CHƯƠNG 2 : PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU VÀ SỐ LIỆU SỬ DỤNG
4.1. Nhận diện các cơ hội của PPP từ thực trạng đầu tư tư nhân trong ứng phĩ
4.1.1. Chínhsách và hành động của Chính phủ nhằm ứng phĩ với biến đổi khí hậu
4.1. Nhận diện các cơ hội của PPP từ thực trạng đầu tư tư nhân trong ứng phĩvới biến đổi khí hậu với biến đổi khí hậu
4.1.1. Chính sách và hành động của Chính phủ nhằm ứng phĩ với biến đổi khíhậu hậu
BĐKH đã trở thành một vấn đề quốc tế ngày càng được chú ý và Việt Nam đã tham gia vào m ột số sáng kiến theo quy định của Cơng ước khung của Liên hợp quốc về BĐKH (UNFCCC) và Nghị định thư Kyoto. Bộ TN&MT là đầu mối cho Cơng ước khung tại Việt Nam và là Cơ quan Quốc gia được chỉ định cho cơng tác cơ chế phát triển sạch (CDM). Các sáng kiến bao gồm việc chuẩn bị thơng báo qu ốc gia lần thứ nhất và xây d ựng các qui trình và pháp lý hĩa th ủ tục phê duyệt quốc gia cho cơ chế phát triển sạch.
Phạm vi ứng phĩ BĐKH ngày càng m ở rộng. Gần đây, nhiều chính sách quốc gia đã xem xét l ồng ghép vấn đề BĐKH vào trong cơng tác qu ản lý mơi trường, bảo tồn đa dạng sinh học và các m ục tiêu liên ngành khác như giảm nghèo và cải thiện cuộc sống cho phụ nữ.
Một số chính sách chủ yếu và các chương trình về BĐKH tại Việt Nam được nêu ra trong thơng báo qu ốc gia gửi đến UNFCCC giải thích về phạm vi, biện pháp địn b ẩy ứng phĩ với BĐKH về chính sách các lựa chọn tài chính và thể chế. Thơng báo quốc gia lần thứ nhất (INC) gửi đến UNFCCC (Bộ TN&MT, 2003) là tài li ệu chính sách đầu tiên về BĐKH tại Việt Nam. Tuy nhiên, thơng báo quốc gia lần thứ nhất chỉ tìm hiểu về các tác động của BĐKH và biện pháp thích ứng một cách sơ bộ và định tính (UNDP, 2007). Năm 2009, Việt Nam đã gửi thơng báo qu ốc gia lần thứ hai lên UNFCCC. Thơng báo qu ốc gia lần hai cung cấp chi tiết hơn và bao gồm một tổng quan về tác động của BĐKH và một phạm vi các mục tiêu giảm phát thải [20]. Các tài li ệu nhấn mạnh tiến bộ đáng kể và sự thay đổi trong ứng phĩ khi nhìn nhận đĩ khơng chỉ là vấn đề mơi trường mà là v ấn đề phát triển.
Chủ đề ứng phĩ như vậy đã thay đổi, từ nghiên cứu và hoạt động của các tổ chức phi Chính phủ nếu như năm năm trước đây chủ yếu tập trung theo hướng phát triển chủ đạo, thì nay tăng vai trị cho đầu tư tư nhân. CDM là một ví dụ mà Việt Nam đã tăng 500% trong phê duyệt dự án trong 18 tháng qua. Một số chương trình chính là:
- NTP-RCC: tháng 12 năm 2008, chương trình mục tiêu quốc gia về ứng phĩ với BĐKH (NTP-RCC) đã được Chính phủ phê duyệt. Mục tiêu của NTP-RCC nhằm lồng ghép các vấn đề BĐKH vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội mới (giai đoạn 2011 - 2020) và vào các chính sách v ề giảm nhẹ thiên tai, quản lý vùng ven biển và cung cấp và sử dụng năng lượng (UN Việt Nam, 2009). Kế hoạch hành động để ứng phĩ với BĐKH của hầu hết các ngành và các địa phương sẽ được xây dựng đến năm 2015 dựa trên NTP-RCC. NTP-RCC hỗ trợ nghiên cứu, nâng cao nhận thức và tăng cường sự phối hợp. Chương trình cũng thúc đẩy hợp tác quốc tế để tăng cường sự hỗ trợ từ bên ngồi nh ằm ứng phĩ với BĐKH, với hy vọng rằng 50% tổng nguồn đầu tư tài chính để thực hiện Chương trình sẽ được huy động từ nguồn vốn nước ngồi (khoảng 1.000 tỷ đồng, tương đương với 53,3 triệu USD - với tỷ giá hối đối năm 2010).
