2.1. Cơ sở lý luận về cải cách chi ngân sách nhà nước với việc thực hiện mục tiêu
2.1.1. Chi ngân sách nhà nước và vai trò của chi ngân sách nhà nước
2.1.1.1. Khái niệm và nội dung chi ngân sách nhà nước * Ngân sách nhà nước
Ngân sách nhà nước là một phạm trù kinh tế gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước và được xem như một bản kế hoạch thu, chi trong một năm được nhà nước phê chuẩn (Ạ Silem, 2002). Tuy nhiên, ở mỗi quốc gia khác nhau, quan niệm về NSNN có thể có những điểm khác nhaụ Ví dụ như ở Hoa Kỳ, ngân sách liên bang được hiểu là số tiền chi tiêu và thu nhập cho năm tài chính tiếp theo của chính phủ Hoa Kỳ (K. Amadeo, 2021). Ở Việt Nam, theo Luật NSNN hiện nay thì “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi
của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ
quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Mặc dù có sự khác nhau nhất định về quan niệm nhưng nhìn chung NSNN đều
được hiểu là bản kế hoạch về thu, chi ngân sách nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các
chức năng quản lý kinh tế - xã hội của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định và thường là một năm. Ngoài ra, do tổ chức bộ máy nhà nước của các nước thường phân chia thành các cơ quan nhà nước trung ương và các cơ quan nhà nước địa phương và ở
mỗi cấp chính quyền địa phương đều có ngân sách nên NSNN cũng được phân chia
thành NSNN của chính quyền trung ương và NSNN của các chính quyền địa phương.
* Chi ngân sách nhà nước
Xét về bản chất thì chi NSNN là quá trình phân phối lại các nguồn tài chính đã
được tập trung vào NSNN và đưa chúng đến mục đích sử dụng, là việc cung cấp nguồn
lực tài chính cho các nhiệm vụ của nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định. Cụ thể hơn, chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ ngân sách của nhà nước, bao gồm những công việc cụ thể của việc phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính cho từng
mục tiêu, từng hoạt động và từng công việc thuộc chức năng của nhà nước ví dụ tại Việt Nam là các khoản: “chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo
đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các
khoản chi khác theo quy định của pháp luật”.
Trong luận án, chi NSNN được hiểu là quá trình nhà nước thực hiện phân phối,
sử dụng quỹ ngân sách của mình để thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ đề ra trong một khoảng thời gian nhất định bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà
nước; chi viện trợ và các khoản chi khác. * Nội dung chi ngân sách nhà nước
Do vai trò và chức năng của nhà nước đối với sự phát triển kinh tế - xã hội bao
hàm rất nhiều nội dung nên chi NSNN vì thế cũng có nội dung rất đa dạng, phức tạp và bao trùm nhiều lĩnh vực của đời sống xã hộị Tuỳ thuộc vào các mục đích khác nhau mà có thể phân loại nội dung chi NSNN theo những cách khác nhau:
- Nếu phân loại chi NSNN theo ngành kinh tế, như chi NSNN cho nông nghiệp, công nghiệp,… Cách thức phân loại này thường là nhằm so sánh chi NSNN giữa các nước (theo Hệ thống tài khoản quốc gia (SNA) của Liên hợp quốc và cẩm nang Thống kê Tài chính của chính phủ (GFS) của Quỹ Tiền tệ quốc tế).
- Nếu phân loại chi NSNN theo tính chất kinh tế của các khoản chi có thể chia ra thành các nhóm, mục và tiểu mục như phân chia chi NSNN thành chi thường xuyên, chi
đầu tư phát triển và chi khác. Trong đó, chi thường xuyên là những khoản chi có thời hạn
tác động ngắn, thường dưới một năm, là các khoản chi chủ yếu phục vụ cho chức năng quản lý và điều hành xã hội một cách thường xuyên của nhà nước, thường gồm các nhóm, mục chi như chi thanh tốn tiền lương cho cơng chức, các khoản chi về hàng hóa, dịch vụ tại các cơ quan nhà nước... Chi đầu tư phát triển là tất cả các khoản chi làm tăng thêm tài sản quốc gia, hay nói khác đi là những khoản chi mang tính chất tích lũy, gắn với việc xây dựng, phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, hoặc bỏ vốn đầu tư vào các lĩnh vực cần thiết, phù hợp với mục tiêu của nền kinh tế. Nói khác đi, việc chi cho đầu tư phát triển của NSNN nhằm mục đích tạo ra một sự đầu tư ban đầu, xuất phát điểm để kích thích q trình vận động các nguồn vốn trong xã hội để hướng tới sự tăng trưởng, phát triển kinh tế - xã hộị Các khoản chi đầu tư phát triển bao gồm: cho đầu tư xây dựng các cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; chi mua hàng hoá, vật tư dự trữ của Nhà nước; chi cho các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án của nhà nước. Các khoản chi khác là những khoản chi không xếp được vào hai nhóm chi trên như chi trả nợ gốc và lãi;
chi viện trợ, chi cho vay… Ở Việt Nam, theo Luật NSNN năm 2015, chi NSNN bao
gồm: a) Chi đầu tư phát triển; b) Chi dự trữ quốc gia; c) Chi thường xuyên; d) Chi trả nợ lãi; đ) Chi viện trợ; e) Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.
