3.2. Thực trạng cải cách quản lý chi NSNN với thực hiện mục tiêu chính sách tà
3.2.2. Giai đoạn 1996-2002
3.2.2.1. Chủ trương tiếp tục đổi mới kinh tế của Đảng và Nhà nước và yêu cầu đặt ra đối với quản lý chi ngân sách nhà nước
Giai đoạn 1996 – 2002 là giai đoạn thực hiện nghị quyết Đại hội VIII của Đảng
(1996) với mục tiêu “Tăng trưởng kinh tế nhanh, hiệu quả cao và bền vững đi đôi với
giải quyết những vấn đề bức xúc về xã hội, bảo đảm quốc phòng an ninh, cải thiện đời sống nhân dân, nâng cao tích lũy từ nội bộ nền kinh tế, tạo tiền đề vững chắc cho bước phát triển cao hơn…”. Để thực hiện các mục tiêu đề ra, Đại hội VIII của Đảng (năm
1996) chủ trương “Từ nay đến năm 2000, tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý kinh tế với mục
tiêu xóa bỏ cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp, hình thành tương đối đồng bộ cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa”. Đại hội Đảng
VIII cũng có những nhận thức mới, khẳng định một số nội dung xung quanh cơ chế quản lý kinh tế ở Việt Nam, cụ thể là: “Thị trường vừa là căn cứ, vừa là đối tượng của kế
hoạch. Kế hoạch chủ yếu mang tính định hướng và đặc biệt quan trọng trên bình diện vĩ mơ”; “Vận dụng cơ chế thị trường đòi hỏi phải nâng cao năng lực quản lý vĩ mô của Nhà nước, đồng thời xác lập đầy đủ chế độ tự chủ của các đơn vị sản xuất kinh doanh”; “Nhà nước quản lý thị trường bằng pháp luật, kế hoạch, cơ chế, chính sách, các cơng cụ
đòn bẩy kinh tế và bằng các nguồn lực của khu vực kinh tế nhà nước” (Đảng Cộng sản
Việt Nam, 1996a). Đại hội VIII nhấn mạnh, trong việc “hoàn thiện cơ chế thị trường
theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đổi mới các công cụ quản lý vĩ mô của Nhà
nước”, chính sách tài chính phải “nhằm mục tiêu thúc đẩy sản xuất phát triển”; “huy động và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực; tăng tích lũy để tạo vốn cho đầu tư phát
triển; đáp ứng những nhu cầu chi thường xuyên thật sự cần thiết, cấp bách; bảo đảm
quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia; giảm bội chi ngân sách”; “xử lý đúng đắn các mối quan hệ: tích lũy và tiêu dùng; ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chi bảo đảm quốc phòng- an ninh; “Để tạo vốn
đầu tư phát triển, giải pháp cơ bản và lâu dài là phải …thực hành triệt để tiết kiệm cả
trong chi tiêu của Nhà nước”; “Thực hiện chặt chẽ chế độ kế toán, kiểm toán và chế độ kiểm tra, thanh tra tài chính” (Đảng Cộng sản Việt Nam, 1996a).
Để thực hiện các mục tiêu nêu trên yêu cầu đặt ra đối với chi NSNN là: “Bảo đảm
chi tiêu dùng thường xuyên ở mức cần thiết hợp lý, tiết kiệm, ưu tiên cho nhiệm vụ đào tạo nguồn nhân lực, nâng cao dân trí, tiếp thu cơng nghệ hiện đại, bảo vệ sức khoẻ nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh và giải quyết các vấn đề bức xúc trong lĩnh vực xã hộị.. Tốc độ tăng chi tiêu dùng thường xuyên phải thấp hơn tốc độ tăng chi cho đầu tư và thấp hơn tốc độ tăng chi ngân sách. Để chủ động hơn trong điều hành, ngân sách
hằng năm phải có dự phịng thích đáng và có quỹ dự trữ tài chính gối đầu cho năm saụ Từng bước giảm dần bội chi ngân sách” (Đảng Cộng sản Việt Nam, 1996b). Một số
phương hướng và nhiệm vụ của giai đoạn 1996 – 2000 là: “Tiếp tục cải cách và xây
dựng hệ thống tài chính, tiền tệ thành cơng cụ điều tiết vĩ mơ nhạy bén và phù hợp với tiến trình hội nhập quốc tế… Xây dựng quy chế bảo đảm chi ngân sách tiết kiệm và có hiệu quả, nâng dần tỉ lệ chi cho đầu tư phát triển, kiềm chế bội chị Thực hiện chế độ kiểm soát chi ngân sách và tài chính cơng thơng qua kho bạc và kiểm tốn Nhà nước. Sớm hồn thiện chính sách tài chính quốc gia, thực hiện tốt Luật ngân sách Nhà nước,
đặc biệt là những quy định về phân cấp ngân sách” (Đảng Cộng sản Việt Nam, 1996b).
