Khái niệm và sự cần thiết cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước

2.1. Cơ sở lý luận về cải cách chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu

2.1.3. Khái niệm và sự cần thiết cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước

2.1.3.1. Khái niệm cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước

Theo Từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học (2003, tr.102; 104), “cải” nghĩa là đổi khác đi và “cách” nghĩa là hình thức diễn ra của một hành động, “cải cách” nghĩa là sửa đổi những bộ phận cũ cho thành hợp lý và đáp ứng yêu cầu khách quan hơn. Như

vậy, có thể hiểu cải cách là sự thay đổi một quy trình, phương pháp, hành động đã được thực hiện trước đây nhằm đạt được mục tiêu tốt hơn. Từ điển thuật ngữ lịch sử phổ thông do Phan Ngọc Liên chủ biên (2007, tr.69) định nghĩa “cải cách” là “đổi mới cho tiến bộ hơn, cho phù hợp với sự tiến bộ chung của xã hội mà không đụng tới nền tảng của chế độ hiện hành”. Cách tiếp cận này muốn nhấn mạnh đến mục tiêu, kết quả mà cải cách mang lại, đó là sự tiến bộ hơn, nhưng khơng làm thay đổi bản chất của đối tượng được cải

cách. Nhà nghiên cứu Nguyễn Trần Bạt (2005) cho rằng cải cách là một biện pháp được thực hiện để giải quyết những đòi hỏi của thực tiễn với mục tiêu rõ ràng, chương trình cụ thể và yêu cầu phải hoàn tất trong một thời gian nhất định.

Mặc dù có những điểm khác nhau, nhưng nhìn chung các định nghĩa trên đều tập trung nhấn mạnh vào các yếu tố chính của cải cách đó là sự chủ động của chủ thể với những hành động cụ thể trong một khoảng thời gian nhất định nhằm hướng đến những mục tiêu cụ thể nào đó. Với cách đó có thể cho rằng cải cách quản lý là một chương trình hoặc một kế hoạch tổng thể do chủ thể quản lý thực hiện nhằm hướng tới những mục tiêu và kết quả tốt hơn của quá trình quản lý.

Theo cách hiểu như vậy có thể cho rằng cải cách quản lý chi NSNN là một q

trình trong đó nhà nước với vai trị là chủ thể của hoạt động quản lý chi NSNN triển khai thực hiện một chương trình hay kế hoạch nhằm tạo sự thay đổi trong quản lý chi NSNN hướng tới mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý chi NSNN đảm bảo chi NSNN đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả.

2.1.3.2. Nội dung cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước

Từ khái niệm về quản lý có thể thấy rằng các hoạt động quản lý đều nhằm

hướng tới thực hiện những mục tiêu cụ thể nào đó. Ở mỗi lĩnh vực quản lý khác nhau thì có thể có những mục tiêu khác nhau nhưng dù là quản lý một tổ chức, một lĩnh vực hay quản lý một hoạt động cụ thể nào đi chăng nữa thì quản lý đều phải đảm bảo được các yêu cầu sau:

i) Định hướng sự phát triển của tổ chức đi theo mục tiêu, phương hướng chung đề ra hoặc nhằm mang đến kết quả tốt nhất của công việc;

ii) Tạo ra sự thống nhất ý chí giữa chủ thể quản lý và đối tượng bị quản lý, giữa các đối tượng bị quản lý với nhau;

iii) Tổ chức, điều hành, phối hợp, điều hòa tốt các hoạt động, đồng thời hướng

dẫn hoạt động của các đối tượng bị quản lý nhằm tạo ra sự ổn định và hướng tới thực hiện mục tiêu chung của cả hệ thống.

Chi NSNN là một hoạt động của nhà nước nhằm hướng đến thực hiện những

chức năng, nhiệm vụ cụ thể của nhà nước vì vậy quản lý chi NSNN, là hoạt động của chủ thể quản lý là nhà nước, cũng nhằm hướng tới đảm bảo hoạt động chi NSNN đúng theo các mục đích mà nhà nước đề rạ Tuy nhiên, do đặc điểm của bộ máy tổ chức của nhà nước có thể gồm nhiều cấp khác nhau, ở mỗi cấp đều có sự liên quan trực tiếp đến các khoản chi NSNN nên mục tiêu quản lý chi NSNN còn liên quan trực tiếp đến công tác tổ

chức bộ máy và phân công, phân cấp quyền hạn, trách nhiệm, nghĩa vụ cho mỗi cấp quản lý ngân sách.

Theo khái niệm cải cách quản lý chi NSNN đã nêu, đó là “một q trình trong đó nhà nước với vai trò là chủ thể của hoạt động quản lý chi NSNN triển khai thực hiện một chương trình hay kế hoạch nhằm tạo sự thay đổi trong quản lý chi NSNN hướng tới mục tiêu nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý chi NSNN đảm bảo chi NSNN

đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả” có thể thấy rằng mục tiêu của cải cách quản lí chi

NSNN là nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý chi NSNN hướng đến mục tiêu cao nhất là đảm bảo chi NSNN đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Vì vậy, nội dung của cải cách quản lý chi NSNN thực chất là nhằm hướng đến nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý chi NSNN. Thực tiễn việc cải cách quản lý chi NSNN ở các nước trên thế giới cũng rất đa dạng về nội dung và về mức độ.

