạn đầu của quá trình phát triển kinh tế thường gắn liền với những địa bàn, những vùng thu ận lợi cho sản xuất kinh doanh với hiệu quả khá rõ r ệt. Vì vậy, các dự án PPP cĩ nhiều cơ hội triển khai.
Thứ hai, các nhà tài tr ợ ODA đề xuất nhiều giải pháp tạo cơ hội cho triển
khai PPP như trợ giúp về mặt kỹ thuật cho phát triển PPP, lập các quỹ phát triển PPP, xem xét cấp vốn ODA nhiều ưu đãi hơn, tham gia các dự án PPP đầu tiên khi thị trường chưa cĩ tiếng vang v.v. Các doanh nghiệp lớn của các nước cấp ODA cĩ xu hướng tham gia vào các d ự án cĩ vốn ODA để thúc đẩy tiến độ dự án ODA và hiện thực hĩa các dự án này. Về lâu dài, các d ự án ODA sẽ thúc đẩy đầu tư của các doanh nghiệp, trong đĩ cĩ các tổ chức thực hiện PPP.
c) Rủi ro của triển khai PPP
Thực hiện PPP, bên cạnh những lợi ích và cơ hội rõ nét, c ũng tiềm tàng nhiều rủi ro.
Trước hết là rủi ro tiền tệ, trong bối cảnh khơng cĩ các cơng cụ phịng ng ừa
rủi ro hối đối dài hạn trên thị trường, các ngân hàng mong đợi Chính phủ và các cơ quan chức năng chia sẻ rủi ro này.
Tiếp theo là rủi ro xây dựng, nhìn chung, các ngân hàng mu ốn làm việc với
các tập đồn xây d ựng quốc tế danh tiếng và giàu kinh nghi ệm. Tuy nhiên, khơng phải lúc nào mối quan hệ hợp tác này cũng được thiết lập do mâu thuẫn về lợi ích (mà lợi ích nhĩm là một biểu hiện) hay năng lực của các bên khơng tương ứng. Các rủi ro từ thực địa gắn liền với: đền bù gi ải phĩng mặt bằng; cung ứng vật tư thiết bị; điều chuyển máy mĩc; thời tiết địa bàn... cĩ tác động khơng nhỏ đến rủi ro xây dựng.
Rủi ro về tài chính cũng tương tự, việc thay đổi chính sách tài chính cũng là
một vấn đề hiện hữu cho các nền kinh tế mới nổi. Nguyên nhân cơ bản là do nguồn tài chính đầu tư các cơng trình lớn hoặc là thiếu hụt (nếu là nguồn nội địa) hoặc là khơng rõ ràng (n ếu là nguồn đi vay hoặc tài trợ của các nước).
Rủi ro chính sách và pháp lu ật cũng là vấn đề mà các nhà đầu tư tư nhân và
các ngân hàng (đặc biệt là các nhà đầu tư và ngân hàng quốc tế) quan ngại. Chẳng hạn, Việt Nam chưa cĩ chính sách, hướng dẫn hồn chỉnh, rõ ràng và minh b ạch về đầu tư theo hình thức PPP được thể hiện thơng qua khung pháp luật. Cho đến hiện tại, các văn bản liên quan đến PPP tại Việt Nam hoặc là mới chỉ ở dạng thử nghiệm, hoặc cịn đang được nghiên cứu. Trong nhiều trường hợp việc thiết kế cơ chế tài chính và cơ chế phân chia trách nhiệm, xác định mức thu phí hay phần hỗ trợ của Nhà nước là vơ cùng ph ức tạp.
d) Thách thức khi triển khai PPP
Thứ nhất, thiếu phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước: Điều này rất dễ xảy
ra do tính chất liên ngà nh của những dự án kết cấu hạ tầng. Việc cơ quan nào chịu trách nhiệm chính đối với sự thành cơng c ủa dự án PPP, cơ quan nào là đầu mối phối hợp và cơ quan nào đĩng vai trị h ỗ trợ rất khĩ xác định cho hợp lý. Khơng phải lúc nào các cơ quan hữu quan cũng đồng thuận, cĩ tiếng nĩi chung về sự phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhi ệm.
