1.1. Tổng quan các cơng trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài
1.1.3. Các nghiên cứu về quản lý chi ngân sách nhà nước và cải cách quản lý chi ngân
Các cơng trình nghiên cứu xung quanh chủ đề về quản lý NSNN và cải cách quản lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN nói riêng ở Việt Nam cũng hết sức đa dạng, thể hiện ở hầu hết các nội dung của công tác quản lý chi NSNN cũng như tiến trình cải cách quản lý chi NSNN về cơ chế chính sách, tiêu chuẩn định mức, phương pháp, quy trình quản lý chi NSNN, các vấn đề về công cụ sử dụng trong quản lý chi NSNN và rất nhiều cơng trình nghiên cứu thực nghiệm để đưa ra những phân tích, đánh giá những thành cơng, thất bại trong quản lý và cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam.
Từ khi thành lập nước, cùng với quá trình xây dựng và phát triển đất nước, cơ chế quản lý NSNN của Việt Nam đã khơng ngừng được đổi mới, hồn thiện khơng chỉ tập trung cho khai thác hay phân bổ sử dụng nguồn lực, mà quan trọng là phải bồi dưỡng nguồn thu, phát triển nguồn thụ Chính sách tài chính, chính sách đầu tư phải giải quyết thoả đáng quan hệ giữa tích luỹ và tiêu dùng, giữa đầu tư phát triển và chi tiêu thường xuyên, vừa đảm bảo phát triển nguồn lực, bảo vệ nguồn thu, vừa huy động đúng mức
nguồn lực cho NSNN. Chính sách tài chính đã có gắn kết với các chính sách kinh tế, góp phần định hướng, khuyến khích doanh nghiệp và nhân dân tiết kiệm để đầu tư cho sản
xuất, kinh doanh. Với sự ra đời của Luật Ngân sách nhà nước năm 1996, khung khổ
pháp lý về quản lý NSNN nói chung và quản lý chi NSNN nói riêng đã được tạo lập, từng bước hoàn chỉnh, dần dần phù hợp yêu cầu của kinh tế thị trường, đảm bảo quản lý thống nhất ngân sách nhà nước, phân định rõ nguồn thu, nhiệm vụ chi, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan, tổ chức quản lý và có liên quan đến ngân sách nhà nước. Quy trình lập, phê duyệt, phân bổ, chấp hành ngân sách nhà nước rõ ràng, công khai, minh bạch và ngày càng khoa học. Các khoản chi mang tính chất bao cấp từ NSNN đã thu hẹp dần, nhiều lĩnh vực hoạt động kinh tế, văn hoá, xã hội, giáo dục, y tế, thể dục, thể thao đã được xã hội hoá. Phạm vi trang trải của NSNN phù hợp hơn và tạo điều kiện tập trung cho các nhiệm vụ trọng tâm. Chi NSNN được cơ cấu lại hợp lý, tích cực và hiệu quả hơn, trong đó vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung vào cơ sở hạ tầng, các cơng trình
kinh tế then chốt, tăng các khoản chi cho hoạt động sự nghiệp văn hoá, giáo dục, y tế và nghiên cứu khoa học; dành nguồn vốn thỏa đáng cho đầu tư phát triển nông nghiệp và kinh tế nơng thơn, đẩy nhanh tiến trình xố đói giảm nghèo và thực hiện đầy đủ các
chính sách an sinh xã hội (Bộ Tài chính, 2015).
Tuy nhiên, khi đi sâu vào nghiên cứu về quản lý và cải cách quản lý chi NSNN rất nhiều các cơng trình nghiên cứu, các nhà nghiên cứu đã chỉ ra hoạt động chi NSNN ở
Việt Nam, đặc biệt là từ khi có Luật NSNN nhìn chung vẫn có nhiều hạn chế. Đó là chưa có sự kết nối giữa chính sách và nguồn lực thể hiện ở việc thiết kế và ban hành các chính sách mới thường tách rời với việc bố trí nguồn lực để thực hiện từ đó dẫn đến tình trạng
rất nhiều chính sách mới được ban hành nhưng khơng có nguồn lực để thực hiện, bắt
buộc chính phủ phải phân chia thành nguồn trung ương và địa phương do vậy khi áp dụng cơ chế ổn định ngân sách từ 3-5 năm thì NSĐP rơi vào tình trạng bấp bênh, mất tính chủ động (Nguyễn Hữu Từ, Kỷ yếu Hội thảo quốc tế về cải cách tài khóa ở các quốc
gia có nền kinh tế chuyển đổi bài học cho Việt Nam, Uỷ ban Tài chính, Ngân sách của
Quốc hội Việt Nam, UNDP (2011)). Hay tiêu chuẩn định mức chi là căn cứ để quản lý chi NSNN cho hiệu quả nhưng lại thiếu các cơ sở, tiêu chuẩn, định mức trong lập kế
hoạch cũng như phân bổ NSNN, hệ thống NSNN chồng chéo, trùng lắp, công tác phân cấp trong chi NSNN chưa trao được quyền chủ động cho địa phương (Nguyễn Thị Minh,
2008). Hay những nhiều hạn chế trong cơ chế quản lý chi NSNN cho việc cung ứng
hàng hố cơng cộng của Việt Nam (Nguyễn Ngọc Hải, 2008).