Như đã nêu rõ ở phần giới hạn phạm vi, đề tài luận án sẽ sử dụng cách phân loại nội dung chi NSNN theo tính chất của các khoản chi và lựa chọn cách tiếp cận phân tích về quản lý chi NSNN gắn với các khâu, các bước của quy trình ngân sách bao gồm lập (xây dựng) dự toán chi NSNN, chấp hành dự toán chi NSNN và quyết toán chi NSNN vì vậy, nội dung cải cách quản lý chi NSNN trong một thời kỳ hay giai đoạn cụ thể có thể bao gồm nhiều vấn đề liên quan đến một hoặc tồn bộ các nội dung của q trình quản lý chi NSNN là các công tác lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, điều tiết và kiểm tra, kiểm soát hoạt động quản lý chi NSNN hay cụ thể là các vấn đề về phương thức, công cụ,

phương tiện phục vụ quản lý chi NSNN... đồng thời, mức độ cải cách cũng có thể khác nhau tuỳ thuộc vào các mục tiêu đề ra của chủ thể tiến hành cải cách chi NSNN cũng như điều kiện thực tế. Vì vậy, nội dung luận án sẽ tập trung vào phân tích, thảo luận các vấn đề cụ thể của cải cách quản lý chi NSNN sau đây:

- Cải cách về thể chế, chính sách quản lý chi NSNN như cải cách về phân cấp quản lý chi NSNN, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan quản lý và thực hiện chi ngân sách.

Quản lý chi NSNN là một hoạt động quản lý của nhà nước, với vai trò là chủ thể của quản lý chi NSNN, nhà nước sử dụng nhiều cơng cụ, phương thức khác nhau để có

thể đáp ứng được các yêu cầu đặt ra đối với công tác quản lý chi NSNN. Và một trong những cơng cụ quan trọng đó là việc xây dựng khung khổ pháp lý đồng bộ, thống nhất để thực hiện quản lý chi NSNN; xây dựng hệ thống tiêu chuẩn, định mức thống nhất làm căn cứ để xây dựng dự toán, thực hiện chi NSNN và đánh giá hiệu quả chi ngân sách;

đẩy mạnh cơ chế đấu thầu cung cấp dịch vụ công.

- Thay đổi, điều chỉnh phân loại mục chi, cơ cấu chi NSNN.

Cơ cấu chi NSNN là cách sắp xếp tổng thể chi NSNN theo các khoản mục chi, xuất phát từ yêu cầu quản lý, các khoản mục chi này có thể được sắp xếp theo các tiêu chí như thứ tự ưu tiên, số chi thực tế và tỷ trọng trong tổng chi NSNN. Cơ cấu lại chi NSNN là nhằm hướng đến thực hiện mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của từng giai đoạn, tăng mức chi cho các lĩnh vực có vai trị thúc đẩy hoặc dẫn dắt sự phát triển kinh tế

- xã hộị

Khi xem xét cơ cấu chi NSNN trong một khoảng thời gian nhất định sẽ giúp nhận diện, đánh giá tình hình phân phối, mục đích sử dụng nguồn lực NSNN của chính phủ trong thời gian đó.

- Nâng cao tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý chi NSNN, các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu đảm bảo phù hợp với tình hình thực tế làm cơ sở cho cơng tác kiểm sốt chi, cụ thể là tổ chức, quy trình kiểm soát chi NSNN hiện đại và thống nhất.

Minh bạch trong sử dụng nguồn lực tài chính cơng đóng vai trị quan trọng giúp nâng cao hiệu quả của chi NSNN, từ đó góp phần đảm bảo sự bền vững của NSNN, tăng cường hiệu quả quản lý chi NSNN. Minh bạch trong chi NSNN không chỉ nâng cao trách nhiệm của tổ chức, cá nhân sử dụng NSNN mà cịn nâng cao trách nhiệm của các

đối tượng có liên quan trong giám sát việc sử dụng các khoản đóng góp của tồn xã hội

vào NSNN. Cơng khai, minh bạch trong sử dụng NSNN được thực hiện thông qua hai hình thức chính, đó là: thơng báo rộng rãi, cơng khai kịp thời, đầy đủ các chính sách có liên quan đến định mức lập dự tốn chi NSNN, định mức phân bổ, định mức chi tiêu của NSNN, giao nhiệm vụ thu chi ngân sách và tổ chức giám sát; công khai kết quả thực hiện chi NSNN thơng qua các báo cáo dự tốn, quyết tốn chi NSNN, công khai chi tiết số liệu và tài liệu liên quan đến các khoản mục chi, dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN.

