2.1. Cơ sở lý luận về cải cách chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu
2.1.2. Khái niệm và nội dung quản lý chi ngân sách nhà nước
2.1.2.1. Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước * Khái niệm và chức năng của quản lý
Hiện nay vẫn cịn có những quan niệm khác nhau về quản lý xuất phát những cách tiếp cận khác nhaụ Quản lý có thể được xem là “một quá trình tác động gây ảnh
hưởng của chủ thể quản lý đến khách thể quản lý nhằm đạt được mục tiêu chung”
(Trung tâm nghiên cứu khoa học tổ chức, quản lý, 1999, tr. 176). Vũ Dũng (2006) đưa ra khái niệm quản lý “là sự tác động có định hướng, có mục đích, có kế hoạch và có hệ
thống thơng tin của chủ thể đến khách thể của nó”.
Trong luận án này, quản lý được hiểu là q trình tác động có định hướng, có
mục đích của chủ thể quản lý đến khách thể quản lý nhằm đạt được một hay nhiều mục tiêu cụ thể nào đó của chủ thể quản lý.
Mục đích của quản lý chính là nhằm thực hiện hay đạt được một hoặc nhiều mục tiêu cụ thể nào đó. Trong q trình quản lý, chủ thể quản lý sẽ sử dụng quyền lực của mình để chỉ đạo một hệ thống hay điều hành một quá trình vận động nhằm đạt được các mục tiêu xác định trước. Chủ thể quản lý có thể sử dụng các cách thức tác động khác
nhau (phương pháp quản lý), sử dụng các phương tiện (công cụ quản lý), có thể là các quyết định, mệnh lệnh, chính sách, hay chương trình mục tiêu… để tác động lên khách thể quản lý. Tuy nhiên, trong quá trình quản lý, khách thể quản lý cũng có thể có những tác động ngược trở lại đối với chủ thể quản lý. Sự tác động qua lại giữa chủ thể và khách thể quản lý tạo nên hệ thống quản lý (Trung tâm nghiên cứu khoa học tổ chức, quản lý, 1999). Mơ hình quản lý được thể hiện ở sơ đồ sau:
Hình 2.1: Mơ hình quản lý
Nguồn: Trung tâm nghiên cứu khoa học tổ chức, quản lý (1999, tr. 176).
Từ mơ hình về quản lý có thể thấy rằng, muốn quản lý thành cơng thì rõ ràng chủ thể quản lý phải thực hành việc tác động và phải biết tác động, phải hiểu đối tượng và
điều khiển đối tượng mình quản lý theo một cách nào đó cho phù hợp và có hiệu quả.
Theo lý thuyết chung về quản lý thì chức năng của quản lý chính là nội dung của bản thân quá trình quản lý, là các giai đoạn thực hiện nội dung đó, bao gồm: lập kế hoạch - tổ chức - lãnh đạo, thúc đẩy, điều hoà - kiểm tra, kiểm soát (Paul Hersey và Ken Blanc Hard). Dựa trên mục đích quản lý đã xác định, chủ thể quản lý sẽ thực hiện các hành động nêu trên để hướng tới thực hiện mục tiêu đề rạ Các hành động này của chủ thể
quản lý trong quá trình quản lý khơng phải được thực hiện một cách độc lập, riêng rẽ mà mỗi một hành động đều có những tác động qua lại với các hành động khác.
Hiệu quả quản lý phụ thuộc vào nhiều yếu tố: chủ thể quản lý, khách thể quản lý, mục tiêu, phương pháp và công cụ quản lý, đặc biệt là phụ thuộc vào hiệu quả, hiệu lực của các chức năng quản lý.