Trong chi NSNN, chi đầu phát triển chiếm tỷ trọng lớn và có vai trị quan trọng
đối với phát triển kinh tế - xã hộị Với chức năng là một trong những công cụ của nhà
nước trong quản lý và phát triển xã hội, chi đầu tư công cần phải được nhìn nhận dưới nhãn quan chung về phát triển bền vững quốc gia, đảm bảo những yếu tố cơ bản, nền tảng cho sự phát triển kinh tế, xã hộị Tuy nhiên, tại Việt Nam tình trạng lãng phí, thất thốt, chi chưa đúng chế độ chính sách, khơng bố trí đủ nguồn vốn, chất lượng cơng
trình thấp vẫn khá phổ biến. Một số bộ, ngành tại trung ương và địa phương vẫn triển khai các dự án mới trong khi chưa cân đối đủ nguồn vốn hoặc mức vốn bố trí quá thấp dẫn đến nợ đọng xây dựng cơ bản lớn, khơng bảo đảm hồn thành dự án theo đúng tiến
độ. Tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản và ứng trước vốn đầu tư lớn thể hiện kỷ luật đầu
tư công không chặt chẽ, gây áp lực rất lớn cho công tác điều hành và cân đối NSNN.
Đồng thời, thể chế quản lý đầu cơng chưa thực sự hồn thiện, chưa khắc phục triệt để
tình trạng chồng chéo giữa các văn bản pháp luật có liên quan đến đầu tư cơng. Một số quy định tại Luật Đầu tư công và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật phát sinh mâu thuẫn với các quy định tại các Luật khác, các quy định của Quốc hội, chính phủ,…hoặc xa rời thực tiễn gây khó khăn trong q trình triển khai thực hiện (Bùi Tất Thắng Kỷ yếu
Diễn đàn tài chính Việt nam 2018, Bộ Tài chính (2018)). Việc áp dụng đồng bộ các
nhóm giải pháp về tài chính, về con người và cơ chế, chính sách quản lý đầu tư từ NSNN sẽ giúp nâng cao hiệu quả đầu tư cơng. Tuy nhiên, tiến trình triển khai các giải pháp cần phải gắn chặt chẽ với toàn bộ hoạt động quản lý dự án đầu tư, quy trình quản lý dự án
đầu tư từ nguồn vốn NSNN (Văn Thành, 2005).
Nghiên cứu của Huỳnh Thế Du (Kỷ yếu Diễn đàn tài chính Việt nam 2018, Bộ Tài chính (2018)) cho rằng “cơ chế phân bổ và chuyển giao ngân sách không nên làm
mất động lực của những địa phương có lợi thế và tạo tâm lý ỷ lại, dựa dẫm của những địa phương được hỗ trợ. Việc phân bổ và chuyển giao ngân sách cần hài hòa giữa hiệu quả và công bằng. Hiệu quả là những nơi có năng suất hay giá trị gia tăng cao nên được tập trung nguồn lực để làm cho các giá trị mới tăng thêm lớn hơn. Công bằng là những địa
phương có tình trạng như nhau nên được phân bổ ngân sách giống nhau (công bằng
ngang); và các địa phương bất lợi hơn nên được ưu tiên hơn (công bằng dọc)”. Trong
phân bổ NSNN, Việt Nam luôn hướng tới nguyên tắc công khai, công bằng, hiệu quả trong huy động nguồn thu cũng như trong phân bổ NSNN, phát triển và hoàn thiện hệ thống chính sách tài chính theo hướng tích cực, chủ động (Bộ Tài chính, 2015). Song trong thực tế vẫn tồn tại sự bất bình đẳng trong phân bổ NSNN giữa các lĩnh vực, đặc
biệt là an sinh xã hội, các quyết định chi NSNN hay đầu tư công dựa trên biểu quyết của một nhóm người… (Nguyễn Cơng Nghiệp, 1991). Cụ thể, việc phân bổ ngân sách được tiến hành một cách chủ quan dựa trên khả năng thương lượng của các địa phương với chính phủ trung ương hơn là yêu cầu khách quan của địa phương (Jonathan Haughton, 1994, dẫn theo Huỳnh Thế Du, 2018). Kết quả phân tích định lượng cho thấy việc phân bổ NSNN của Việt Nam trong thời gian qua cho thấy bên cạnh những tác động bởi tiêu chí về hiệu quả và cơng bằng, cịn có những tác động của yếu tố về kinh tế chính trị học (Huỳnh Thế Du, Kỷ yếu Diễn đàn tài chính Việt nam 2018, Bộ Tài chính (2018)).
