2.1. Cơ sở lý luận về cải cách chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu
2.1.4. Chính sách tài khóa, mục tiêu của chính sách tài khóa
“Chính sách tài khóa” là thuật ngữ được sử dụng để mơ tả các hành động mà
chính phủ thực hiện để tác động đến nền kinh tế bằng cách mua sản phẩm và dịch vụ từ các doanh nghiệp và thu thuế (Kimberly Amadeo, 2021). Theo cách hiểu này thì nói đến chính sách tài khóa chính là nói đến mục đích kinh tế đằng sau các quyết định về cách sử dụng tiền của chính phủ, đó là một cơng cụ của chính sách kinh tế vĩ mơ, là các biện pháp được chính phủ thi hành tác động đến chi tiêu công và hệ thống thuế nhằm đạt được các mục tiêu vĩ mô của nền kinh tế như: tăng trưởng kinh tế, tạo công ăn việc làm
hoặc ổn định giá cả và lạm phát.
Đối với mỗi quốc gia, hệ thống thuế thường bao gồm nhiều sắc thuế khác nhau
như: thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thuế tài nguyên, thuế bất động sản, v.v... Ở một khía cạnh khác, thuế có thể chia ra làm hai loại đó là thuế gián thu (indirect taxes) và thuế trực thu (direct taxes).
Trong đó, thuế gián thu là loại thuế đánh gián tiếp vào thu nhập của người tiêu dùng
thông qua hàng hóa, dịch vụ trong lưu thơng, thuế trực thu là loại thuế mà người nộp thuế trích một phần thu nhập của chính mình để nộp cho ngân sách nhà nước thông qua việc thu trực tiếp lên tài sản và/hoặc thu nhập của người dân.
Cũng như các công cụ về thuế, công cụ chi tiêu của chính phủ cũng rất đa dạng, theo tính chất kinh tế, chi NSNN được chia ra các nội dung là chi tiêu thường xuyên ( bao gồm các khoản chi nhằm duy trì các hoạt động của các cơ quan Nhà nước như chi lương cho công chức, chi cho các hoạt động giáo dục, y tế, khoa học-cơng nghệ, an
ninh-quốc phịng) và chi đầu tư phát triển, là tất cả các chi phí làm tăng thêm tài sản quốc gia (chẳng hạn như chi mua sắm máy móc, chuyển nhượng đầu tư, xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội).
Đối với công cụ chi tiêu công, lý thuyết của Keynes (1936) cho rằng, sự can thiệp
của chính phủ thơng qua các công cụ như tăng tổng cầu bằng cách tăng chi tiêu của chính phủ và tạo ra mơi trường để tiền tệ dễ dàng lưu thơng sẽ giúp kích thích sự phát triển của nền kinh tế, tạo thêm nhiều công ăn việc làm và cuối cùng là tăng thêm của cải trong xã hộị Theo Keynes, chính phủ có thể thực hiện kích thích tiêu dùng sản xuất, thực hiện các biện pháp tăng cầu có hiệu quả và để thực hiện mục tiêu này, nhà nước sử dụng ngân sách của mình để kích thích đầu tư từ nền kinh tế, thơng qua chi tiêu của
chính phủ, như các đơn đặt hàng, trợ cấp về tài chính, đảm bảo tín dụng, các chương trình đầu tư với quy mô lớn để sử dụng lao động thất nghiệp và tư bản nhàn rỗi ngồi xã hộị Chính phủ cũng có thể khuyến khích tiêu dùng cá nhân trong xã hội, khuyến khích mọi hoạt động có thể nâng cao tổng cầu và khối lượng việc làm. Lý thuyết “nền kinh tế hỗn hợp” của P. Samuelson cũng cho rằng chính phủ cần thực hiện vai trị sửa chữa những thất bại của thị trường để thị trường hoạt động có hiệu quả, hạn chế ảnh hưởng của độc quyền và những tác động bên ngồị Chính phủ thực hiện chức năng ổn định
kinh tế vĩ mô thơng qua thuế; các khoản chi tiêụ.. Ví dụ chính phủ tăng chi tiêu cơng có thể giúp đạt được mục tiêu vĩ mô của nền kinh tế là tạo việc làm và tăng trưởng kinh tế. Almunia và cộng sự (2010) đã ước lượng rằng tăng chi tiêu chính phủ sẽ tác động dương
