Đơn vị tính: %
Nội dung chi 1996 1997 1998 1999 2000 TK
96-2000
Tổng chi cân đối NSNN 25,9% 24,9% 22,7% 24,0% 23,1% 24,0%
I Chi đầu tư phát triển 6,1% 6,2% 5,7% 7,4% 6,4% 6,4% T.đó:Chi đầu tư XDCB 5,6% 5,6% 5,1% 6,9% 5,8% 5,8% IỊChi trả nợ và viện trợ 3,9% 3,0% 2,9% 3,4% 3,2% 3,3% 1.Trả nợ trong nước 2,3% 1,5% 1,5% 2,4% 2,0% 1,9% 2.Trả nợ ngoài nước 1,6% 1,5% 1,4% 0,9% 1,1% 1,3% 3.Chi viện trợ 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% IIỊ Chi thường xuyên 15,8% 15,7% 13,8% 13,1% 13,4% 14,2% 1. Chi SN giáo dục - đào tạo 2,5% 2,8% 2,7% 2,6% 2,9% 2,7% 2. Chi Y tế 1,0% 1,0% 0,8% 0,8% 0,8% 0,9% 3. Chi dân số KHH gia đình 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 4. Chi khoa học, CN và môi trường 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,3% 0,2% 5. Chi văn hố, thơng tin 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 6. Chi phát thanh và truyền hình 0,2% 0,2% 0,2% 0,2% 0,1% 0,2% 7. Chi thể dục, thể thao 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 8. Chi đảm bảo xã hội 3,0% 2,9% 2,5% 2,3% 2,6% 2,6% 9. Chi sự nghiệp kinh tế 1,5% 1,4% 1,3% 1,2% 1,3% 1,3% 10. Chi quản lý HC, Đảng đoàn thể 2,3% 2,3% 1,9% 1,7% 1,4% 1,9% 11. Chi bù giá hàng chính sách 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 12. Chi bổ sung cho NS xã 0,6% 0,6% 0,6% 0,7% 0,6% 0,6% 13. Chi khác 4,0% 3,7% 3,1% 3,1% 3,0% 3,3%
IV. Dự phòng 0,2% 0,0%
Nguồn: Bộ Tài chính, Quyết tốn NSNN các năm 1996-2000
(4) Về cơ chế phân cấp nhiệm vụ chi NSNN
Những quy định về phân cấp nhiệm vụ chi một cách rõ ràng hơn, cụ thể hơn, phù hợp với phân cấp kinh tế xã hội đã tạo cơ chế phân cấp quản lý chi NSNN trong đó đã bước đầu gắn trách nhiệm của đơn vị sử dụng ngân sách với nhiệm vụ quản lý chi NSNN của chính đơn vị đó. Song trong thực tế, phân cấp quản lý chi NSNN giữa trung ương và
địa phương chưa thật sự khoa học, chưa thực sự gắn được với trách nhiệm, quyền hạn
của các cấp ngân sách, vẫn còn chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ chi làm triệt tiêu tính chủ động của địa phương trong quản lý chi NSNN một cách hiệu quả. Bên cạnh đó, việc uỷ quyền chi của trung ương cho địa phương cịn mang tính chủ quan, áp đặt, không sát với thực tiễn của từng địa phương cũng gây khó khăn cho việc quản lý chi NSNN ở cả cấp trung ương và địa phương. Các thủ tục hành chính liên quan đến NSNN và quản lý NSNN cịn phức tạp, chồng chéo khơng chỉ ảnh hưởng lớn tới hiệu quả vốn đầu tư từ NSNN mà cịn gây khó khăn cho q trình thực hiện quản lý, kiểm tra, kiểm soát chi NSNN.
(5) Về cải cách sự công khai, minh bạch các khoản chi NSNN, nâng cao
được trách nhiệm giải trình của các cơ quan quyết định và sử dụng NSNN và tạo thuận
Sự hình thành mới, sắp xếp về chức năng nhiệm vụ cụ thể của các cơ quan thanh tra tài chính chun ngành và cơ quan kiểm tốn nhà nước cũng góp phần nâng cao hiệu quả cơng tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc sử dụng NSNN.