* Khái niệm quản lý chi ngân sách nhà nước
Quản lý chi NSNN về thực chất là quản lý các đầu ra của NSNN. Dựa trên khái niệm về quản lý như đã nêu phần trên thì quản lý chi NSNN là quá trình chủ thể quản lý
Cơng cụ
Phương pháp
Khách thể quản lý
sử dụng các phương pháp và các công cụ quản lý để quản lý các hoạt động sử dụng quỹ ngân sách của nhà nước theo những mục tiêu cụ thể đề rạ
Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách của nhà nước và vì vậy chủ thể quản lý chi NSNN chính là nhà nước. Do chi NSNN có vai trị rất quan trọng
đối với việc thực hiện các chức năng, vai trò của nhà nước, tác động đến việc thực hiện
các mục tiêu của chính sách tài khố nên chi NSNN cần thiết phải được quản lý bởi chủ thể là nhà nước. Nếu nhà nước không quản lý các hoạt động chi NSNN hoặc hiệu quả, hiệu lực quản lý kém có thể dẫn đến các hậu quả tiêu cực như mất mát, thất thoát, lãng phí nguồn lực tài chính của nhà nước chính là NSNN mà cịn có thể ảnh hưởng tiêu cực
đến việc thực hiện các chức năng kinh tế của nhà nước cũng như sự phát triển kinh tế -
xã hộị Ngược lại, chi NSNN được quản lý tốt, có hiệu quả sẽ góp phần thực hiện các mục tiêu của chính sách tài khố và các mục tiêu về phát triển kinh tế - xã hộị
Để thực hiện các chức năng quản lý chi NSNN, nhà nước có thể phân cơng, phân
cấp nhiệm vụ cho một (hoặc một số) cơ quan trong bộ máy tổ chức của mình để thực hiện. Vì vậy, cho dù chủ thể quản lý NSNN là nhà nước nhưng trong thực tế việc tham gia thực hiện quản lý chi NSNN có thể bao gồm nhiều đối tượng cụ thể khác nhaụ Các
đối tượng này có đặc điểm chung, đều là các bộ phận trong hệ thống tổ chức bộ máy của
nhà nước và các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn là do nhà nước quy định (Hoàng Xuân Nam, Lê Bảo Khánh, 2021).
Khách thể của quản lý chi NSNN là tồn bộ q trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách của nhà nước.
Các mục tiêu chi NSNN mặc dù có thể khơng giống nhau giữa các nhà nước với các chế độ xã hội khác nhau nhưng do tính chất và vai trò quan trọng của chi NSNN nên các nhà nước, các chính phủ thường xây dựng một quy trình thống nhất để đảm bảo việc chi tiêu NSNN theo các đúng mục tiêu đã định. Quy trình đó được gọi là quy trình hay chu trình NSNN - là quá trình từ khi hình thành ngân sách cho tới khi kết thúc gắn với một thời gian cụ thể, thường là một năm để chuyển sang ngân sách mới, bao gồm các bước cụ thể là: lập dự toán chi NSNN, chấp hành dự toán chi NSNN và quyết tốn chi NSNN (Hồng Xn Nam, Lê Bảo Khánh, 2021).
Lập dự toán chi NSNN là dự kiến các nội dung cần chi của NSNN trong một năm.
Đây là bước đầu tiên và là một trong những nội dung quan trọng nhất của quy trình chi
NSNN. Ở giai đoạn lập dự toán chi NSNN, tất cả nhu cầu chi của NSNN cho năm tài khóa sẽ được phân tích, đánh giá và ra quyết định bằng bản dự toán chi NSNN với các
chi tiết về nội dung nhiệm vụ chi cùng số tiền cụ thể. Bản dự toán chi NSNN có thể được coi là bản kế hoạch cụ thể về các nội dung, nhiệm vụ chi NSNN cần thực hiện.
Do tầm quan trọng của công tác dự tốn NSNN nên u cầu đặt đối với cơng tác lập dự toán chi NSNN là phải phản ánh đầy đủ nhu cầu chi cho phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phịng, cũng như các khoản chi đảm bảo duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước. Ở Việt Nam, việc lập dự toán chi NSNN hàng năm sẽ thường căn cứ vào: i) Chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội; kế hoạch chi tiêu trung hạn, nhiệm vụ bảo đảm quốc phòng - an ninh; chỉ tiêu, nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch và tình hình kinh tế - xã hội của quốc gia, của từng lĩnh vực, của từng vùng, từng khu vực,...; ii) Các cơ chế, chính sách hiện hành, các quy định về tiêu chuẩn, định mức trong chi ngân sách làm cơ sở lập dự toán chi NSNN. Những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và phân cấp quản lý chi ngân sách nhà nước; iii) Tình hình thực hiện dự toán chi ngân sách nhà nước các năm trước và số kiểm tra về dự toán ngân sách do cơ quan có thẩm quyền thơng báọ
Chấp hành dự tốn chi NSNN, cịn được gọi là thực hiện dự tốn chi NSNN, là q trình sử dụng các cơng cụ như hành chính, kinh tế, tài chính,... để đưa các nội dung, nhiệm vụ chi trong dự toán NSNN vào triển khai thực hiện trong thực tế. Chấp hành chi NSNN được thực hiện ngay từ khi bắt đầu của năm ngân sách, các nội dung chủ yếu ở giai đoạn này là các cơ quan có thẩm quyền thực hiện cấp, phân bổ NSNN, đồng thời thực hiện các công cụ, giải pháp để giám sát, quản lý quá trình chi NSNN của các cơ quan, tổ chức đảm bảo mục tiêu sử dụng NSNN đúng mục đích và có hiệu quả.
