CHƯƠNG 2 : PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ SỐ LIỆU SỬ DỤNG
4.4. Đánh giá chung về thực trạng hợp tác cơng tư trong ứng phĩ với biến đổ
4.4.2. Những hạn chế
Hợp tác cơng tư trong ứng phĩ với BĐKH ở Việt Nam đang cĩ nhiều hạn chế, cản trở. Những hạn chế cơ bản là:
Thứ nhất, thiếu cơng cụ và sự cơng khai, minh bạch trong các dự án ứng phĩ với BĐKH thu hút tư nhân tham gia. Việc kiểm sốt các dự án ứng phĩ với BĐKH
từ trung ương đến địa phương cịn thi ếu cơng cụ và tính cơng khai minh bạch thể hiện trên một số khía cạnh như:
Việc xây dựng và đăng tải thơng tin về danh mục dự án tiềm năng chưa được triển khai một cách đồng bộ và cơng b ố rộng rãi để thu hút các nhà đầu tư. Các nhà đầu tư tư nhân muốn tham gia các dự án tiềm năng chủ yếu phải thơng qua sử dụng mối quan hệ và cách th ức tìm kiếm thơng tin khơng chính thức.
Các tiêu chí, chỉ tiêu trong các d ự án tiềm năng được cơng bố cịn chung chung và sơ sài. Về cơ bản chưa đủ điều kiện thuận lợi để các nhà đầu tư đánh giá một cách nhanh nhất các yếu tố cĩ liên quan đến dự án để cĩ quyết định đầu tư nhanh nhất.
Việt Nam chưa cĩ cách thức và tiêu chí lựa chọn dự án ứng phĩ với BĐKH phù h ợp với hợp tác cơng tư. Các quyết định về phương hướng và chủ trương đầu tư chủ yếu mang tính chính trị và chủ quan. Các thơng tư hướng dẫn lựa chọn cũng chưa đủ cụ thể và cũng khơng cho phép phân loại dự án phù h ợp hay khơng phù hợp với hợp tác cơng tư trong ứng phĩ với BĐKH.
Các cơng c ụ quản lý dự án hợp tác cơng tư như cơ chế chính sách về đấu thầu, quản lý chi phí, quản lý giá, quản lý các nội dung hợp đồng dự án giữa Nhà nước và tư nhân ứng phĩ với BĐKH chưa được ban hành và th ực hiện đầy đủ và kịp thời.
Các ưu đãi cụ thể đối với từng dự án mới chỉ thực hiện theo quy định tại Nghị định 63/2018/NĐ-CP, các ưu đãi riêng đối với từng địa phương và lĩnh vực ứng phĩ với BĐKH chưa được cơng khai và minh bạch để các nhà đầu tư cĩ thể tiếp cận một cách bình đẳng mà chủ yếu thơng qua tìm hiểu và đám phán khơng chính thức.