- Chương trình Hỗ trợ ứng phĩ với BĐKH (SPRCC) là phát tri ển cơ chế chính sách cho vay với mục tiêu giới thiệu hành động chính sách về BĐKH. Cơ chế này được JICA xây dựng với sự hỗ trợ hiện thời của JICA, WB, ADF và CIDA. Tổng giá trị chương trình khoảng 300 triệu USD và hiện đang trong giai đoạn cuối của chu kỳ 2. Các hành động chính sách cho chu kỳ tới đang được xây dựng.
- Chiến lược quốc gia phịng, ch ống và giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020 (NS PRM) ban hành năm 2007, thiết lập khuơn khổ quốc gia về quản lý thiên tai. Chiến lược ưu tiên tăng cường nâng cao nhận thức và sự tham gia để giảm thiểu thiệt hại về người và tài s ản, đồng thời nhấn mạnh tầm quan trọng của việc sống chung với lũ lụt hàng năm. Các sáng kiến quan trọng khác của chiến lược bao gồm: thành lập trung tâm dự báo thiên tai, xây d ựng các hành lang an tồn l ũ lụt ở các khu vực miền nam, tăng cường vai trị c ủa các trường học và các phương tiện truyền thơng
trong cơng tác nâng cao nh ận thức và đề nghị thành lập quỹ thiên tai quốc gia cho các dự án về giảm nhẹ và ứng phĩ với thiên tai.
- Định hướng chiến lược phát triển bền vững do Thủ tướng Chính phủ ban hành tại Quyết định 153/2004/QĐ-TTg ngày 17/8/2004. Mục tiêu của chiến lược là đảm bảo hài hịa t ăng trưởng kinh tế, đảm bảo cơng bằng và tiến bộ xã hội và BVMT để đáp ứng nhu cầu hiện tại mà khơng gây tr ở ngại cho việc đáp ứng nhu cầu của thế hệ mai sau. Chiến lược cũng nhằm thực thi các cơng ước quốc tế và khẳng định rõ ràng v ề sự cần thiết phải khuyến khích, giáo dục, phổ biến và nâng cao nhận thức cộng đồng về thực hiện hiệu quả và tồn di ện các cơng ước quốc tế mà Việt Nam đã gia nhập .
Khung chính sách đang được phát triển hướng theo 3 chiến lược mà Việt Nam sẽ tăng cường năng lực để ứng phĩ với BĐKH và bắt đầu giảm mức độ phát thải GHG. Ngồi kế hoạch hành động quốc gia về phịng ch ống giảm nhẹ thiên tai đã được phê duyệt như nêu ở trên, cịn cĩ 2 chi ến lược đang được xây dựng đĩ là:
a) Chiến lược BĐKH, chiến lược này sẽ tập trung vào khoa học, quan trắc (GHG và các hình thái khí hậu nĩi chung) và xây d ựng năng lực quốc gia. Mục tiêu của chiến lược là đề cập các tác động hiện tại và tiềm ẩn của BĐKH và giải pháp thích ứng để đảm bảo phát triển kinh tế - xã hội nhanh và bền vững;
b) Chiến lược phát triển xanh sẽ hướng đến các kế hoạch hành động các-bon thấp. Bộ KH&ĐT chủ trì nhiệm vụ xây dựng chiến lược này. Chiến lược sẽ tập trung vào:
- Đưa các ngoại tác mơi trường và xã h ội vào kinh tế nhằm xanh hĩa nền kinh tế. Mức độ hoạt động sẽ được đo lường qua GDP xanh;
- Hạ thấp các dạng và mức phát thải cao hiện cĩ. Tập trung vào giảm phát thải GHG đối chứng với kịch bản BAU 2020;
- Phát triển chiến lược đầu tư và tăng trưởng xanh nhằm tạo việc làm xanh và nền kinh tế xanh linh hoạt cĩ sức cạnh tranh cao.
