3.3. Đánh giá chung về cải cách quản lý chi NSNN với việc thực hiện mục tiêu
3.3.2. Những hạn chế
Bên cạnh những tác động tích cực nêu trên, nếu xét trên cơ sở các tiêu chí đánh giá cải cách quản lý chi NSNN cải cách quản lý chi NSNN ở Việt Nam vẫn có những hạn chế, cụ thể:
- Quản lý chi NSNN không bám sát quy trình chi NSNN
Hoạt động chi NSNN bao gồm ba giai đoạn kế tiếp nhau là lập kế hoạch chi
NSNN, thực hiện chi NSNN và quyết toán chi NSNN. Tuy nhiên, từ năm 1986 đến nay, công tác quản lý chi NSNN vẫn chỉ tập trung chủ yếu vào các khâu thực hiện chi NSNN
và quyết tốn chi NSNN, cịn khâu lập dự toán chi NSNN chưa được coi trọng. Quá
trình lập kế hoạch chi NSNN chưa thực sự được quan tâm đúng mức, thiếu sự gắn kết giữa cơ quan kế hoạch và cơ quan tài chính, dẫn đến tình trạng kế hoạch hoặc chiến lược phát triển thường tách rời kế hoạch tài chính. Điều này được thể hiện qua việc Việt Nam chưa hình thành được một hệ thống các bộ chỉ tiêu, công thức khoa học thể hiện mối quan hệ gắn kết, ràng buộc chặt chẽ giữa dự toán chi NSNN với kế hoạch, chiến lược phát triển kinh tế, xã hội, hay giữa yêu cầu phát triển kinh tế xã hội với khả năng cân đối của NSNN,… Cùng với đó là căn cứ để lập dự toán ngân sách của các cơ quan,
đơn vị ở trung ương và địa phương còn chưa cụ thể, chưa rõ thứ tự ưu tiên, chất lượng
công tác dự báo chưa được chú trọng đúng mức và tính chính xác chưa cao là nguyên nhân làm cho chất lượng của kế hoạch chi NSNN thiếu tính chủ động và bền vững,
-12 -7 -2 3 8 13 18 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Tăng trưởng kinh tế (%) Cân đối NSNN (% GDP) Lạm phát (%)
thường xuyên phải điều chỉnh dự toán, gây bị động trong quản lý chi NSNN. Đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng cơ bản thường xuyên xảy ra tình trạng chậm, muộn giải ngân
vốn đầu tư XDCB, dự án kéo dài kéo theo đội vốn đầu tư, làm ảnh hưởng đến chất
lượng các cơng trình và hiệu quả của vốn đầu tư công. Từ năm 1996 đến 2014 cho
thấy, hiệu quả đầu tư của khu vực nhà nước ngày càng giảm sút được thể hiện qua hệ số ICOR ngày càng tăng, tăng từ 2,1 (năm 1996) lên 10,16 (năm 2014), đạt mức đỉnh 11,5 vào năm 2009 (Nguyễn Đình Cung và Nguyễn Tú Anh, 2015). Thực trạng này cho thấy khả năng hấp thụ vốn đầu tư cho tăng trưởng rất thấp, nghĩa là việc đẩy mạnh
đầu tư là do kích thích tài khóa nhưng khơng được quản lý một cách hiệu quả nên đã
dẫn đến hiện tượng lạm phát, giá cả tăng cao mà không làm gia tăng sản lượng cho nền kinh tế.
Có sự chồng chéo, mâu thuẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan thực hiện quản lý vốn đầu tư nguồn NSNN làm kéo dài quy trình, tăng thủ tục trong
việc bố trí vốn cho các dự án dẫn đến tình trạng chậm giải ngân, hoặc chuyển nguồn vốn
đầu tư cơng lớn.