đối với tăng trưởng GDP cũng như khả năng vỡ nợ và tỷ lệ nợ trên GDP có tác động âm,
kéo theo nợ cao hơn làm chậm tăng trưởng. Theo Hagen và Ho (2007), ngân sách chính phủ thâm hụt lớn là một trong những yếu tố báo trước những khủng hoảng trong lĩnh vực tài chính trong tương laị
Lý thuyết kinh tế học đã chỉ ra rằng chính sách tài khóa có vai trị quan trọng
trong việc điều tiết kinh tế vĩ mô thông qua việc huy động các nguồn thu vào NSNN và sử dụng nó trong hạn nhất định. Chính sách tài khóa thường có những tác động trực tiếp
và gián tiếp gây ảnh hưởng đến quá trình chi tiêu của cá nhân, cũng như các quyết định
đầu tư của các doanh nghiệp trong nền kinh tế, ngồi ra cịn tác động đến tỷ giá hối đoái,
mức thâm hụt ngân sách nhà nước và thậm chí là cả lãi suất ngân hàng, một chỉ số thường được coi là liên quan đến chính sách tiền tệ nhiều hơn. Xét trong tổng thể của một nền kinh tế, nếu các yếu tố khác khơng thay đổi, khi chính phủ quyết định tăng chi tiêu sẽ làm cầu trong nền kinh tế tăng. Tổng cầu gia tăng lên sẽ có tác dụng thúc đẩy phát triển các hoạt động sản xuất, cung ứng dịch vụ, thu hút vốn đầu tư vào nền kinh tế và cuối cùng quy mô của nền kinh tế được mở rộng. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, khi chính phủ thực hiện kích thích kinh tế bằng cách tăng chi tiêu, trong ngắn hạn có thể có một số hiệu quả tích cực nhưng về lâu dài một phần tăng trưởng kinh tế này sẽ bị mất đi bởi chi phí vay sẽ tăng lên đối với những người đi vay, trong đó có chính phủ. Đối với các nước có nền sản xuất kém phát triển, khi chính phủ quyết định tăng chi NSNN cịn có thể dẫn đến tình trạng nhập siêu của nền kinh tế gia tăng. Khi đó chính sách tăng chi tiêu của chính phủ khơng có những tác động tích cực tới nền kinh tế trong nước, mà chủ yếu sẽ kích thích sản xuất của nền kinh tế nước ngoàị Bên cạnh tác động trực tiếp của chi NSNN đối với cầu trong nền kinh tế, thơng qua các chính sách chi đầu tư phát triển, chi NSNN cịn có vai trị hết sức quan trọng trong việc tạo lập hạ tầng kinh tế - xã hội hiện đại, thúc đẩy đầu tư xã hội và nâng cao đời sống của người dân. Ngoài ra, việc nâng cao chất lượng của các khoản chi NSNN cũng góp phần không nhỏ tác động trực tiếp quyết định đến hiệu quả trong quản lý vĩ mô nền kinh tế của chính phủ. Như vậy, khi
chính phủ phối hợp giữa các chính sách đầu tư cơng với chính sách chi tiêu tiêu dùng có mục tiêu, sẽ góp phần phân bổ hiệu quả nguồn lực trong nền kinh tế, ổn định thị trường,
quyết định đến sự phát triển hay suy thoái của một hoặc một số ngành, lĩnh vực (Đỗ Thiên Anh Tuấn, 2014). Một điểm cần chú ý là, chính sách chi tiêu của chính phủ thường có hiệu lực chậm hơn so với yêu cầu của thực tế phát sinh do khả năng đánh giá chính sách của chính phủ, các yếu tố khách quan đến từ bối cảnh của nền kinh tế. Thêm nữa, với sự hay thay đổi vốn có của thị trường, hầu như các nhà kinh tế khơng thể dự báo chính xác những thay đổi trong ngắn hạn. Như vậy, sẽ xảy ra tình trạng chính sách chi tiêu của chính phủ được thiết kế tốt, nhưng có thể trở nên lạc hậu, khơng cịn phù hợp với bối cảnh, hoặc các yêu cầu cần giải quyết, làm giảm tác động tích cực của chính sách chi tiêu tới nền kinh tế (Đỗ Thiên Anh Tuấn, 2014).