Thứ hai, rủi ro đa dạng nhưng chưa cĩ cơ chế phân chia rủi ro thích hợp. Theo khảo sát, các rủi ro cĩ thể trong dự án hợp tác cơng tư ứng phĩ với BĐKH khá đa dạng và những rủi ro này là khá tương đồng với các nghiên cứu tương tự về vấn đề này ở trong khu vực và thế giới. Chia sẻ rủi ro cĩ thể xếp vào 3 nhĩm: (i) lo ại rủi ro chỉ cĩ Chính phủ gánh chịu, (ii) loại rủi ro chỉ do tư nhận gánh chịu, và (iii) loại
rủi ro do cả tư nhân và Chính phủ cùng gánh ch ịu. Trên cơ sở phân tích từng loại rủi ro cụ thể, các bên thống nhất phương thức chia sẻ rủi ro cĩ thể xảy ra trước khi dự án được tiến hành. Kết quả khảo sát cho thấy chia sẻ rủi ở trong từng dự án là khác biệt, nhưng tuân thủ các nguyên tắc chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và tư nhân đề cập
ở trên cĩ th ể là một cơ sở cho việc phân định và chia sẻ rủi ro trong dự án hợp tác cơng tư ứng phĩ với BĐKH ở Việt Nam. Rủi ro cĩ thể xảy ra trong các dự án hợp tác cơng tư ứng phĩ với BĐKH là rất đa dạng và đều được đánh giá là cĩ th ể xảy ra với xác suất khá cao trong bối cảnh Việt Nam. Nhĩm rủi ro nhất trong các dự án hợp tác cơng tư ở Việt Nam phần lớn liên quan tới phía đối tác Nhà nước: từ sự can thiệp, chính sách, thực thi quản trị Nhà nước và bối cảnh kinh tế vĩ mơ. Đây là vấn đề rất lớn mà đối tác Nhà nước cần thay đổi và khắc phục nếu tiếp tục muốn huy động từ khu vực tư nhân thơng qua hợp tác cơng tư trong ứng phĩ với BĐKH ở Việt Nam. Ở phía các yếu tố cĩ mức độ rủi ro thấp trong các dự án hợp tác cơng tư ứng phĩ v ới BĐKH ở Việt Nam gồm các rủi ro cĩ thể xảy ra như rủi ro do phản đối chính trị, rủi ro do bị quốc hữu hĩa … Đây là các lĩnh vực vẫn được cho là cĩ x ảy ra trong bối cảnh của Việt Nam nhưng tỷ lệ cho rằng cĩ xảy ra là thấp nhất trong các yếu tố rủi ro tiềm tàng đối với dự án hợp tác cơng tư trong ứng phĩ với BĐKH.
Thứ ba, nhiều điều kiện cản trở sự tham gia của khu vực tư nhân trong các dự án ứng phĩ với BĐKH của Việt Nam. Theo kết quả khảo sát các yếu tố tác động tới thất bại của dự án hợp tác cơng tư trong ứng phĩ với BĐKH ở Việt Nam cĩ sự khác biệt đáng kể đối với kinh nghiệm nghiên cứu ở các nước khác trong khu vực. Khác với các dự án hợp tác cơng tư trong ứng phĩ với BĐKH ở các nước trong khu vực và trên th ế giới, những vấn đề dẫn tới sự thất bại của dự án hợp tác cơng tư nước sạch ở Việt Nam tập trung vào nhĩm y ếu tố liên quan tới vấn đề đảm bảo doanh thu cho các nhà đầu tư tư nhân vào dự án và năng lực của khu vực tư nhân.
Như vậy, uy tín của khu vực tư nhân khi tham gia vào các dự án hợp tác cơng tư trong ứng phĩ với BĐKH của Việt Nam là vấn đề cần được quan tâm. Trong khi đĩ, các vấn đề mà các d ự án hợp tác cơng tư ở quốc tế quan tâm và được đánh giá là quan trọng nhất thì ở Việt Nam, chúng lại bị cho rằng khơng phải ảnh
hưởng lớn nhất tới sự thất bại của dự án. Chẳng hạn, thời gian đàm phán, trách nhiệm giải trình hay sự khác biệt của mục tiêu của Nhà nước và tư nhân...
Khĩ khăn về khả năng huy động vốn, tiếp cận các nguồn vốn hỗ trợ cho các dự án hợp tác cơng tư ứng phĩ với BĐKH. Ngân hàng thương mại thường khơng “mặn mà” với việc cho vay các dự án đầu tư trong lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật đơ thị do lãi suất cho vay thấp, thu hồi vốn chậm, thời gian cho vay dài, bao gồm cả các dự án ứng phĩ với BĐKH. Thực tế cho thấy, nhiều dự án phần vốn tự cĩ của nhà đầu tư cịn quá th ấp, thường khơng vượt quá 30% tổng mức đầu tư. Do hạn chế năng lực tài chính và uy tín nên việc tiếp cận các nguồn vốn vay ưu đãi cịn khĩ khăn; khả năng lựa chọn nhà đầu tư tốt cũng khơng dễ dàng do số lượng các nhà đầu tư trong nước cĩ tiềm lực tài chính và kinh nghiệm đối với lĩnh vực ứng phĩ với BĐKH ở Việt Nam cịn ít.