Ví dụ theo quy định hiện nay Bộ Tài chính chịu trách nhiệm xác định khả năng cân đối tổng vốn đầu tư nguồn NSNN trong kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm. Tuy nhiên, việc phân bổ, theo dõi, quản lý, kiểm tra, giám sát và đánh giá đầu tư các dự án sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước (thuộc vốn đầu tư công) là do Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì thực hiện. Điều này dẫn đến khơng thống nhất trong huy động nguồn, cắt khúc giữa khâu huy động nguồn và khâu phân bổ, sử dụng nguồn lực. Kéo dài quy trình, tăng thủ tục phải xử lý, phối hợp giữa hai cơ quan trong quá trình xây dựng kế hoạch vốn đầu tư công nguồn ngân sách nhà nước trung hạn và hằng năm.
Theo Cẩm Tú, dẫn theo Báo cáo thẩm tra quyết toán NSNN năm 2020, tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa XV, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội: “việc lập dự toán
thu NSNN và kế hoạch vốn đầu tư phát triển chưa sát thực tế, nhất là dự toán thu tiền sử dụng đất do các địa phương lập 5 năm không sát với khả năng thực hiện, vượt nhiều so với dự toán, dự toán thu năm sau thấp hơn so với thực hiện thu năm trước; một số địa phương lập dự toán chưa đầy đủ, bao quát hết nguồn thụ Kế hoạch vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN không sát khả năng thực hiện, đăng ký nhu cầu vốn khơng chính xác, dẫn đến phải điều chỉnh kế hoạch 3 lần; hủy kế hoạch vốn ngoài nước 14.598 tỷ đồng…”.
- Chính sách, cơ chế phân cấp chi NSNN chưa thực sự linh hoạt bám sát yêu
cầu thực tiễn
Phân cấp chi NSNN và tương ứng với đó là phân cấp quản lý chi NSNN chủ yếu vẫn dựa trên các yếu tố đầu vào, chưa xem xét một cách cụ thể đến hiệu quả đầu ra của
các nhiệm vụ chi NSNN, chưa gắn liền với việc cung cấp các dịch vụ công của các cấp chính quyền. Hơn nữa, một số nhiệm vụ, lĩnh vực còn chưa rõ ràng, cụ thể, phân cấp khơng hợp lý với thực tế, gây khó khăn trong trong thực hiện phân cấp nhiệm vụ chi NSNN giữa các cấp ngân sách. Ví dụ đối với Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, hai đơ thị lớn của đất nước, dân số đông, gây áp lực lớn về đầu tư, duy trì hệ thống hạ tầng đơ thị, mơi trường, văn hóa xã hội,… tuy nhiên các nhiệm vụ này lại khơng được tính trong
định mức, ngun tắc khi thực hiện phân bổ chi NSNN.
Vấn đề này xuất phát từ việc chưa nhận thức rõ được tính đa chiều của hoạt động phân cấp quản lý, nên trong thời gian dài thực hiện phân cấp nhiệm vụ chi cho NSĐP một cách cứng nhắc gây tác động không tốt tới nguyên tắc ổn định, bền vững của
NSNN và vai trò chủ đạo của NSTW. Cụ thể, trong những năm đầu thực hiện phân cấp NSNN theo Luật NSNN 2002, chi NSTW và chi NSĐP biến động cùng chiều nhưng kể từ năm 2008 khi nền kinh tế có biến động mạnh, như tăng trưởng nóng vào thời điểm 2007-2008 và chững lại ở các năm 2010-2011, sau đó là các bất ổn vĩ mô và kể từ năm 2012, đặc biệt năm 2013, thì chi NSĐP đã biến động khơng cùng chiều với chi NSTW và kết quả là chưa hỗ trợ cho việc điều tiết vĩ mô của công cụ tài khóạ
Bảng 3.16: Chi NSTW, chi NSĐP theo cơ cấu chi
Đơn vị tính: tỷ đồng
STT Chỉ tiêu 2011 2012 2013 2014 2015
NSTW NSĐP NSTW NSĐP NSTW NSĐP NSTW NSĐP NSTW NSĐP
A Chi theo dự toán
Quốc hội 362,211 425,343 434,587 543,876 515,360 572,793 496,679 607,304 593,670 671,955
I Chi đầu tư phát triển 48,781 159,525 70,113 198,699 84,484 187,196 61,673 186,779 88,315 220,538 II Chi trả nợ và viện trợ 100,966 10,977 99,526 6,312 104,967 7,088 119,432 12,508 149,818 18,152 III Chi thường xuyên 212,464 254,553 264,948 338,424 325,909 378,256 315,574 407,718 355,537 432,963
Trong đó :
- Chi Giáo dục, đào
tạo và dạy nghề 10,460 88,909 12,964 114,172 14,183 141,421 15,244 159,533 16,421 160,946
- Chi Khoa học và
công nghệ 4,382 1,376 4,464 1,454 4,983 1,610 5,338 1,690 7,546 1,846 IV Chi bổ sung Quỹ dự
trữ tài chính - 288 - 441 - 253 - 299 - 302
B Chuyển nguồn sang
năm sau 115,243 131,447 73,268 119,193 76,411 113,146 113,513 121,993 78,433 158,131
Tổng số (A+B) 477,454 556,790 507,855 663,069 591,771 685,939 610,192 729,297 672,103 830,086
C
Các khoản thu quản lý qua NSNN và nguồn trái phiếu CP
56,090 40,451 57,176 50,696 88,292 51,784 96,039 36,253 88,212 32,302
Tổng số (A+B+C) 533,544 597,241 565,031 713,765 680,063 737,723 706,231 765,550 760,315 862,388
D Vay ngoài nước về
cho vay lại 28,613 - 35,574 - 49,871 - 44,305 - 31,400 -
Tổng số (A+B+C+D) 562,157 597,241 600,605 713,765 729,934 737,723 750,536 765,550 791,715 862,388
- Cơ cấu chi NSNN không hợp lý làm ảnh hưởng tới vai trò chủ đạo của NSTW
Những năm qua, Việt Nam đã đưa ra một loạt các cam kết đầy ấn tượng mà
cộng đồng quốc tế đã ghi nhận qua việc thống nhất Việt Nam trở thành thành viên
chính thức của WTỌ Hội nhập kinh tế thế giới với các cam kết cắt giảm thuế quan, kết hợp với sự xói mịn các cơ sở thuế nói chung đã dẫn đến dư địa dành cho điều
chỉnh chính sách tài khóa nhằm làm tăng nguồn thu cho NSTW bị hạn chế. Trong khi
đó NSTW phải đáp ứng các yêu cầu chi bổ sung có mục tiêu, các nhiệm vụ quan
trọng, cấp bách ngày càng tăng của các địa phương, nên trong giai đoạn 2011-2020, bình quân chi NSTW theo phân cấp (không kể số chi để bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu cho NSĐP) chiếm xấp xỉ 45% trong tổng chi cân đối NSNN. Việc giảm tỷ trọng các khoản chi trực tiếp của NSTW trong khi tỷ trọng chi cho NSĐP tăng làm cho NSTW không phát huy được vai trò chủ đạo, tiềm ẩn những tác động không tốt cho sự ổn định, bền vững của NSNN và hiệu quả điều tiết vĩ mô.
- Việc chấp hành các quy định về chi ngân sách chưa nghiêm
Kỷ luật tài khóa là một hệ thống các nguyên tắc, các chế tài và các tiêu chuẩn,
định mức bắt buộc phải tuân thủ từ khi lập dự toán, phê duyệt, chấp hành và quyết toán
chi NSNN, là các mục tiêu tài khóa như cân đối ngân sách, an tồn nợ cơng được luật hóạ Về mặt tổng thể chung, kỷ luật tài khóa thường được gắn với một bối cảnh, điều kiện kinh tế vĩ mơ cụ thể, giúp chính quyền các cấp chủ động trong thực hiện chính sách tài khóa, kiểm sốt sức khoẻ của tài khoá.
Do việc chấp hành kỷ luật chi NSNN thời gian qua còn khá lỏng lẻo, nên trong thời gian dài đã tồn tại tình trạng “xin cho” trong phân bổ NSNN. Có rất nhiều minh chứng cụ thể cho việc chấp hành kỷ luật chi NSNN chưa nghiêm, như tình trạng chi vượt dự tốn, phê duyệt các chương trình, dự án khi chưa cân đối được nguồn, phân bổ dàn trải, giải ngân không đạt kế hoạch, số chuyển nguồn lớn và kéo dài,... Cụ thể: tình trạng chi NSNN vượt dự tốn cịn diễn ra ở nhiều ngành, lĩnh vực, ở các địa phương và thậm chí là ngay tại trung ương năm 2008 có 28 trong tổng số 30 nhiệm vụ chi ngân sách trung ương thực hiện chi vượt dự tốn được duyệt. Bình qn giai đoạn 2003 -
2012 chi đầu tư phát triển vượt dự toán 30,52%, chi thường xun vượt 17,52% Bộ Tài chính, 2015). Tình trạng chi vượt dự toán một mặt cho thấy chất lượng xây dựng dự tốn chi NSNN hàng năm thấp, khơng bám sát thực tế nhưng mặt khác cũng thể hiện rõ việc chấp hành kỷ luật tài khóa khơng nghiêm, việc phân bổ và thực hiện chi NSNN hoàn toàn không bị ràng buộc bởi kế hoạch đã được phê duyệt trước. Bên cạnh đó, những quy định
về chi từ nguồn dự phòng của NSNN cho các nhiệm vụ quan trọng, cấp bách phát sinh ngoài dự tốn khơng cụ thể đã dẫn tới việc chi sai mục đích, hiệu quả thấp.
Hình 3.4: Thực hiện chi NSNN so với dự toán giai đoạn 2001-2010 (Tỷ đồng)
Nguồn: Bộ Tài chính, tính tốn theo Quyết tốn NSNN các năm 2001-2010
Theo Cẩm Tú, dẫn theo Báo cáo thẩm tra quyết toán NSNN năm 2020, tại kỳ họp thứ 3, Quốc hội khóa XV, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội đã chỉ ra nhiều tồn tại, hạn chế trong quản lý chi NSNN, cụ thể: “việc chấp hành dự tốn NSNN vẫn cịn
một số tồn tại, hạn chế kéo dài nhiều năm như: giao kế hoạch vốn đầu tư công chậm; phải điều chỉnh, bổ sung kế hoạch vốn nhiều lần trong năm, bổ sung điều chỉnh vốn
không đúng thời gian quy định; phân bổ kế hoạch vốn không đúng quy định, phân bổ
vốn cho các dự án chưa đủ thủ tục đầu tư, không xác định danh mục dự án cụ thể; khơng có trong danh mục kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020, không đúng thứ tự ưu tiên theo quy định; chưa tuân thủ thứ tự ưu tiên trong bố trí vốn dự phịng chung nguồn ngân sách Trung ương; phân bổ vốn chi tiết vượt mức kế hoạch đầu tư
cơng trung hạn...”. Vẫn cịn tồn tại hiện tượng chi ngân sách sai chế độ, tiêu chuẩn, định
mức ở các đơn vị, tổ chức sử dụng NSNN, ví dụ: “ tại một số bộ, ngành và địa phương
được kiểm toán, Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị xuất toán thu hồi nộp ngân sách 331
tỷ đồng, phát hiện 34/45 địa phương được kiểm toán sử dụng sai nguồn 889 tỷ đồng,
20/45 địa phương chi hỗ trợ không đúng nhiệm vụ chi theo phân cấp 145 tỷ đồng”
(Lương Bằng, 2020). 0 100000 200000 300000 400000 500000 600000 700000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Dự toán chi NSNN Quyết toán chi NSNN
Thực trạng này có nguyên nhân từ việc tổ chức, quy trình kiểm sốt chi NSNN chưa hiện đại và thống nhất, vẫn cịn chồng chéo, trùng lắp giữa Kiểm tốn nhà nước với thanh tra chuyên ngành trong quá trình kiểm soát chị Chức năng điều tiết kinh tế của nhà nước, tính chất dẫn dắt, mở đường thúc đẩy sự phát triển đã được thực hiện
nhưng chưa được phát huy đầy đủ, đúng mức, NSNN chưa thực sự thể hiện được vai trò là động lực cho sự phát triển.
- Triển khai ứng dụng CNTT hỗ trợ quản lý chi NSNN chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn
Tư duy chiến lược, hệ thống, tính tổng thể toàn ngành trong xây dựng hệ thống thơng tin tài chính cịn yếu, việc triển khai ứng dụng CNTT chủ yếu chạy theo các
nhiệm vụ, dự án cụ thể nên trong thời gian dài, công tác ứng dụng CNTT chỉ dừng ở mức tin học hố các nghiệp vụ, khơng thể hiện được vai trò định hướng, dẫn dắt, thúc
đẩy việc cải cách, đổi mới hay tái cấu trúc quy trình nghiệp vụ. Ví dụ việc triển khai
thành cơng Hệ thống Thông tin Quản lý Ngân sách và Kho bạc (TABMIS) dù đã góp phần nâng cao tính minh bạch trong thực hiện kế toán NSNN nhưng hệ thống này không hỗ trợ các báo cáo đặc thù theo yêu cầu quản lý của cơ quan tài chính các cấp,
đồng thời khơng bao qt được, hay tích hợp một cách đầy đủ thơng tin về tài sản công,
nợ công, giải ngân vốn đầu tư,…để hình thành nên một hệ thống tập trung, tích hợp về tài chính cơng.
Có thể nói rằng cho đến nay, Việt Nam vẫn chưa xây dựng được “chiến lược dữ liệu” của ngành, các CSDL của ngành tài chính chủ yếu là các CSDL ứng dụng cho các bài tốn nghiệp vụ theo mơ hình xử lý giao dịch trực tuyến OLTP, chưa hình thành các CSDL mang tính phân tích, hỗ trợ ra quyết định theo mơ hình xử lý phân tích trực tuyến OLAP (Online Analytics Processing) để phân tích và xử lý khối lượng lớn dữ liệu, truy vấn, tính tốn tổng hợp dữ liệu, tích hợp khai phá dữ liệu (Data Mining) để hỗ trợ ra quyết định. Chưa hình thành các dịch vụ dữ liệu và Kho dữ liệu mở.
Ngồi ra, do khơng chú trọng triển khai xây dựng nền tảng chia sẻ, kết nối, tích hợp thơng tin giữa các hệ thống thơng tin cốt lõi trong tồn ngành, chưa áp dụng được các cơng nghệ, mơ hình phân tích dự báo hiện đại nên tác động từ ứng dụng CNTT vào quản lý chi NSNN còn nhiều hạn chế. Theo World Bank (2019) “Khả năng tiếp cận cơ sở dữ liệu trên tồn quốc hiện vẫn cịn hạn chế, chủ yếu chỉ trong hệ thống cơ quan tài chính và kho bạc, sự kết nối với các cơ sở dữ liệu tập trung của quốc gia cũng như các bộ và địa phương còn chậm, chưa hỗ trợ các bộ ngành, địa phương cải thiện về chất
lượng phân tích và giám sát về tình hình thực hiện, hiệu quả và hiệu suất của các chính sách chi tiêu và dự án đầu tư, đặc biệt trong bối cảnh phân cấp cao hiện naỵ Do vậy,
cần: Tăng cường các hệ thống thông tin quản lý ngân sách, tài sản, nợ công trên cơ sở