Những chiến lược quốc gia này được hỗ trợ bởi các kế hoạch ngành. Một số trong đĩ đã được xây dựng. Cụ thể là Bộ NN&PTNT và Bộ Cơng thương đã đi đầu trong hướng phát triển này. Một vài kế hoạch ngành chính là:
- REDD+ do Bộ NN&PTNT chủ trì đang triển khai chương trình REDD quốc gia. BĐKH ở Việt Nam đã nhận được mối quan tâm chính trị và hỗ trợ ngày càng tăng. Chương trình gồm kế hoạch hành động 5 năm do Ban Chỉ đạo chương trình REDD+ thuộc Bộ NN&PTNT chủ trì xây dựng chiến lược REDD+, những điểm xuất phát đã được nhất trí. Việt Nam đã khẳng định vị trí rõ ràng c ủa mình về
REDD+ thơng qua đề xuất trình Ban thư ký UNFCCC vào tháng 2/2008. Cá c cơ quan liên quan đến rừng và REDD+ gồm Bộ NN&PTNT, Bộ TN&MT, Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính, UB Dân tộc.
- Kế hoạch hành động thích ứng và giảm nhẹ BĐKH cho ngành Nơng nghi ệp và Phát tri ển Nơng thơn được Bộ NN&PTNT phê duyệt vào tháng 9/ 2008 và tập trung vào việc đảm bảo sự ổn định và an tồn c ủa người dân ở các vùng khác nhau, đặc biệt là đồng bằng sơng Cửu Long, đồng bằng sơng Hồng, khu vực miền Trung và miền núi; đảm bảo ổn định sản xuất nơng nghiệp và an ninh lương thực và; đảm bảo duy trì hệ thống đê điều và CSHT để đáp ứng yêu cầu phịng, ch ống và giảm thiểu thiên tai.
- Kế hoạch hành động ứng phĩ với BĐKH của Bộ Cơng Thương đã được Bộ trưởng ban hành theo Quyết định số 4103/QĐ-BCT ngày 03/8/2010. Mục tiêu chung là: Đánh giá được những tác động của BĐKH và mực nước biển dâng đồng thời xác định các giải pháp “thích ứng” phù h ợp, biện pháp phịng ng ừa khả thi nhằm ứng phĩ với BĐKH cho các lĩnh vực do Bộ quản lý; các chiến lược, chương trình, quy hoạch, kế hoạch và thủ tục đánh giá tác động mơi trường đối với các dự án phải được tích hợp các vấn đề về BĐKH; phối hợp triển khai đồng bộ với các chương trình “Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả”, đề án “Phát triển nhiên liệu sinh học” và các chương trình khác cĩ liên quan; nghiên c ứu ứng dụng các cơng nghệ phát thải các- bon thấp, tận dụng cơ hội xanh hĩa nền cơng nghiệp, hướng tới phát triển nền kinh tế
“các-bon thấp”; đề xuất các biện pháp đảm bảo an ninh năng lượng theo định hướng thích ứng với BĐKH.