Quyết tốn chi NSNN là khâu cuối của quy trình chi NSNN. Bản quyết toán chi NSNN là sự phản ánh một cách đầy đủ tình hình hoạt động chi NSNN của các tổ chức,
đơn vị, của các cấp chính quyền trong năm ngân sách.
Như vậy, khách thể của quản lý chi NSNN sẽ bao gồm toàn bộ các nội dung trong quy trình NSNN và các mối quan hệ giữa các bộ phận trong quy trình NSNN.
Nói tóm lại, q trình quản lý chi NSNN chính là sự liên kết hữu cơ giữa nhà nước và các đối tượng quản lý. Đối tượng chịu tác động là toàn bộ các khoản chi của
NSNN. Quản lý chi NSNN là hoạt động bắt buộc và có vai trị hết sức quan trọng với mọi quốc gia bởi vì việc quản lý tốt NSNN sẽ góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng các khoản chi từ NSNN nhằm thực hiện các mục tiêu đáp ứng các yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội (Hoàng Xuân Nam, Lê Bảo Khánh, 2021)
2.1.2.2. Nội dung của quản lý chi ngân sách nhà nước
Dựa vào những chức năng của quản lý, nội dung của quá trình quản lý là các giai
đoạn thực hiện nội dung của quá trình, bao gồm lập kế hoạch, tổ chức, thúc đẩy và kiểm
tra “có thể thấy rằng nội dung của quản lý chi NSNN là quá trình thực hiện các chức năng của quản lý chi NSNN của chủ thể quản lý là nhà nước với các chức năng cụ thể là lập kế hoạch; tổ chức, lãnh đạo, điều tiết và kiểm tra, kiểm soát để hướng đến thực hiện các mục tiêu của quản lý chi NSNN”. (Hoàng Xuân Nam, Lê Bảo Khánh, 2021)
- Lập kế hoạch
Kế hoạch được hiểu là tổng thể các mục tiêu, giải pháp và các nguồn lực mà một tổ chức có thể sử dụng để đạt được mục tiêu đã đề rạ Lập kế hoạch là việc thiết lập các mục tiêu cùng các phương thức hành động để đạt được mục tiêu đề rạ Đó cũng là tập hợp các hoạt động (theo trình tự thời gian) để đạt được các mục tiêu với những ràng
buộc cụ thể về nguồn lực và thời gian. Nói chung, lập kế hoạch là một quá trình, khởi
đầu từ việc thiết lập mục tiêu, quyết định chiến lược và tiếp đến là bố trí, sắp xếp các
nguồn lực, lựa chọn, xác định các chính sách cần thực hiện để đạt được mục tiêu đề rạ Kế hoạch là sự thể hiện phương hướng hoạt động trong tương lai vì vậy việc lập kế hoạch có vai trị rất quan trọng đối với tồn bộ q trình quản lý bởi cơng việc này sẽ xác định rõ mục tiêu cũng như cách thức để đạt được các mục tiêu của quản lý. Hoạt động quản lý được thực hiện dựa trên kế hoạch được xác định trước sẽ giúp giảm bớt sự
chồng chéo, sự lãng phí nguồn lực và giảm bớt những bất ổn bởi những rủi ro có thể xảy ra đã được tính tốn, lường trước trong q trình lập kế hoạch. Nói chung, một kế hoạch tốt, chi tiết và cụ thể sẽ giúp các bộ phận chức năng nắm rõ, biết và tìm ra cách phối hợp
để thực hiện mục tiêu chung của cả tổ chức (Hoàng Xuân Nam, Lê Bảo Khánh, 2021).
Như vậy, trong quản lý chi NSNN, việc lập kế hoạch có vai trị rất quan trọng và
ảnh hưởng mang tính chất quyết định đến việc có thực hiện được các mục tiêu của quản
lý chi NSNN hay không mà trước hết là tác động đến hiệu lực, hiệu quả của quản lý chi NSNN. Công việc lập kế hoạch cho NSNN sẽ xác định rõ các mục tiêu, các nguyên tắc quản lý chi NSNN cũng như phương thức quản lý chi NSNN. (Hoàng Xuân Nam, Lê Bảo Khánh, 2021).