Năng lực tài chính của các doanh nghiệp tư nhân thấp khi đầu tư các dự án ứng phĩ với BĐKH. Khĩ khăn lớn nhất đối với các doanh nghiệp khi triển khai các dự án đầu tư xây dựng trong ứng phĩ với BĐKH là khả năng huy động vốn, vốn tự cĩ c ủa doanh nghiệp thấp.
Hạn chế trong các dự án hợp tác cơng tư ở Việt Nam là Nhà nước vẫn phải bố trí vốn tham gia vào các d ự án hợp tác cơng tư. Việc quản lý, đánh giá tỷ lệ tham gia của khu vực Nhà nước vào các d ự án hợp tác cơng tư chưa cĩ hướng dẫn cụ thể và thiếu cơng khai minh bạch. Thơng thường, Nhà nước tham gia bằng quyền sử dụng đất và các tài s ản sẵn cĩ cịn các nhà đầu tư phải bỏ tiền đầu tư trực tiếp, việc bố trí ngân sách tham gia theo một tỷ lệ nhất định thì chưa được quy định và hầu như khơng cĩ hướng dẫn từ trung ương đến địa phương. Bên cạnh đĩ là việc xác định tài sản đầu tư lâu dài, chứ khơng đơn thuần là bao nhiêu năm. Hiện nay, vấn đề nợ cơng đã và đang tăng mạnh tiếp cận ngưỡng trần cho phép, khả năng thu xếp vốn của Nhà nước chỉ dựa vào các ngu ồn vay nợ, dù là t ừ vốn ODA hay vay ưu đãi… sẽ cịn ti ếp tục cịn b ị hạn chế trong thời gian tới. Điều này cũng cĩ nghĩa mức tăng đầu tư của Nhà nước trong các dự án mở rộng hay hợp tác cơng tư ở Việt Nam sẽ bị hạn chế.
Thứ tư, hệ thống pháp lý thiếu đồng bộ và cịn nhi ều khoảng trống. Mặc dù hợp tác cơng tư được triển khai thực hiện ở Việt Nam trong thời gian khá dài nhưng hệ thống pháp lý, cơ chế chính sách cĩ liên quan về cơ bản cịn thi ếu đồng bộ cịn cĩ nhi ều khoảng trống. Thực chất, các nội dung được thể hiện chủ yếu trong Nghị định 63/2018/NĐ-CP.
Trên thực tế, các chính sách khuyến khích ưu đãi tính thực tế thấp, chưa thống nhất, thiếu đồng bộ và chưa hấp dẫn. Các cơ chế chính sách quản lý chi phí, quản lý hợp đồng đối với các dự án hợp tác cơng tư coi các dự án cĩ phần tham gia của Nhà nước được thực hiện như các dự án đầu tư bằng vốn ngân sách dẫn đến các thủ tục, trình tự quản lý phức tạp, rườm rà gây ách t ắc trong quá trình triển khai thực hiện.