Đáng chú ý chương trình mục tiêu quốc gia “Sử dụng năng lượng tiết kiệm và hiệu quả” của Bộ Cơng Thương cịn nêu các m ục tiêu cụ thể được định lượng như sau: phấn đấu tiết kiệm từ 3% đến 5% tổng mức tiêu thụ năng lượng tồn quốc trong giai đoạn 2006 - 2010 và từ 5% đến 8% tổng mức tiêu thụ năng lượng trong giai đoạn 2011 - 2015 so với dự báo hiện nay về phát triển năng lượng và phát tri ển kinh tế - xã hội theo phương án phát triển bình thường, trên cơ sở các nội dung cụ thể sau:
Ngồi các chính sách chủ yếu đề cập ở trên, một số văn bản pháp luật, chiến lược, kế hoạch, chương trình quốc gia cũng đã xem xét đưa vào các vấn đề BĐKH, bao gồm:
- Nghị quyết 24-NQ/TW về chủ động ứng phĩ với BĐKH của Ban chấp hành Trung ương Đảng, chiến lược quốc gia về BĐKH và chiến lược quốc gia Tăng trưởng xanh, nghị quyết 120/NQ-CP của Chính phủ về PTBV Đồng bằng sơng Cửu Long thích ứng với BĐKH
- Chiến lược BVMT Quốc gia đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 (theo Quyết định số 256/2003/QĐ-TTg ngày 02/12/2003 của Thủ tướng Chính phủ) và Luật BVMT; chiến lược này xác định nhiệm vụ nền tảng về BVMT gồm: (i) phịng ng ừa và kiểm sốt ơ nhiễm; (ii) khắc phục tình trạng ơ nhiễm và suy thối mơi trường nghiêm trọng, (iii) bảo vệ và khai thác b ền vững các nguồn tài nguyên thiên nhiên, (iv) BVMT và cải thiện các khu vực trọng điểm và (v) bảo tồn đa dạng sinh học và tự nhiên;
- Chiến lược phát triển lâm nghiệp giai đoạn 2001-2010 (2002). Chiến lược này được Bộ NN&PTNT nơng thơn phê duy ệt theo quyết định số 199/QĐ-BNN- PTLN ngày 22/1/2002 với những nội dung cơ bản như sau: (i) về mơi trường, tăng độ che phủ rừng lên 43%, (ii) đối với nền kinh tế, xuất khẩu lâm sản 2,5 tỷ USD;
(iii) về xã hội, sự tham gia của khoảng 6 đến 8 triệu người lao động trong sản xuất lâm nghiệp và (iv) về cấu trúc rừng đến năm 2010: 6 triệu ha rừng phịng h ộ, 2 triệu ha rừng đặc dụng và 8 triệu ha rừng sản xuất;
Ngày 25/9/2012, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 1393/QĐ-TTg phê duyệt chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh thời kỳ 2011-2020 và tầm nhìn đến năm 2050. Tiếp đĩ, đến ngày 20/3/2014, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 403/QĐ-TTg phê duyệt kế hoạch hành động quốc gia tăng trưởng xanh giai đoạn 2014 - 2020, trong đĩ, đề ra 4 chủ đề chính gồm: xây dựng thể chế và kế hoạch tăng trưởng xanh tại địa phương; giảm cường độ phát thải khí nhà kính và thúc đẩy sử dụng năng lượng sạch, năng lượng tái tạo; thực hiện xanh hĩa sản xuất; thực hiện xanh hĩa lối sống và tiêu dùng b ền vững.
Mặc dù Vi ệt Nam đã cĩ nhi ều chính sách và chương trình về BĐKH nhưng vẫn tồn tại những thiếu hụt hay khoảng trống. Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành và quy định về ứng phĩ với BĐKH chưa phù hợp với chính sách phát triển mới của các thành phần kinh tế và trong một vài trường hợp cịn ch ồng chéo. Một số chính sách khơng cĩ hỗ trợ pháp lý để cĩ thể tạo điều kiện cho các hành động đề xuất liên quan đến BĐKH.
Điều này nhấn mạnh thêm những nỗ lực đang cĩ xây dựng các chỉ tiêu, chỉ báo để theo dõi chi tiêu cho B ĐKH. Những nỗ lực này trong khuơn kh ổ SPRCC đã chỉ ra một vài khĩ khăn. Các chỉ tiêu do nhĩm k ỹ thuật phát triển theo ý kiến của Bộ Tài chính đã khơng đáp ứng được yêu cầu kiểm sốt chi tiêu liên quan BĐKH.