- Nếu phân loại chi NSNN theo tổ chức hành chính thì có thể chia chi NSNN theo
đơn vị dự toán các cấp nhằm làm rõ trách nhiệm từng cấp trong quản lý NSNN nói
chung và kế tốn, kiểm tốn và quyết tốn NSNN nói riêng.
Mỗi cách phân loại nội dung chi NSNN đều có mặt tích cực và hạn chế riêng. Việc phân loại nội dung chi NSNN cũng là một cách để xác định các nội dung quản lý
đối với chi NSNN. Thực tế cho thấy, cách phân loại theo tính chất kinh tế của các khoản
chi là cách phân loại được sử dụng phổ biến hiện naỵ Do vậy, trong phạm vi của đề tài luận án này cũng sử dụng cách phân loại nội dung chi NSNN theo tính chất của các khoản chi để phân tích về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu của chính sách tài khố.
* Đặc điểm của chi ngân sách nhà nước
NSNN ln gắn liền với vai trị và chức năng của nhà nước nên chi NSNN có một số đặc điểm chính sau:
- Chi NSNN gắn với quyền lực nhà nước.
- Chi NSNN đều được gắn với các hoạt động của nhà nước trên mọi mặt của đời sống xã hội, bảo đảm phạm vi hoạt động của nhà nước trên tất cả các lĩnh vực.
- Chi NSNN thường là những khoản chi khơng hồn trả trực tiếp để duy trì, đáp
ứng các hoạt động của xã hộị
Những đặc điểm trên của chi NSNN, cũng là những đặc điểm của việc sử dụng các nguồn tài chính nhà nước nói chung, là những vấn đề lớn của nền kinh tế và có tác động quan trọng đến sự ổn định và phát triển về kinh tế - xã hội, cũng như các vấn đề quốc phòng, an ninh của quốc gia do đó mà chi NSNN thường phải tuân theo những nguyên tắc nhất định.
2.1.1.2. Chi NSNN có mối quan hệ đặc biệt với thu NSNN, cơ bản phụ thuộc vào thu NSNN.
Từ khái niệm về NSNN có thể thấy rõ rằng tổng thể NSNN có hai thành phần cấu tạo nên, đó là thu NSNN hay cịn gọi là các khoản đầu vào tạo nên NSNN và chi NSNN hay còn gọi là đầu ra của NSNN.
Thu NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu: Các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; Các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân thuộc đối tượng phải đóng góp theo luật định; Các khoản viện trợ; Các khoản do Nhà nước vay để bù đắp bội chi được đưa vào cân đối NSNN và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Đối với mỗi chính phủ, thu NSNN là hoạt động chính để hình thành lên quỹ tài
chính, đây là nhân tố quan trọng có vai trị chi phối, quyết định các hoạt động chi của NSNN. Chi NSNN có mối quan hệ chặt chẽ với tổng thu ngân sách nhà nước, thể hiện mức độ và khả năng để Nhà nước thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình. Thơng thường, nhu cầu chi tiêu của chính phủ là rất lớn, vì vậy một trong những yêu cầu đặt ra đó là cần phải tính tốn nhu cầu chi sát với khả năng thu trong khi lập kế hoạch ngân sách.
Tuy nhiên trong thực tế, thu NSNN không phải lúc nào cũng đảm bảo đủ nhu cầu của chi NSNN. Vì vậy, trong trường hợp nhu cầu chi NSNN lớn trong khi thu khơng đủ chi thì chính phủ có thể bù đắp bằng vay nợ (trong nước và nước ngồi), khi đó sẽ dẫn
đến nợ cơng gia tăng và vấn đề là Chính phủ cần quản lý nợ công để đảm bảo không gây ảnh hưởng tiêu cực đến nền kinh tế.