Về mặt lý thuyết thì có ba hình thái của chính sách tài khố đó là cân bằng
(neutral fiscal policy), mở rộng (expansionary fiscal policy) và thắt chặt (contractionary fiscal policy). Chính sách tài khố được gọi là cân bằng khi: tổng chi tiêu của chính phủ (G) bằng với tổng thu của chính phủ (T). Chính sách tài khố được gọi là mở rộng khi:
chi tiêu của chính phủ (G) tăng, trong khi đó giữ nguyên hoặc giảm nguồn thu của chính phủ (T). Chính sách tài khố được gọi là thắt chặt khi: chi tiêu của chính phủ (G) giảm, trong khi đó giữ nguyên hoặc tăng nguồn thu của chính phủ (T).
Trong thực tế, một chính phủ thường có hai loại lựa chọn chính sách tài khóa là mở rộng hoặc thắt chặt. Mỗi loại chính sách tài khóa này sẽ được sử dụng trong những thời kỳ, giai đoạn khác nhau tuỳ thuộc vào sự biến động của chu kỳ kinh tế, mục đích là
để ngăn chặn, làm chậm các cuộc suy thoái hoặc thúc đẩy kinh tế. Chính sách tài khóa
mở rộng liên quan đến các biện pháp mà chính phủ thực hiện để đưa nhiều tiền vào nền kinh tế. Điều này thường tạo ra nhu cầu về sản phẩm và dịch vụ, kích thích tạo ra việc làm và tăng lợi nhuận - kích thích tăng trưởng kinh tế. Chính sách này thường được sử dụng để làm chậm giai đoạn co lại của chu kỳ kinh doanh hay trong giai đoạn nền kinh tế rơi vào trạng thái “suy thối”. Khi đó, chính phủ hoặc chi tiêu nhiều hơn, cắt giảm thuế hoặc làm cả hai với ý tưởng là đưa nhiều tiền hơn vào tay người tiêu dùng khiến họ chi tiêu nhiều hơn. Khi nhu cầu gia tăng sẽ khiến các doanh nghiệp tăng thêm việc làm để gia tăng sản lượng, tăng cung và tăng chi tiêụ Trong thực tiễn phát triển của nền kinh tế thế giới thời gian qua cho thấy chính phủ nhiều quốc gia đã thực hiện giảm thuế và tăng chi tiêu, chủ yếu thông qua việc chi cho các dự án cơ sở hạ tầng, tạo việc làm và thu nhập hay chi cho các chương trình phúc lợi xã hội để thúc đẩy nền kinh tế khi nền kinh tế có những dấu hiệu suy thốị Chính sách tài khố thắt chặt thường được sử dụng trong thời kỳ kinh tế tăng trưởng nhanh bởi tăng trưởng kinh tế quá nhanh có thể tạo ra bong bóng thị trường hoặc những nguy cơ kinh tế khác. Vì vậy, chính sách tài khóa thắt chặt sẽ
được sử dụng để làm chậm tăng trưởng ở mức độ có thể quản lý được và kiểm sốt lạm
phát. Bên cạnh các cơng cụ thuế và chi tiêu, hoạt động tài trợ bù đắp thâm hụt ngân sách hay các khoản tài trợ nợ của chính phủ cũng được xem là một trong các công cụ, là một phần của chính sách tài khóạ
Nói chung về mặt lý thuyết, chính sách tài khố có tác động đến sản lượng thực tế, đến kiềm chế lạm phát và tình trạng thất nghiệp, từ đó gián tiếp thực hiện điều chỉnh nền kinh tế nói chung và điều chỉnh cơ cấu kinh tế nói riêng. Chính sách tài khóa là một cơng cụ của chính sách kinh tế vĩ mô, là các biện pháp về chi tiêu cơng và hệ thống thuế khóa mà chính phủ thi hành để hướng nền kinh tế đạt được các mục tiêu vĩ mơ đó là sự tăng trưởng ổn định, bền vững của nền kinh tế; tạo việc làm hoặc ổn định giá cả, lạm
phát. Hay nói cách khác, mục tiêu của chính sách tài khố là một mặt giúp các chỉnh phủ bảo đảm các nguồn lực về tài chính để thực hiện chức năng được giao, một mặt tạo nên môi trường và điều kiện thuận lợi để phát triển kinh tế - xã hộị Để đạt được mục tiêu đề ra, chính sách tài khố phải xử lý rất nhiều mối quan hệ, những mâu thuẫn chủ yếu đó là:
giữa thu NSNN với chi NSNN do nhu cầu chi tiêu của các chính phủ thường lớn, trong khi nguồn thu bị hạn chế; giữa tập trung vào NSNN với tích luỹ trong các cơ sở kinh doanh và giữa tăng trưởng kinh tế với việc thực hiện công bằng xã hộị