Hơn nữa, khơng cĩ cơ quan/đơn vị nào để điều phối giữa các Bộ, chính quyền địa phương và các thành phần kinh tế và tổ chức khác, cũng khơng cĩ cách thức hiệu quả nào nhằm đảm bảo rằng tất cả các cộng đồng và tồn b ộ nhân dân cĩ thể tham gia vào các chương trình ứng phĩ với BĐKH. Đặc biệt, việc xây dựng thể chế cho nguồn vốn ODA cũng như huy động nguồn lực từ bên ngồi và s ử dụng một cách phối hợp nhịp nhàng để ứng phĩ với các vấn đề đang nổi lên như BĐKH cịn ch ưa đạt yêu cầu. Nĩi chung, các cơ quan chuyên mơn như Bộ TN&MT hay Bộ NN&PTNT nên tập trung vào việc xây dựng và thực hiện các giải pháp và sáng kiến, trong khi đĩ việc huy động nguồn tài chính là chức năng của Bộ KH&ĐT và việc quản lý tài chính là trách nhiệm của Bộ Tài chính.
4.1.2.1. Nguồn vốn ngân sách Nhà nước
Mặc dù áp dụng chính sách tài khố thắt chặt, Chính phủ Việt Nam vẫn dành chi tiêu cho ứng phĩ với BĐKH, nhưng cần tăng ngân sách để giải quyết thành cơ ng quy mơ của những thách thức về BĐKH. Lượng ngân sách dành cho ứng phĩ với BĐKH chiếm một phần đáng kể trong tổng ngân sách của 5 bộ trong nghiên cứu, thể hiện một nền tảng lớn hiện nay đã cĩ để thực hiện các hành động nhằm tăng cường xử lý những thách thức về BĐKH tại Việt Nam. Trung bình 18% ngân sách của các Bộ trong nghiên cứu được dành riêng cho các hoạt động liên quan đến BĐKH. Tuy nhiên, vì tổng ngân sách của các Bộ giảm xuống, tổng ngân sách dành cho ứng phĩ với BĐKH cũng giảm tương ứng (từ khoảng 4.300 tỷ đồng xuống 3.800 tỷ đồng). Tính theo tỷ lệ phần trăm trên GDP, chi cho ứng phĩ với BĐKH vẫn cị n thấp, ước tính chỉ bằng 0,1% GDP của Việt Nam. Để chuyển đổi từ mơ hình phát triển thơ ng thường (BAU) sang con đường phát triển ít phát thải các-bon và thích ứng với khí hậu, Việt Nam cần tăng tỷ lệ này.
Chi cho ứng phĩ với BĐKH tập trung vào các dự án cơ sở hạ tầng quy mơ lớn để tăng cường năng lực chống chịu, tuy nhiên ngân sách dành cho các hành động giảm phát thải các-bon cũng đang tăng lên.
Trong giai đoạn 2010 - 2013, Chính phủ đã phân bổ khoảng 88% chi tiêu cho ứng phĩ với BĐKH vào các dự án cĩ tạo ra một lượng lớn những lợi ích đồng thời về thích ứng với BĐKH. Ngân sách này chủ yếu phân bổ cho các dự án thủy lợi của Bộ NN&PTNT và giao thơ ng đường bộ của Bộ GTVT, tổng số chiếm 92% chi tiêu cho ứng phĩ với BĐKH của giai đoạn 2010 - 2012 và phân bổ vốn năm 2013. Bộ
NN&PTNT cĩ tỷ lệ lớn nhất trong tổng chi ngân sách cho ứng phĩ với BĐKH với 79%, tiếp theo là Bộ GTVT chiếm 13%. Nĩ i chung, đây là những hoạt động cĩ những tính chất mà các lợi ích gián tiếp về thích ứng và giảm nhẹ cĩ thể được tạo ra, nhưng lại chưa được nêu một cách rõ ràng trong mục tiêu dự án hoặc kết quả dự kiến.
Ngân sách tài trợ trực tiếp cho giảm nhẹ từ chi thường xuyên đang cĩ xu