Mục tiêu của quản lý chi NSNN, như đã phân tích ở phần trên, suy cho cùng là nhằm đảm bảo hoạt động chi NSNN đúng theo các mục đích đề ra, đảm bảo hiệu quả sử dụng các khoản chi NSNN nên việc phân loại các khoản mục chi NSNN một cách hợp lý sẽ có vai trị rất quan trọng bởi mỗi khoản mục chi NSNN thường gắn với một hoặc một số nhiệm vụ chi cụ thể để thực hiện mục tiêu do nhà nước đề rạ Việc lảm rõ các khoản
mục chi còn nhằm đảm bảo sự thống nhất ở tất cả các cấp, các bộ phận có liên quan đến quản lý chi NSNN (Hoàng Xuân Nam, Lê Bảo Khánh, 2021).
Các phương pháp lập kế hoạch chi ngân sách nhà nước: + Lập kế hoạch chi ngân sách nhà nước từ trên xuống.
Theo phương pháp này thì định kỳ hàng năm Chính phủ hoặc cơ quan được
Chính phủ giao nhiệm vụ quản lý ngân sách các cấp (sau đây gọi là cơ quan tài chính) thực hiện các nội dung sau: (i) Xác định các nguồn lực tài chính nhà nước có khả năng chi tiêu trong năm tài khóa kế tiếp nhằm phục vụ các yêu cầu duy trì hoạt động ổn định của chính phủ, cung cấp dịch vụ công và phát triển kinh tế xã; (ii) Ban hành các văn bản (ở Việt Nam đó là Thơng tư) hướng dẫn lập kế hoạch NSNN trong đó có chi NSNN; (iii) Xác định và thơng báo số kiểm tra chi NSNN cho các đơn vị.
+ Lập kế hoạch chi ngân sách nhà nước từ dưới lên.
Phương pháp này có trình tự thực hiện như sau: (ii) Căn cứ hướng dẫn lập kế hoạch NSNN của cơ quan chức năng, các bộ, ngành, địa phương, đơn vị dự toán cấp I thực hiện tổng hợp nhu cầu chi NSNN của mình; (ii). Cơ quan tài chính thực thảo luận kế hoạch NSNN với các đơn vị thống nhất bản kế hoạch ngân sách để trình lên cơ quan lập pháp (ở Việt Nam là Quốc hội và Hội đồng nhân dân tỉnh) phê duyệt.
+ Lập kế hoạch chi NSNN theo Khuôn khổ chi tiêu trung hạn (Kế hoạch tài chính trung hạn).
Theo Ngân hàng Thế giới, khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF) là sự cân đối giữa nguồn lực tài chính của chính phủ theo phương pháp ước tính từ trên xuống và nhu cầu chi tiêu được tính tốn từ dưới lên để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước nhằm đạt được các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội đã đề ra cho khoảng thời gian từ 3 đến 5 năm theo phương thức cuốn chiếụ Cụ thể, MTEF dược xem là một chiến lược
chung về chính sách và chi tiêu cơng của chính phủ gắn với một thời ký nhất định là 3 năm ở đó các đơn vị được giao sử dụng NSNN được trao quyền chủ động trong quản lý và chi tiêu phần NSNN được giaọ Theo phân loại của WB và IMF thì MTEF có thể phân chia thành các cấp độ khác nhau: thứ nhất, giới hạn trần chi tiêu cơng nhằm nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả của kỷ luật trong lĩnh vực chi NSNN; thứ hai, có phạm vi rộng hơn bao gồm trần chi tiêu công cho các lĩnh vực và cả các chương trình mục tiêu từ
đó giúp tăng hiệu quả của việc phân phối NSNN; và thứ ba đó là gắn với kết quả đầu ra
của hoạt động chi NSNN giúp nâng cao hiệu sử dụng NSNN gắn với nâng cao chất
- Tổ chức, chỉ đạo, điều tiết
Tổ chức quản lý hoạt động chi NSNN là cơng việc tiếp theo của q trình quản lý chi NSNN. Đó là q trình triển khai thực hiện các kế hoạch, huy động, bố trí, sắp xếp các nguồn lực nhằm thực hiện kế hoạch đề rạ Nội dung tổ chức quản lý hoạt động chi NSNN bao gồm các việc cụ thể sau: xác định cơ cấu tổ chức; phân công, phân cấp quản lý; giao quyền hạn, trách nhiệm và quy định sự phối hợp giữa các bộ phận chức năng
trong cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN.
Trong tổ chức quản lý thực hiện chi NSNN, chủ thể quản lý là nhà nước có thể lựa chọn cách thức quản lý tập trung (tập trung quyền ở cấp quản lý cao nhất) hoặc phi tập trung (trao quyền cho cấp dưới). Mỗi cách thức quản lý đều có những ưu điểm và