Bên cạnh đó việc tăng cường áp dụng CNTT trong quản lý chi NSNN khơng chỉ góp phần gia tăng tốc độ tổng hợp, xử lý thơng tin và cịn từng bước hình thành cơ sở dữ liệu phục vụ quản lý NSNN nói chung, quản lý chi NSNN nói riêng. Tuy nhiên, hoạt
động ứng dụng CNTT cịn manh mún do vậy cịn có sự phân tán về dữ liệu và công
nghệ, chồng chéo giữa các lĩnh vực, dẫn đến sự không đồng bộ, thống nhất, độ tin cậy của dữ liệu thấp, hiệu quả phục vụ quản lý chi NSNN không caọ
3.2.3. Giai đoạn 2003 – 2015
3.2.3.1. Nhiệm vụ xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và yêu cầu cải cách quản lý chi NSNN
Năm 2001, Đại hội IX của Đảng đã khẳng định xây dựng thể chế kinh tế thị trường
định hướng xã hội chủ nghĩa là một mục tiêu quan trọng của Việt Nam. Đại hội X và đặc
biệt là Đại hội XI (năm 2011) với nhận định thể chế kinh tế thị trường đang là một trong ba điểm yếu quan trọng cản trở sự phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam đã chủ trương tiếp tục hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩạ
Năm 2013, Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI)
nhấn mạnh nhiệm vụ “đẩy mạnh việc hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định
hướng xã hội chủ nghĩa, tạo đột phá để thu hút mạnh đầu tư và phát triển sản xuất, kinh doanh; tôn trọng và phát huy các quy luật của kinh tế thị trường” (Ban Chấp
hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam, 2013).
Chủ trương, đường lối của Đảng về xây dựng và hoàn thiện thể chế kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã đặt ra nhiều yêu cầu về vai trò của Nhà nước
trong nền kinh tế theo đó Nhà nước vừa thực hiện định hướng sự phát triển bằng các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch và cơ chế, chính sách trên cơ sở tơn trọng các nguyên tắc của thị trường vừa thực hiện quản lý bằng hệ thống pháp luật, tác động đến thị trường chủ yếu thơng qua cơ chế, chính sách và các công cụ kinh tế, giảm tối đa sự can thiệp hành chính vào hoạt động của thị trường và doanh nghiệp. Để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, Nhà nước cần đổi mới, hồn thiện tổ chức bộ máy theo hướng “phân
định rõ chức năng, mối quan hệ giữa Quốc hội, Chính phủ và các bộ, ngành, uỷ ban
nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong quản lý nhà nước về kinh tế và xã hội”; “phân cấp mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương…”
Trong bối cảnh nền kinh tế đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng, chính thức gia nhập nhóm nước có thu nhập trung bình thấp, chuyển sang giai đoạn mở cửa và hội nhập sâu, rộng với nền kinh tế thế giới nhưng cũng đứng trước nhiều khó khăn, thách thức
mới do những vấn đề nội tại của nền kinh tế và tác động của những biến động trong nền kinh tế thế giới, nhất là tác động của cuộc khủng hoảng kinh tế - tài chính thế giới 2008 -2009, những yêu cầu đổi mới về tổ chức bộ máy và đổi mới, hoàn thiện chức năng,
nhiệm vụ quản lý nhà nước về kinh tế - xã hội và thêm vào đó, nhu cầu gia tăng chi
NSNN vẫn rất lớn trong khi thu NSNN cịn có những chưa đáp ứng được nhu cầu chi
NSNN đã đặt ra yêu cầu tiếp tục cải cách quản lý chi NSNN nhằm khắc phục những mặt hạn chế để nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN qua đó góp phần thực hiện mục tiêu của chính sách tài khố.
3.2.3.2. Nội dung cải cách quản lý chi NSNN
Trong giai đoạn 2003 – 2015, nhiều nội dung cải cách quản lý chi NSNN đã
được thực hiện, cụ thể như sau:
- Tiếp tục hồn thiện thể chế, chính sách về quản lý chi NSNN
Năm 2002, Luật NSNN mới đã được ban hành (có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004) theo đó hoạt động chi NSNN được quy định chặt chẽ hơn, bắt buộc về thực hiện kiểm tốn và cơng khai ngân sách ở tất cả các cấp ngân sách, đồng thời mở rộng
phân cấp quản lý chi NSNN thông qua việc xác định cụ thể nhiệm vụ của các cấp và giao nhiều quyền hơn cho chính quyền địa phương trong quản lý chi NSNN trên cơ sở 8 nguyên tắc cần phải tuân thủ trong “phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và quan hệ giữa ngân sách các cấp”. Một số đổi mới chung về quản lý chi NSNN của Luật NSNN năm 2002 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật NSNN:
Theo Luật NSNN 2002, các căn cứ để lập dự tốn chi NSNN khơng chỉ quy định
đối với lĩnh vực chi thường xuyên như Luật NSNN 1996, mà đã quy định cụ thể hơn,
toàn diện hơn, bao quát được hết các nhiệm vụ chi của NSNN, đặc biệt trong lĩnh vực chi đầu tư phát triển. Trong các nội dung chi của NSNN, chi đầu tư phát triển ln có vai trị quan trọng, ảnh hưởng rất lớn đến thực hiện chính sách tài khóa của một quốc giạ Chính vì vậy, Luật NSNN năm 2002 đã đưa ra những quy định chặt chẽ, đảm bảo chất lượng của lập dự toán chi NSNN trong lĩnh vực đầu tư phát triển, như đã bổ sung những quy định mang tính bắt buộc đối với lập dự toán chi đầu tư phát triển: “việc lập dự tốn phải căn cứ vào quy hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã có quyết định của cấp có thẩm quyền, ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai thực hiện các chương trình, dự án. Việc quyết định chính sách, chế độ, nhiệm vụ quan trọng, phê duyệt chương trình, dự
án do ngân sách nhà nước bảo đảm phải phù hợp với khả năng ngân sách hàng năm và kế
hoạch tài chính 5 năm” (Điều 37). Luật NSNN năm 2002 còn quy định cụ thể, rõ ràng về thời gian giao dự toán chi NSNN (Điều 50).
Bên cạnh tiếp tục phân định rõ trách giữa Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Luật NSNN 2002 đã bổ sung các quy định nhằm phân định rõ trách các bộ quản lý
ngành, lĩnh vực, đơn vị dự toán, đồng thời quy định Kho bạc nhà nước trực thuộc Bộ Tài chính là đầu mối thực hiện kiểm soát chi NSNN.
Đáng chú ý là lần đầu tiên Luật NSNN năm 2002 đã đưa ra các quy định về điều
kiện để thực hiện điều chỉnh dự tốn ngân sách trong năm tài khóa, đồng thời việc thực hiện điều chỉnh dự toán cũng được gắn với trách nhiệm cụ thể của các đơn vị quản lý chi NSNN (Điều 49).
Để hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, Chính phủ đã ban
hành Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước. Tiếp sau đó, Bộ Tài Chính ban hành Thơng tư số
59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 hướng dẫn thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 của Chính phủ; Thơng tư số 60/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 quy định về quản lý ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác của xã, phường, thị trấn.
Bên cạnh những điểm thay đổi, cải cách trong quy định chung về quản lý chi
NSNN, việc tiếp tục hồn thiện thể chế, chính sách về quản lý chi NSNN trong giai
đoạn này đã tạo ra những thay đổi căn bản về quy trình chi NSNN, phân cấp trong quản
lý chi NSNN,…
- Về quy trình chi NSNN.
So với Luật NSNN năm 1996, Luật NSNN năm 2002 đã có những thay đổi căn bản trong tồn bộ quy trình chi NSNN cũng như hoạt động thanh tra, kiểm tra và giám sát hoạt động chi NSNN trước tiên là sự cụ thể hóa thẩm quyền, trách nhiệm trong quản lý chi NSNN. Theo các quy định trước đây, Quốc hội chỉ được giao thẩm quyền thông qua tổng thu và tổng chi NSNN, việc phân bổ NSNN sẽ do Ủy ban thường vụ quốc hội quyết định nhưng theo Luật NSNN năm 2002, quyền hạn của Quốc hội đã được mở rộng hơn, Quốc hội phê duyệt tổng thu, tổng chi và cơ cấu NSNN, phê chuẩn việc phân bổ NSNN cho các bộ, ngành, cơ quan trung ương và số bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách địa phương. Sự thay đổi này đã tạo điều kiện đẩy mạnh sự cơng khai, tính minh bạch trong q trình thảo luận, quyết định phân bổ ngân sách thơng qua q trình tham gia nhiều hơn trong tồn bộ chu trình NSNN của các đại biểu Quốc hộị
Luật NSNN năm 2002 đã bổ sung thêm các yêu cầu, nguyên tắc trong q trình xây dựng dự tốn từ khi chuẩn bị xây dựng dự tốn đến q trình tổng hợp và phê duyệt dự tốn. Bộ Tài chính khơng chỉ có trách nhiệm hướng dẫn về yêu cầu, nội dung, thời hạn lập dự toán ngân sách nhà nước, mà cịn “có trách nhiệm thơng báo số kiểm tra dự toán về tổng mức và từng lĩnh vực thu, chi ngân sách đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương và tổng số thu, chi, một số lĩnh vực chi quan trọng đối với từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương” (Điều 38, Luật
NSNN 2002). Trong thẩm định dự toán NSNN, “Bộ Tài chính có trách nhiệm kiểm tra, thẩm định dự tốn ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ
quan khác ở trung ương, dự toán ngân sách các địa phương; chủ động phối hợp với các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực trong việc tổng hợp, lập dự toán ngân sách nhà nước, phương án phân bổ ngân sách trung ương theo các chỉ tiêu quy định…” (Điều 40). Đồng thời, tại Điều 42 đã bổ sung thêm yêu cầu Chính phủ khi trình Quốc hội về dự tốn ngân sách nhà nước và phương án phân bổ ngân sách trung ương phải bao gồm cả “Dự toán chi của từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ương theo từng lĩnh vực; nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia đối với các khoản thu phân chia và số bổ sung từ ngân sách trung ương cho ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương”.
Về cơ chế phân bổ NSNN, Luật NSNN năm 2002 đã đưa ra những thay đổi rất lớn, thể hiện qua việc ban hành các định mức phân bổ ngân sách trên cơ sở các cơng thức
được tính tốn từ các tiêu chí, tiêu chuẩn cụ thể cho từng lĩnh vực, từ trung ương đến địa
phương. Đây là lần đầu tiên định mức phân bổ NSNN được quy định trong Luật NSNN, thể hiện qua các định mức phân bổ NSNN trong lĩnh vực chi thường xuyên và định mức phân bổ chi đầu tư phát triển. Đồng thời, đây cũng là lần đầu tiên Luật NSNN đã xác định nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ trong quy định các định mức phân bổ và các
chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước để làm căn cứ xây dựng, phân bổ và quản lý ngân sách nhà nước thực hiện thống nhất trong cả nước (Điều 20). Cụ thể: Quyết định số 139/2003/QĐ -TTg ngày 11/7/2003 của Thủ tướng Chính phủ và được sử
dụng cho năm 2004 trong lập dự toán chi thường xuyên của các bộ, ngành, địa phương. Hệ thống tiêu chí này được tiếp tục nghiên cứu và ban hành vào các năm 2006 và 2010.
Đối với chi đầu tư phát triển, Quyết định số 210/2006/QĐ-TTg ngày 12 tháng 9 năm
2006 quy định các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển bằng nguồn NSNN áp dụng cho giai đoạn 2007 – 2010. Hệ thống tiêu chí, cơng thức này tiếp tục được sửa đổi vào năm 2010 (Quyết định số 60/2010/QĐ-TTg ngày 30 tháng 9 năm 2010) để áp dụng cho giai đoạn 2011 – 2015. Trong thực tế, thực hiện các quy định của
Nhà nước, căn cứ định mức phân bổ của ngân sách trung ương, các địa phương đã áp dụng nhiều cách phân bổ phù hợp với đặc điểm của mỗi địa phương nhưng nhìn chung
đều sử dụng các tiêu chí mà trung ương lựa chọn để quyết định số ngân sách phân bổ.
Song song với việc ban hành các tiêu chí và định mức phân bổ NSNN, trong giai
đoạn 2003 – 2008 đã tiến hành thí điểm quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra tại 5 bộ
và 5 địa phương. Tuy nhiên do thiếu các định mức kinh tế - kỹ thuật cụ thể, chi tiết làm cơ sở xác định chi phí và kết quả theo đầu ra, đồng thời theo thông lệ phương thức quản lý chi NSNN theo kết quả đầu ra phải gắn với kế hoạch chi tiêu trung hạn, tuy nhiên