Như vậy, việc tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN để phù hợp với nhiệm vụ “hoàn
thiện cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, đổi mới các công cụ quản lý vĩ mô của Nhà nước” là cần thiết nhằm khắc phục những hạn chế trong quản lý chi NSNN
và góp phần thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội đề rạ
3.2.2.2. Nội dung cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước
Trong giai đoạn 1996 – 2002, cải cách quản lý chi NSNN đã được thực hiện ở các
nội dung chính sau:
- Thể chế hố các quy định về quản lý chi NSNN thành luật.
Đây là nội dung cải cách quan trọng nhất đối với quản lý NSNN nói chung, quản
lý chi NSNN nói riêng. Sự ra đời của Luật NSNN (được Quốc hội thông qua ngày
20/3/1996 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1997) đã đánh dấu sự thay đổi căn bản, mang tính đột phá về vấn đề quản lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN nói riêng bởi
đây là lần đầu tiên quy định về quản lý NSNN được thể chế hoá thành quy định của luật.
Luật NSNN năm 1996 chính là “hạt nhân” của toàn bộ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý NSNN nói chung và quản lý chi NSNN nói riêng ở Việt Nam.
Với Luật NSNN 1996, mục tiêu của quản lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN nói riêng đã được xác định rõ là: “để quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia, nâng cao
tính chủ động và trách nhiệm của các cơ quan tổ chức, cá nhân trong việc quản lý và sử dụng ngân sách Nhà nước, củng cố kỷ luật tài chính, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả tiền của Nhà nước, tăng tích lũy để thực hiện cơng nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đáp
ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống nhân dân, bảo đảm quốc
phòng, an ninh, đối ngoại”.
Nguyên tắc quản lý NSNN trong đó có quản lý chi NSNN cũng được xác định rõ: “NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, cơng khai, có phân
Luật NSNN 1996 xác định hệ thống NSNN ở Việt Nam bao gồm 4 cấp là ngân sách trung ương, ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã, đồng thời phân định rõ các nhiệm vụ chi, cũng là nhiệm vụ quản lý NSNN của các cấp ngân sách; quy định thẩm quyền của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, các Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc lập, chấp hành, quyết toán, kiểm tra NSNN. Như vậy, “mỗi cấp chính quyền đều có ngân sách, được phân định rõ nguồn thu, nhiệm
vụ chi, trên cơ sở đó tỷ lệ phân chia các nguồn thu của ngân sách các cấp được ổn định từ 3 - 5 năm, kể cả việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới, để thực nhiệm vụ của mình theo luật định” (Phan Văn Khải, 1996).
Lần đầu tiên Luật NSNN năm 1996 đã đưa ra khoản mục chi đầu tư phát triển với nội dung rộng hơn so với khoản mục chi XDCB như trước đó. Nhiệm vụ chi đầu tư phát triển được phân cho cả 4 cấp ngân sách: Ở cấp ngân sách trung ương, chi đầu tư phát
triển bao gồm: “a) Đầu tư xây dựng các cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội khơng có khả năng thu hồi vốn do Trung ương quản lý; b) Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước; góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật; c) Chi cho Quỹ hỗ trợ
đầu tư quốc gia và các Quỹ hỗ trợ phát triển đối với các chương trình, dự án phát triển
kinh tế; d) Dự trữ Nhà nước” (Điều 29). Ở cấp ngân sách tỉnh, chi đầu tư phát triển bao gồm: “a) Đầu tư xây dựng các cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội do cấp tỉnh quản lý; b) Đầu tư và hỗ trợ vốn cho các doanh nghiệp Nhà nước theo quy định của Pháp luật” (Điều 31). Ngân sách cấp tỉnh có thể phân cấp chi đầu tư phát triển cho ngân sách cấp huyện và ngân sách cấp xã.