- Xây dựng và vận hành hệ thống thông tin về quản lý NSNN để đáp ứng yêu cầu của các đơn vị sử dụng ngân sách, các cơ quan quản lý, cơ quan thanh tra, kiểm tra và giám sát tình hình thực hiện NSNN…

Trong quá trình phát triển của mỗi quốc gia, mơ hình quản lý chi NSNN khơng phải luôn cố định mà thường được thay đổi theo yêu cầu của sự phát triển kinh tế - xã hội, hoặc mong muốn một kết quả cao hơn, hiệu quả hơn của các cơ quan quản lý. Ví dụ như tại các nước kém phát triển trước đây, chi NSNN tập trung chủ yếu dành cho việc duy trì, đảm bảo sự hoạt động và thực hiện chức năng cai trị của nhà nước, đây được

xem là mơ hình quản lý chi ngân sách chủ yếu là để ni bộ máy, duy trì lực lượng áp chế xã hội nhằm để thực hiện chức năng cai trị là chủ yếụ Đối với nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, chi NSNN vừa để đảm bảo duy trì hoạt động ổn định, chủ động của bộ máy nhà nước thực hiện vai trò quản lý vĩ mô của Nhà nước, vừa dành tỷ lệ hợp lý nguồn lực đầu tư từ NSNN cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hộị

Hiện nay khi hệ thống NSNN của các quốc gia dù đã được hình thành và phát

triển hồn chỉnh nhưng trước những biến đổi liên tục của tình hình kinh tế – xã hội thì cơng tác quản lý chi NSNN cũng cần thường xuyên được đổi mới, cải cách, điều chỉnh

để đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn từng giai đoạn phát triển của các quốc gia bởi

nhiều lý do sau:

Thứ nhất, yêu cầu từ nội tại của nền kinh tế về nguồn lực tài chính để duy trì sự ổn

định và phát triển khi cơ chế quản lý chi NSNN chưa phù hợp với các yêu cầu của tình

hình thực tiễn.

Thứ hai, do nhu cầu cho tiêu NSNN cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội ngày càng có xu hướng gia tăng, yêu cầu thực hiện an sinh xã hội khi chi tiêu công là nguồn lực quan trọng trong việc giảm nghèo nhưng nguồn thu NSNN không phải lúc nào cũng có thể gia tăng tương ứng, đặc biệt là khi hầu hết các quốc gia đều đang đứng trước sức ép phải bảo đảm cân đối ngân sách, hoặc tình trạng bội chi ngân sách, nợ cơng đang ở mức caọ

Thứ ba, do yêu cầu trong phân cấp chi ngân sách khi xuất hiện sự không thống nhất, đồng bộ giữa nhiệm vụ quản lý kinh tế, xã hội của chính quyền nhà nước các cấp với thẩm quyền quyết định trong lĩnh vực chi NSNN.

Thứ tư, do sự thay đổi trong phương thức cung cấp hàng hố, dịch vụ cơng, cụ thể là xu hướng thực hiện xã hội hóa cung cấp dịch vụ cơng.

Ngồi ra, cải cách quản lý chi NSNN ở các nước đang phát triển có nền kinh tế chuyển đổi như Việt Nam có thể cịn xuất phát từ những lý do khác như thay đổi để hội nhập và phù hợp với các quy định và chuẩn mực quốc tế.

Như đã nêu ở tiểu mục 2.1.2.1., quản lý chi NSNN là quá trình chủ thể quản lý NSNN sử dụng các phương pháp và các công cụ quản lý để quản lý các hoạt động sử dụng quỹ ngân sách của nhà nước theo những mục tiêu cụ thể đề ra do vậy quản lý chi NSNN phải được đánh giá dựa vào hiệu quả và hiệu lực chi NSNN.

Như vậy, để đánh giá về hoạt động cải cách của quản lý chi NSNN phải xem xét,

đánh giá cải cách quản lý chi NSNN có đem lại kết quả là cải thiện và nâng cao hiệu quả

và hiệu lực chi NSNN hay không? Cụ thể là có đạt được các mục tiêu sau hay khơng:

(1) Dự tốn chi NSNN có đảm bảo phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ chi NSNN,

đồng thời phù hợp với khả năng của nguồn NSNN hay khơng?

(2) Các khoản chi NSNN có thực hiện đúng nội dung, mục đích theo dự tốn và nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN hay khơng?

(3) Có đảm bảo được sự tập trung, thống nhất trong quản lý NSNN, đảm bảo được vai trò chủ đạo, điều phối của NSTW cũng như quyền chủ động của các cơ quan

quyền lực nhà nước các cấp trong quyết định NSNN;

(4) Có thiết lập cơ chế phân cấp nhiệm vụ chi NSNN một cách khoa học, hợp lý giữa các cấp ngân sách hay không?

(5) Cải cách quản lý chi NSNN có đạt được mục tiêu đảm bảo được sự công khai,

minh bạch các khoản chi NSNN, nâng cao được trách nhiệm giải trình của các cơ quan quyết định và sử dụng NSNN và tạo thuận lợi cho việc kiểm tra, giám sát chi NSNN của các cơ quan chức năng và của xã hội hay không?