Phân cấp quản lý NSNN nói chung và phân cấp quản lý chi NSNN nói riêng là một công cụ quan trọng của quản lý chi NSNN tuy nhiên lại ln có sự mâu thuẫn giữa việc tăng thêm quyền chủ động cho địa phương với việc giảm tính thống nhất của hệ thống và tăng nguy cơ bất bình đẳng giữa các vùng miền. Nghiên cứu về phân cấp
NSNN (Phùng Đức Hùng, 2002) và đi liền với đó là nội dung phân cấp quản lý NSNN trong đó có quản lý chi NSNN đã chỉ ra rằng việc trao quyền tự chủ cao hơn cho chính quyền cấp tỉnh có thể ảnh hưởng đến việc thực hiện trong thực tế các chính sách của
chính quyền trung ương, nhất là các nhiệm vụ triển khai tới cấp huyện, cấp xã. Việc
phân định nhiệm vụ chi NSNN cũng có nhiều khó khăn phức tạp. Trong khi, các quy
định về nhiệm vụ chức năng chi tiết nằm rải rác trong quy định của nhiều ngành, thiếu rõ
ràng và khơng ổn định. Hơn nữa, trong thực tế có nhiều nhiệm vụ chi, NSNN đảm bảo kinh phí cho việc cung cấp các dịch vụ công cho xã hội nhưng không thể do một cấp ngân sách riêng biệt nào đó đảm nhiệm, do các nhiệm vụ này trải đều ở tất cả các cấp từ tỉnh xuống đến xã. Trong các trường hợp này, việc giao hoàn toàn nhiệm vụ chi cho một cấp chính quyền là khơng khả thị Đây cũng là vấn đề cần nghiên cứu giải quyết trong phân định nhiệm vụ giữa trung ương và địa phương các cấp trong quản lý tài chính nhà nước, kể cả đối với nhiệm vụ chi thường xuyên và chi đầu tư. “Lý do cơ bản là khi tính
lồng ghép giữa các cấp ngân sách càng giảm thì một mặt sẽ giảm bớt các nấc trung gian, tăng quyền chủ động thực sự của các cấp ngân sách thống nhất trong hệ thống NSNN. Vì vậy, việc chi phối cấp thấp hơn nhằm kiểm sốt tình hình, đảm bảo công bằng giữa các vùng lãnh thổ hoặc để thực hiện các mục tiêu chính trị khác nên được thực hiện qua cơ chế giám sát, cơ chế điều hòa thu, chi hoặc cấp bổ sung ngân sách; khơng nên kiểm sốt qua quy trình ngân sách lồng ghép” (Bộ KHĐT và UNDP, 2007). Đồng thời việc phân cấp quá mạnh sẽ dẫn đến tình trạng đầu tư lãng phí khi các địa phương đều có nhu cầu
đầu tư cơ sở hạ tầng giống nhau (sân bay, cảng biển,…) dẫn đến đầu tư dàn trải, hiệu quả
kinh tế xã hội mang lại thấp. Nói chung, cần rà sốt mục tiêu chi tiêu cơng theo một khn khổ chính sách nhất quán đảm bảo sự gắn kết chặt chẽ giữa mục tiêu và chi tiêu (Sỹ Cường, Kỷ yếu Diễn đàn tài chính Việt nam 2018, Bộ Tài chính (2018)).
Đó là ngun nhân dẫn đến tình trạng mặc dù cơng tác phân cấp quản lý NSNN
tại Việt Nam đã có thay đổi tích cực, nhưng vẫn tồn tại nhiều bất cập như: một số địa phương có điều kiện tự nhiên và tiềm năng kinh tế thuận lợi trở nên giàu có hơn và
ngược lại; mặt khác, trong phân cấp ngân sách thì các địa phương chỉ được giao các nhiệm vụ về thu, mà không được giao các nhiệm vụ chi NSNN dẫn đến tình trạng một số địa phương có số thu lớn nhưng không điều động được số vượt thu về NSTW để cân đối
cho các địa phương thiếụ Như vậy, mặc dù một số địa phương có bội thu NSNN, nhưng ngân sách trung ương không đủ khả năng để trợ cấp cho các địa phương thiếu nguồn chi, chính phủ vẫn phải phát hành thêm tiền, từ đó làm tăng nguy cơ lạm phát và gây ra tình
trạng mất cơng bằng giữa các địa phương (Nguyễn Công Nghiệp và Tào Hữu Phùng
Năm, 1992). Từ khi Luật NSNN được Quốc hội thông qua năm 1996 và Luật NSNN
năm 2002 được ban hành đã tạo ra sự chuyển biến đáng kể trong phân cấp ngân sách cho
địa phương và các đơn vị dự toán. Song do thiếu các cơ chế giám sát nên trong thực tiễn
triển khai đã phát sinh các vấn đề mới cần phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với thực tiễn như sự tiêu chuẩn hóa và thống nhất hóa trong quy trình NSNN chưa cao, hệ thống chỉ tiêu thu, chi ngân sách phức tạp, thiếu đồng bộ, thống nhất trong toàn hệ thống; tình trạng chồng chéo trách nhiệm, quyền hạn giữa các cơ quan trong quản lý, điều hành NSNN (Lê Chi Mai, 2006). Để cải tiến và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý chi ngân sách nhà nước, cần kết hợp hài hòa giữa phân cấp nhiệm vụ thu, chi giữa trung ương và địa phương đảm bảo khuyến khích tăng thu từ nội bộ của nền kinh tế, chống thất thu; mặt khác, kế hoạch chi ngân sách phải căn cứ trên khả năng thu để xây dựng phù hợp, kiềm chế bội chi NSNN. Thẩm quyền trong quản lý ngân sách cần được quy định cụ thể và rõ ràng đối với từng cấp ngân sách, cũng như đối với từng
đơn vị trong mỗi cấp và ở cả quy trình ngân sách.
Ngồi ra, theo kinh nghiệm trên thế giới cho thấy chi tiêu của NSNN không tạo ra các dịch vụ hiệu quả về mặt chi phí nếu như khơng có các thể chế đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình. Theo Trần Quang Thơng và các tác giả (WB, 2005), sự minh bạch của NSNN bản thân nó khơng phải là mục đích tự thân mà cái quan trọng là
địi hỏi phải có các chuẩn mực kế tốn cơng, các báo cáo ngân sách rõ ràng. Trách nhiệm
giải trình địi hỏi phải có sự giám sát hiệu quả, không chỉ do các cơ quan nhà nước, mà còn do các cơ quan dân cử và rộng rãi các tầng lớp nhân dân thực hiện. Những thông lệ tốt trên thế giới đều cho rằng sự giám sát đối với hoạt động của các cơ quan nhà nước sẽ có hiệu quả cao hơn khi người dân dễ dàng tiếp cận với các thông tin về NSNN. Cần cung cấp một cách nhìn rõ ràng hơn về việc các kết quả sẽ đạt được tương ứng với nguồn lực hiện có, hay những nỗ lực cần phải thực hiện để đạt được. Ví dụ như tại Việt Nam có
ba cơ quan Thanh tra chính phủ, Kiểm tốn nhà nước và Thanh tra tài chính của Bộ Tài chính chịu trách nhiệm về kiểm tốn và thanh tra trong khu vực công nhưng trong thực tế vẫn còn sự chồng chéo về chức năng, nhiệm vụ và vai trò giữa ba cơ quan. Thêm nữa, do hạn chế về nguồn lực, hoạt động của mỗi cơ quan chủ yếu tập trung vào thanh tra, kiểm tốn tính tn thủ mà chưa thực sự đi sâu vào đánh giá, phân tích tính hiệu quả trong việc sử dụng các nguồn lực cơng, trong đó có nguồn từ NSNN (WB, Trần Quang Thông và các tác giả, 2005).
Ngồi các cơng trình nghiên cứu ở giác độ chung nhất xung quanh vấn đề quản lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN nói riêng ở Việt Nam được nêu ở phần trên thì cịn các báo cáo, trong đó có những đánh giá về các kết quả trong lĩnh vực tài chính cơng nói chung, quản lý chi NSNN nói riêng của Bộ Tài chính hoặc các tổ chức quốc tế thực hiện trong khuôn khổ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Bộ Tài chính, các thỏa thuận, cam kết quốc tế mà Bộ Tài chính tham gia với tư cách là thành viên, tại các thời điểm hoặc theo định kỳ. Cũng có khá nhiều cơng trình nghiên cứu xung quanh chủ đề về
NSNN, quản lý NSNN được thảo luận ở các khía cạnh hết sức cụ thể về quản lý NSNN
đó là các cơng trình về quản lý ngân sách nhà nước theo kết quả đầu ra của Ngơ Thanh
Hồng (2012), Nguyễn Thị Th (2021), Trung tâm Bồi dưỡng đại biểu dân cử (2014), Linh Đan (2019), Nguyễn Đào Xuân (2020), Nguyễn Thị Thu Hương (2021), Hồ Ngọc Tú (2019); về ứng dụng CNTT trong quản lý NSNN (Phương An, 2019; Nguyễn
Phương Huyền)…
Đáng chú ý là có khá nhiều cơng trình nghiên cứu về quản lý chi NSNN và cải