- Đổi mới quy trình ngân sách đảm bảo thống nhất, chặt chẽ từ khâu lập kế hoạch
đến quyết toán chi NSNN và thanh tra, kiểm tra giám sát chi NSNN.
Luật NSNN 1996 cũng quy định thống nhất đối với tồn bộ chu trình quản lý
NSNN, từ khâu lập kế hoạch đến quyết toán NSNN. Trọng điểm thay đổi so với trước đó là khâu lập dự tốn NSNN, cụ thể là quy định các cơ sở, nguyên tắc bắt buộc trong q trình xây dựng dự tốn chi NSNN (Điều 42).
Về quy trình ngân sách, các yêu cầu đối với dự toán ngân sách của các đơn vị dự toán đã được Nghị định số 87-CP nêu rõ: “phải lập theo đúng quy định, biểu mẫu và thời
gian do cơ quan tài chính hướng dẫn; phải thể hiện đầy đủ các khoản chi của đơn vị theo
Mục lục NSNN. Dự toán ngân sách các cấp phải tổng hợp theo từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ. Dự toán ngân sách phải kèm theo báo cáo thuyết minh rõ cơ sở, căn cứ tính tốn” (Điều 32). Nội dung Nghị định
số 87-CP cũng thể hiện sự cải cách về điều kiện chi NSNN, theo đó việc chi NSNN phải
(i) “Đã có trong dự tốn ngân sách được duyệt;
(ii) Đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định;
(iii) Đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được uỷ quyền
chuẩn chi; và
(iv) Đối với những khoản chi cho công việc cần phải đấu thầu thì cịn phải tổ chức
đấu thầu theo quy định của Chính phủ”. (Điều 5).
Nghị định số 87-CP còn quy định bắt buộc tất cả các đơn vị sử dụng kinh phí
NSNN phải mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước, chịu sự kiểm tra của cơ quan tài chính và Kho bạc Nhà nước trong q trình cấp phát, thanh tốn, sử dụng kinh phí (Điều 53).
Để thực thi các quy định của Luật NSNN và Nghị định của Chính phủ, hàng năm
Bộ Tài chính đều ban hành các Thơng tư hướng dẫn điều hành NSNN trong đó đưa ra các nguyên tắc, quy định trong quá trình lập, chấp hành và quyết toán NSNN, đồng thời hướng dẫn các nhiệm vụ, các yêu cầu đặc thù phát sinh trong năm NSNN. Ví dụ, tại Thông tư số 01 TC/NSNN ngày 03/01/1996, Bộ Tài chính hướng dẫn về cơ chế và biện pháp điều hành chi NSNN năm 1996, “tiếp tục đình chỉ các khoản chi xây dựng trụ sở mới, mua sắm ô tô và trang bị nội thất đắt tiền trong các cơ quan hành chính sự nghiệp, cơ quan đảng và đồn thể có sử dụng kinh phí từ nguồn ngân sách cấp phát”…
Để cụ thể hoá và hướng dẫn thi hành Luật NSNN 1996, Chính phủ đã ban hành
Nghị định số 87-CP ngày 19/12/1996 quy định về phân cấp quản lý NSNN, các căn cứ lập dự tốn NSNN (Điều 30), trình tự thời gian triển khai xây dựng dự toán NSNN.
- Về phân cấp quản lý, lập, chấp hành và quyết toán NSNN.
Nghị định số 87-CP đưa ra nguyên tắc trong thực hiện phân cấp: (i) “Phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước;
(ii) Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để bảo đảm thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước;
(iii) Phân định rõ nhiệm vụ chi giữa các cấp; và
(iv) Kết thúc mỗi kỳ ổn định, căn cứ khả năng thu và yêu cầu chi, Chính phủ, Uỷ ban nhân dân tỉnh thực hiện việc điều chỉnh tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp và mức bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dướị” (Điều 4).