Thứ hai, ảnh hưởng của các nhĩm lợi ích: Nĩ thách th ức việc triển khai
PPP. Việc lợi ích sẽ rơi vào đâu, ai là người thụ hưởng lợi ích, ai là người phải chịu thiệt thịi trong vi ệc triển khai PPP là vấn đề rất nan giải. Hơn nữa, ai là người sẽ điều hịa l ợi ích giữa các bên liên quan là thách th ức lớn trong triển khai PPP.
Thứ ba, phân cấp khi chưa đủ năng lực: Các cấp chính quyền được phân cấp
như thế nào là m ột thách thực thật sự đối với triển khai PPP. Việc triển khai PPP là theo dự án nhiều khi khơng tương thích với phân cấp theo luật định và năng lực của các cấp chính quyền ẻ
Thứ tư, quyết tâm chính trị cho thực hiện PPP: Sự cam kết chính trị đầy đủ
và vững chắc cho thực hiện PPP là một trong những điều kiện tiên quyết đảm bảo thành cơng cho h ợp tác cơng tư do các dự án PPP thường là các d ự án lớn về quy mơ và kinh phí, triển khai trong thời gian rất dài. Khơng cĩ ni ềm tin vào sự ủng hộ và ổn định về mặt chính trị, các nhà đầu tư tư nhân cũng như các tổ chức tài trợ vốn sẽ khơng thể an tâm để tham gia vào PPP.
Thứ năm, giải phĩng mặt bằng: Nhất là khi liên quan đến đền bù, di d ời, hỗ
trợ, tái định cư. Giải quyết mâu thuẫn giữa Nhà nước, nhà đầu tư tư nhân và những người dân mất đất để đảm bảo tiến độ của dự án là một trong những thách thức lớn nhất của các dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng theo hình thức PPP.
Thứ sáu, dự án cĩ đủ hấp dẫn nhà đầu tư: Chính sách của Nhà nước cĩ đủ
ưu đãi và đảm bảo chắc chắn lợi ích của nhà đầu tư trong điều kiện rủi ro cao? Để thực hiện dự án PPP cần cĩ sự hợp tác của rất nhiều bên liên quan và vi ệc kết hợp hài hịa l ợi ích của các bên là r ất cần thiết.
Thứ bảy, tạo được lịng tin cho nhà đầu tư: Thơng qua các chính sách cĩ thể
dự báo được, đấu thầu cạnh tranh, cơng khai, minh bạch và đảm bảo thực hiện các cam kết hợp đồng từ phía Nhà nước là thách th ức rất lớn trong giai đoạn đầu của phát triển hợp tác cơng tư, trong điều kiện các nhà đầu tư quan tâm đến dự án
PPP cịn ch ưa nhiều, khi năng lực quản lý Nhà nước cịn ch ưa cao.
Thứ tám, đảm bảo quyền lợi cho người sử dụng dịch vụ: Suy cho cùng,
người sử dụng dịch vụ là người trả tiền cho các khoản đầu tư tư nhân. Vì vậy, dự án PPP phải cĩ mục đích và sự vận hành hướng đến người sử dụng dịch vụ chứ khơng phải chỉ vì lợi ích của các bên hình thành dự án PPP.
Thứ chín, nỗi lo mất quyền kiểm sốt: PPP ngụ ý việc Nhà nước cĩ th ể mất
quyền kiểm sốt đối với các dịch vụ cơng và vì vậy khĩ cĩ thể được chấp nhận về mặt chính trị. Liệu khu vực cơng cĩ đủ năng lực để quản lý mối quan hệ PPP và thiết lập được mơi trường chính sách, pháp luật khuyến khích thích đáng? Liệu khu vực tư nhân cĩ đủ năng lực tài chính và chuyên mơn để đảm bảo thực hiện PPP?