Chính sách thu hút đầu tư trong các dự án hợp tác cơng tư ứng phĩ với BĐKH gặp trở ngại từ các chính sách khác cĩ liên quan. Các cơ chế chính sách chủ đạo để thu hút các nhà đầu tư tư nhân tham gia đầu tư là các cơ chế ưu đãi về giá, phí, thuế, đặc biệt là bảo lãnh doanh thu tối thiểu và bảo lãnh vốn vay lại chưa được giải quyết một cách thỏa đáng, đủ sức hấp dẫn nhà đầu tư tư nhân. Cụ thể, hai vấn đề lớn nhất nhà đầu tư quan tâm là Nhà nước phải cĩ chính sách bảo lãnh doanh thu tối thiểu và bảo lãnh vay vốn cho các nhà đầu tư thì Nghị định 15/2105/NĐ-CP khơng đề cập đến. Trên thực tế, yếu tố cản trở cĩ tác động quan trọng nhất đối với sự tham gia của tư nhân trong lĩnh vực ứng phĩ với BĐKH là việc khơng bảo lãnh doanh thu tối thiểu và bảo lãnh vay vốn trong khi tại các nước khác thì nội dung này được quan tâm nhiều nhất. Các nhà đầu tư quan tâm đến sự an tồn khi bỏ vốn ra đầu tư trong khi các chính sách lại nặng về quản lý.
Các chính sách hỗ trợ cho các dự án hợp tác cơng tư trong ứng phĩ với BĐKH chưa đủ và kịp thời. Theo kết quả nghiên cứu số doanh nghiệp tham gia dự án ứng phĩ với BĐKH được hỏi cho rằng khĩ tiếp cận lĩnh vực dự án; thủ tục chấp thuận quy hoạch, giấy phép xây dựng cịn ch ậm, phức tạp; năng lực tài chính, kinh nghiệm nhà đầu tư cịn y ếu; thoả thuận về giá, cơng suất của dự án chưa phù hợp. Điều này đặt vấn đề cho việc triển khai các chính sách vào thực tiễn cuộc sống, đặc
biệt là các chính sách hỗ trợ khu vực tư nhân tham gia vào các dự án ứng phĩ với BĐKH ở Việt Nam.
Thứ năm, các dự án hợp tác cơng tư trong lĩnh vực ứng phĩ với BĐKH cịn khá hạn chế, quy mơ nhỏ, các hình thức đơn điệu. Mặc dù các d ự án theo hợp tác cơng tư cho phát triển hạ tầng kỹ thuật và xã h ội ở Việt Nam cĩ từ sớm (dự án hợp tác cơng tư đầu tiên vào năm 1994 trong lĩnh vực giao thơng). Tuy nhiên, tính đến thời điểm này Việt Nam mới chỉ rất ít dự án được đầu tư theo hợp tác cơng tư trong ứng phĩ với BĐKH, trong khi các dự án hợp tác cơng tư thuộc lĩnh vực giao thơng lại khá cao. Hơn nữa, các dự án này quy mơ, hình thức tham gia của tư nhân trong lĩnh vực này nhỏ và chưa đa dạng. Các dạng thức tham gia chủ yếu là O&M (vận hành) vốn chịu trách nhiệm tài chính rất ít hoặc BOO, BOT vốn cĩ sự tham gia rất ít từ phía Nhà nước. Chưa cĩ nhiều hợp tác cơng tư khác như hợp đồng dịch vụ, hợp đồng quản lý, NQĐT (DBO, DBFO...).
Kinh phí huy động được từ khu vực tư nhân cho các dự án ứng phĩ với BĐKH ở Việt Nam cịn r ất hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu. Nguồn kinh phí của Nhà nước và khả năng huy động vốn từ các nguồn lực xã hội là khơng đủ, khơng tương xứng để cĩ thể mở rộng đầu tư. Việc sử dụng kém hiệu quả các nguồn đầu tư đối với các dự án vay vốn ODA, ADB… đã để lại những hậu quả khá nặng nề đối với các doanh nghiệp Nhà nước và cũng tạo ra khơng ít khĩ khăn trong việc lành mạnh hĩa tài chính của doanh nghiệp cũng như khi triển khai xác định giá trị doanh nghiệp để thực hiện cổ phần hĩa.
Thứ sáu, tham gia của tư nhân nước ngồi cịn ít. Trong lĩnh vực ứng phĩ với BĐKH, số lượng các nhà đầu tư nước ngồi tham gia trong các h ợp đồng hợp tác cơng tư chưa nhiều trong các dự án cĩ quy mơ nhỏ.