Như vậy, đổi mới hơn so với Nghị quyết số 186/HĐBT, Nghị định số 87-CP đã phân định rõ ràng nhiệm vụ, quyền hạn của các tổ chức, cá nhân khi tham gia vào chu
trình NSNN, phân định trách nhiệm giữa các cơ quan ở trung ương cũng như giữa cơ quan trung ương với chính quyền địa phương. Ví dụ, nhiệm vụ chi gắn với mỗi cấp chính quyền được phân định khá rõ ràng và rành mạch theo nguyên tắc: NSTW phải thực hiện những nhiệm vụ chi chủ yếu; NSĐP được mở rộng quyền tự chủ bố trí chi tiêu hợp lý trên địa bàn.
- Thực hiện chế độ cơng khai tài chính đối với NSNN các cấp và các đơn vị dự toán NSNN
Cùng với việc lần đầu tiên luật hoá các quy định về quản lý NSNN, một nội dung quan trọng của cải cách quản lý chi NSNN trong giai đoạn này đó là yêu cầu tăng cường sự công khai, minh bạch trong sử dụng NSNN thể hiện ở việc ban hành Quyết định
số 225/1998/QĐ-TTg ngày 20/11/1998 của Thủ tướng chính phủ về Quy chế cơng khai tài chính đối với NSNN các cấp, các đơn vị dự toán ngân sách, các doanh nghiệp nhà
nước và các quỹ có nguồn thu từ các khoản đóng góp của nhân dân (sửa đổi năm 2001) và tiếp sau đó là Thơng tư số 83/1999/TT-BTC ngày 1 tháng 7 năm 1999 Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện quy chế cơng khai tài chính đối với các đơn vị dự tốn NSNN.
Mục đích cơng khai tài chính là nhằm “phát huy quyền làm chủ của cán bộ, công
chức Nhà nước, tập thể người lao động và nhân dân trong việc thực hiện quyền kiểm tra, giám sát quá trình quản lý và sử dụng vốn, tài sản Nhà nước; huy động, quản lý và sử dụng các khoản đóng góp của nhân dân theo quy định của pháp luật, bảo đảm thực hiện có hiệu quả Pháp lệnh thực hành tiết kiệm, chống lãng phí” (Điều 1).
Việc cơng khai tài chính phải đảm bảo cung cấp đầy đủ, chính xác, kịp thời các thơng tin tài chính cơng khai phù hợp với từng đối tượng tiếp nhận thông tin (Điều 2). Ngân sách Nhà nước các cấp, các đơn vị dự tốn ngân sách Nhà nước phải áp dụng cơng khai tài chính (Điều 3), phải cơng khai việc phân bổ và sử dụng kinh phí NSNN.
Cơng khai tài chính có thể bằng các hình thức “trực tiếp báo cáo trong các kỳ họp
thường niên của cơ quan, tổ chức; Phát hành ấn phẩm; Niêm yết công khai tại trụ sở làm việc của cơ quan, tổ chức; Thông báo bằng văn bản” (Điều 4).
Công khai NSNN bao gồm “số liệu dự toán, quyết toán NSNN đã được Quốc hội
quyết định, phê chuẩn và công khai số liệu dự toán, quyết toán” của các cơ quan Trung
ương, các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (điều 5), của các cấp chính quyền địa
phương (Điều 6).
Thực tế, năm 1998, lần đầu tiên số liệu NSNN của Việt Nam đã được công bố trong Niên giám Thống kê của Tổng cục Thống kê và trong Niên giám Thống kê tài chính chính phủ của IMF.
Ứng dụng CNTT trong công tác quản lý chi NSNN như: triển khai các chương
trình ứng dụng quản lý tài chính - ngân sách ở 4 cấp ngân sách; xây dựng cơ sở dữ liệu tài chính quốc gia; chương trình kế tốn kho bạc được triển khai thống nhất trong toàn hệ thống Kho bạc, các ứng dụng trong lĩnh vực Thuế, Hải quan,…cũng là một nội dung quan trọng trong cải cách quản lý chi NSNN.
- Hoàn thiện hệ thống các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, kiểm tra, giám sát thực hiện chi NSNN
Để nâng cao vai trò, trách nhiệm, hiệu quả của việc giám sát chi NSNN Luật
NSNN năm 1996 cũng quy định rõ về công tác kiểm tra, thanh tra về NSNN. Cơ quan quản lý Nhà nước và đơn vị dự tốn ngân sách có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện các