Đơn vị: triệu đồng
STT Nội dung 1981 1982 1983 1984 1985 TK 81-85 I Bội chi NSNN -4.127 -4.595 -2.955 -4.050 -9.269 -24.996 II Nguồn bù đắp 4.127 4.595 2.955 4.050 9.269 24.996
Trong đó:
1 Vay nước ngoài 0 0 0 0 0 0
2 Vay trong nước 0 0 0 0 0 0
Trong đó:
- Phát hành tín phiếu kho bạc 0 0 0 0 0 0 - Vay khác trong nước 0 0 0 0 0 0 3 Phát hành tiền 4.127 4.595 2.955 4.050 9.269 24.996
Nguồn: Bộ Tài chính, báo cáo quyết tốn NSNN các năm 1981-1985
Tuy nhiên, do những cải tiến quản lý chi NSNN thực hiện trong bối cảnh của cơ chế quản lý kinh tế kế hoạch hoá tập trung nên về thực chất những thay đổi, những cải tiến vẫn mang tư tưởng bao cấp. Trong suốt thời gian dài, việc dành phần lớn chi NSNN cho các hoạt động kinh tế, trong đó một phần lớn là chi đầu tư trực tiếp cho khu vực kinh tế quốc doanh cùng với đó chính sách quản lý giá theo chế độ “hai giá” (giá chỉ đạo của
Nhà nước và giá thị trường tự do) đã khiến NSNN không đủ chi để thực hiện các mục tiêu đặt ra buộc Nhà nước phải in tiền để chi tiêu đã dẫn đến siêu lạm phát năm 1985 (đạt
tỷ lệ 774%, Bộ Tài chính (2015)).
3.2. Thực trạng cải cách quản lý chi NSNN với thực hiện mục tiêu chính sách tài khóa ở Việt Nam thời kỳ từ năm 1986 đến nay khóa ở Việt Nam thời kỳ từ năm 1986 đến nay
Trước thực trạng khủng hoảng về kinh tế - xã hội từ giữa những năm 1980, Đại hội VI của Đảng Cộng sản Việt Nam họp tháng 12 năm 1986 đã đề ra chủ trương đổi mới tồn diện nền kinh tế. Từ đó, cơng cuộc đổi mới kinh tế ở Việt Nam đã trải qua
nhiều giai đoạn mà thực chất là quá trình chuyển đổi từ mơ hình kinh tế kế hoạch hố tập trung quan liêu bao cấp sang mơ hình kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đó
cũng là quá trình cấu trúc lại nền kinh tế và thay đổi cơ chế vận hành nền kinh tế. Trong mỗi giai đoạn đó, các nội dung cải cách quản lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN nói riêng cũng diễn ra cùng với sự thay đổi và điều chỉnh cơ chế vận hành của nền kinh tế.
3.2.1. Giai đoạn 1986 - 1995
3.2.1.1. Chủ trương, đường lối đổi mới cơ chế quản lý kinh tế của Đảng và Nhà nước và yêu cầu cải cách quản lý chi NSNN
Đại hội VI của Đảng (năm 1986) xác định rõ nhiệm vụ bao trùm, mục tiêu tổng
quát của Việt Nam là “ổn định mọi mặt tình hình kinh tế - xã hội” (Đảng Cộng sản Việt Nam, 1986a). Với mục tiêu cụ thể là: “sản xuất đủ tiêu dùng và có tích luỹ...”, Đại hội VI nhấn mạnh việc xây dựng và tổ chức thực hiện ba chương trình về lương thực - thực phẩm, hàng tiêu dùng và hàng xuất khẩu nhằm giải quyết yêu cầu quan trọng nhất lúc đó là “bảo đảm nhu cầu lương thực của xã hội và có dự trữ”; “đáp ứng được nhu cầu của
nhân dân về những hàng tiêu dùng thiết yếu”.
Với tinh thần “phải được tập trung cao độ sức người, sức của” để thực hiện ba chương trình mục tiêu về lương thực - thực phẩm, hàng tiêu dùng và hàng xuất khẩu - nội dung “cốt lõi” của kế hoạch 5 năm 1986-1990, Đại hội VI xác định rõ yêu cầu “khẩn
trương sửa đổi, bổ sung các chính sách kinh tế”, “khắc phục sai lầm về điều chỉnh giá, lương, tiền… và xây dựng cơ chế quản lý mới một cách đồng bộ” (Đảng Cộng sản Việt
Nam, 1986a) với nội dung cụ thể là: “Kiên quyết xoá bỏ cơ chế tập trung quan liêu, bao
cấp, thiết lập và hình thành đồng bộ cơ chế kế hoạch hoá theo phương thức hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa, đúng nguyên tắc tập trung dân chủ”. Nội dung Nghị quyết
đại hội VI cũng nêu rõ: “Các chính sách và chế độ quản lý vật tư, lao động, tiêu thụ sản
phẩm, giá cả, tài chính, tín dụng, tiền lương, v.v… phải hướng các hoạt động kinh tế vào việc thực hiện các mục tiêu của kế hoạch kinh tế quốc dân, tạo điều kiện và đòi hỏi mọi
đơn vị kinh tế thực hiện tốt hạch toán kinh doanh, mọi tổ chức và cá nhân ra sức tiết
kiệm trong sản xuất và tiêu dùng”, đồng thời, để khắc phục tình trạng bội chi NSNN cần
“tiết kiệm chi và đình, hỗn những khoản chi chưa cấp bách, giảm dần đi tới chấm dứt
việc phát hành tiền để chi ngân sách” (Đảng Cộng sản Việt Nam, 1986a).
Đến năm 1989, nội dung đổi mới cơ chế quản lý kinh tế ở Việt Nam đã tiến thêm
một bước mới với quan điểm “chuyển mạnh các đơn vị kinh tế sang hạch toán kinh
doanh theo quan điểm phát triển nền kinh tế hàng hố có kế hoạch gồm nhiều thành phần đi lên chủ nghĩa xã hội” (Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam,
1989). Với quan điểm mới này thì thị trường và cơ chế thị trường đã chính thức được
thừa nhận. Đại hội VII của Đảng (năm 1991) đề ra chủ trương tiếp tục xây dựng nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần và đổi mới quản lý kinh tế. Cơ chế vận hành nền kinh tế từ lúc này được xác định là cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách và các cơng cụ khác. Từ năm 1994, cơ chế quản lý kinh tế ở Việt Nam được xác định là cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩạ Như vậy, nội dung và phương thức đổi mới cơ chế quản lý kinh tế ở Việt Nam đã được xác định rõ, đó là “xố bỏ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, hình thành
cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước, theo định hướng xã hội chủ nghĩa” với
những nội dung cụ thể là: xoá bỏ bao cấp, từ bỏ hệ thống tem phiếu, hủy bỏ trợ cấp qua giá, loại bỏ chế độ hai giá, chuyển sang vận dụng hệ thống giá cả thị trường…
Với nhận định “chuyển biến được tình hình giá cả, tài chính, tiền tệ là một vấn đề
phức tạp và khó khăn. Nhưng đây là một địi hỏi vơ cùng bức xúc của tình hình” (Đảng
Cộng sản Việt Nam, 1986b), để hướng tới xây dựng cơ chế quản lý mới một cách đồng bộ, Nghị quyết Đại hội VI đã chỉ rõ yêu cầu đổi mới và cải cách quản lý NSNN, bao gồm
cả quản lý chi NSNN: “Nghiên cứu và ban hành chính sách tài chính quốc gia thống
nhất phù hợp với đặc điểm nước ta, giải quyết đúng đắn việc phân phối và phân phối lại thu nhập quốc dân. Nhà nước trung ương định lại chế độ phân cấp quản lý thu chi ngân sách cho hợp lý”, đối với chi NSNN “phải căn cứ vào nguồn thu mà bố trí chi, khơng chi
vượt quá khả năng thu của ngân sách; triệt để tiết kiệm chi tiêu về mọi mặt”, đồng thời
“thực hiện thường xuyên chế độ thanh tra tài chính, xử lý nghiêm theo pháp luật để
nhanh chóng thiết lập trật tự, kỷ cương về tài chính, phát động quần chúng kiểm sốt, giám sát để chống tệ tham nhũng, lãng phí” (Đảng Cộng sản Việt Nam, 1986b).
Cuối năm 1987, Hội nghị lần thứ tư Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá VI)
đã ban hành Nghị quyết số 04-NQ/HNTW ngày 17/12/1987 đã khẳng định một trong
những chủ trương và biện pháp lớn trong năm 1988 là “tập trung đổi mới một bước cơ
các nhiệm vụ cụ thể đề ra là: “Giảm tỉ lệ bội chi ngân sách…; Từng bước giảm mạnh,
tiến tới xoá bỏ bù lỗ, bù giá từ NSNN…; Sửa đổi ngay chế độ phân cấp NSNN theo nguyên tắc: thực hiện việc điều hành thống nhất hệ thống NSNN trong phạm vi cả nước trên cơ sở phân biệt giữa chức năng quản lý nhà nước về kinh tế của các cấp chính quyền và chức năng quản lý sản xuất kinh doanh; bảo đảm lợi ích hài hồ giữa Trung
ương, địa phương và cơ sở; thực hiện một chính sách thu chi thống nhất có khuyến khích
thoả đáng đối với các địa phương…”.
Như vậy, những nội dung đổi mới cơ chế quản lý kinh tế ở Việt Nam đã đặt ra yêu cầu phải cải cách về quản lý NSNN, trong đó có quản lý chi NSNN.
3.2.1.2. Nội dung cải cách quản lý chi ngân sách nhà nước
Thực hiện chủ trương, đường lối đề ra, trong giai đoạn 1986 – 1995, cải cách
quản lý chi NSNN đã được thực hiện với nhiều nội dung cụ thể được thể hiện trong các văn bản pháp luật của Nhà nước. Đó là:
- Ngày 3 tháng 10 năm 1987, Bộ trưởng Bộ Tài chính đã ban hành Quyết định số 300/TC-NSNN ban hành Mục lục NSNN. Việc ban hành Mục lục NSNN có thể được coi là bước cải cách đột phá trong việc giám sát quá trình chấp hành chi NSNN, vừa giúp hỗ trợ công tác chi NSNN chính xác, vừa giúp cơng tác quản lý chi NSNN chặt chẽ, theo dõi cụ thể đến từng nội dung, nhiệm vụ chi đảm bảo chi đúng, chi đủ.
- Ngày 27 tháng 11 năm 1989, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị quyết số 186-HĐBT về việc phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương trong đó nêu ra các yêu cầu đối với nhiệm vụ chi NSNN cụ thể là: “Quán triệt nguyên tắc tập trung dân chủ, bảo
đảm quyền quyết định của Quốc hội và sự điều hành thống nhất của Hội đồng Bộ trưởng đối với tồn bộ NSNN”; “Bảo đảm tính thống nhất của nền tài chính quốc giạ Uỷ ban
Nhân dân các cấp có trách nhiệm hướng dẫn và kiểm tra thực hiện nhiệm vụ chi ngân sách theo kế hoạch, chính sách, chế độ tài chính thống nhất do Trung ương quy định. Mọi khoản chi của Nhà nước đều phải được phản ánh đầy đủ, kịp thời, trung thực vào NSNN”; “Chính quyền Nhà nước các cấp phải coi việc quản lý chặt chẽ NSNN là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu… Các ngành, các cấp cần phát huy tinh thần chủ động, sáng tạo và trách nhiệm cao trong việc triệt để tiết kiệm chi”.
Nghị quyết số 186-HĐBT đã bổ sung vào nhiệm vụ chi của ngân sách địa phương hai nội dung đó là chi đầu tư xây dựng cơ bản nhằm xây dựng các cơng trình kinh tế, văn hố của địa phương; và chi về các sự nghiệp kinh tế, văn hoá, giáo dục, khoa học kỹ
thuật, Y tế, xã hội, thể dục, thể thao do địa phương quản lý. Cũng theo Nghị quyết số 186/HĐBT, sau khi dự toán NSNN đã được Quốc hội thông qua và Hội đồng Bộ trưởng
chỉ còn giao cho các tỉnh, thành phố và đặc khu trực thuộc Trung ương 01 chỉ tiêu pháp lệnh về chi NSNN đó là “tổng số chi ngân sách địa phương, trong đó chi đầu tư xây dựng cơ bản, chi về quỹ lương hành chính - sự nghiệp” và Bộ trưởng Bộ Tài chính giao chỉ tiêu hướng dẫn cụ thể hoá chỉ tiêu pháp lệnh trên. Như vậy, trong việc lập dự toán chi NSNN đã có sự loại bỏ bớt các chỉ tiêu pháp lệnh, phân cấp nhiều hơn cho Bộ Tài chính trong việc hướng dẫn cụ thể hoá chỉ tiêu pháp lệnh giao cho cấp quản lý chi NSNN là các chính quyền địa phương. Ngoài ra, nghị quyết số 186/HĐBT cũng bổ sung quy định các quyền lợi của địa phương trong quá trình chấp hành ngân sách như được hưởng toàn bộ phần tiết kiệm chi so với kế hoạch được giao hay vẫn được số trợ cấp ngân sách theo kế hoạch được duyệt nếu tiết kiệm chi, tăng thu và bảo đảm đúng chính sách, chế độ, nhiệm vụ được giao và ngoài ra nếu khơng hồn thành kế hoạch chi ngân sách được giao do nguyên nhân chủ quan thì “phải tìm mọi biện pháp để tự cân đối ngân sách”.
- Về quy trình quản lý NSNN, một số nội dung cải cách quan trọng được triển khai trong giai đoạn này, đó là trong lập dự toán chi NSNN chỉ cân đối vốn để triển khai các dự án kinh tế - xã hội thiết yếu, quan trọng, cân đối vốn cho đầu tư của các xí nghiệp quốc doanh. Đồng thời thực hiện cơ cấu lại chi NSNN theo hướng chuyển từ chi bù lỗ, bù giá cho một số ngành hàng thành chi bù giá cho bốn loại mặt hàng thơng qua hình thức tính trong tiền lương của người hưởng lương từ NSNN hay nói khác đi
đó là loại bỏ các nhiệm vụ chi mang tính chất bao cấp của nhà nước, từ đó giúp tạo
nguồn NSNN để phục vụ các nhu cầu chi quan trọng, cấp bách của nền kinh tế. Trong
chi thường xuyên, “NSNN được tính tốn theo chỉ tiêu kế hoạch nhà nước và định
mức được duyệt với chủ trương kiên quyết tinh giảm biên chế, mở rộng hình thức “Nhà nước và nhân dân cùng làm” trong các hoạt động sự nghiệp giáo dục, y tế và chính sách xã hội” (Bộ Tài chính, 2020).
- Về tổ chức quản lý NSNN trong giai đoạn này cũng có sự thay đổi quan trọng với việc thành lập cơ quan giám sát chi tiêu NSNN, cơ quan chuyên trách quản lý vốn
đầu tư phát triển. Cụ thể:
Ngày 04/01/1990, Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Quyết định số
07/HĐBT thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính với chức năng chính là: quản lý quỹ NSNN và tổ chức cơng tác kế tốn NSNN. Việc xử lý mối quan hệ giữa tài chính Nhà nước và Ngân hàng Nhà nước về phương diện quản lý quỹ ngân sách là một trong những cải cách rất quan trọng trong tổ chức thực hiện chi NSNN bởi trước đó theo Nghị định 172-HĐBT, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam có nhiệm vụ và quyền hạn “quản lý quỹ ngân sách Nhà nước…, kiểm soát chỉ tiêu quỹ lương trong khu vực sản xuất…” (Điều 24), và “do bị chi phối bởi chức năng kinh doanh của ngân hàng nên trong thực tế
việc này một mặt làm cho việc cân đối nguồn vốn nhàn rỗi của NSNN khó khăn, bị động, không kịp thời và mặt khác công tác giám sát chi tiêu, sử dụng kinh phí ngân sách
bị xem nhẹ, chế độ báo cáo thu, chi, tồn quỹ hàng ngày của các cấp ngân sách về trung
ương bị chậm, có tình trạng Ngân hàng chun doanh cố tình chiếm dụng vốn ngân sách để quay vịng thu lợị” (Bộ Tài chính, 2015).
Ngày 28/10/1994 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 178/CP thành lập Tổng cục Đầu tư Phát triển thuộc Bộ Tài chính chuyên quản lý vốn đầu tư thuộc
NSNN nhằm quản lý sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư của Nhà nước.
3.2.1.3. Đánh giá về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu của chính sách tài khố.
Trong giai đoạn đầu đổi mới kinh tế (1986 – 1990), với chủ trương “xoá bỏ cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp, thiết lập và hình thành đồng bộ cơ chế kế hoạch hoá theo phương thức hạch toán kinh doanh xã hội chủ nghĩa, đúng nguyên tắc tập trung dân chủ” và nhiệm vụ đặt ra là “tiết kiệm chi và đình, hỗn những khoản chi chưa cấp bách”
để khắc phục tình trạng bội chi NSNN, đồng thời “giảm dần đi tới chấm dứt việc phát
hành tiền để chi ngân sách” (Đảng Cộng sản Việt Nam, 1986a) thì mục tiêu của chính sách tài khố ở Việt Nam được xác định là “khắc phục tình trạng siêu lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô”, nhưng sang giai đoạn 1991 – 1995, cùng với việc xác định cơ chế quản lý kinh tế mới ở Việt Nam là “cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước bằng pháp luật, kế hoạch, chính sách và các cơng cụ khác”, mục tiêu của chính sách tài khố được xác định là “giảm bội chi, tiếp tục cơ cấu lại nguồn bù đắp thâm hụt ngân sách nhằm mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế”.
Những cải cách quan trọng trong quản lý chi NSNN thể hiện ở các nội dung cụ thể: phân cấp quản lý chi NSNN; quy định nội dung và quy trình lập và phê duyệt NSNN