2.2.2 Thực trạng các quy định về triển khai dựán BOT
2.2.2.2 Thực trạng quản lý kinh doanh cơng trình
+ Về hình thức thu phí:
Có một thực tế là hầu hết các dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT khơng phải xây dựng trên tuyến mới, chỉ là nâng cấp, cải tạo trên các tuyến đường hiện hữu vốn có nhiều đoạn giao cắt đồng mức. Do đó, chỉ có thể áp dụng hình thức thu phí hở (thu phí theo lượt), khơng thể áp dụng hình thức thu phí kín (thu phí theo chiều dài quãng đường thực tế). Tính minh bạch việc thu phí thấp, người dân nghi ngờ, giám sát các hoạt động thu phí gặp khó khăn, dễ nảy sinh hoạt động tiêu cực làm thất thoát doanh thu thu phí. Cơng tác quản lý hoạt động thu phí bị bng lỏng, việc xác định thời gian thu phí, mức phí, trạm thu phí các dự án BOT giao thơng
thời gian qua cịn nhiều bất cập, thiếu sót, mức thu phí cao gây bức xúc trong dư luận. Thực tế là hiện nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định việc giám sát các hoạt động thu tại các trạm thu phí, do vậy cơng tác quản lý thu phí của cơ quan nhà nước có thẩm quyền gặp những khó khăn. Mặt khác, cũng vì lý do này, các cơ quan được giao quản lý lại chưa đủ cơ sở để có biện pháp giám sát và giám sát được hoạt động thu phí của các dự án BOT. Hơn nữa, các doanh nghiệp BOT hiện đang tìm mọi cách để chống lại biện pháp thu phí một dừng và thu phí khơng dừng. Nếu chưa có cơ chế kiểm sốt lưu lượng phương tiện lưu thông trên dự án BOT sẽ khơng kiểm sốt được thời gian thu phí, trong khi chủ đầu tư ln tối đa hóa lợi nhuận bằng cách báo cáo lưu lượng phương tiện thấp hơn thực tế.
+ Về chính sách phí
Các dự án BOT giao thông hiện nay dựa trên thông tư chung quy định về mức phí do Bộ Tài chính ban hành và việc xác định mức phí sẽ ban hành cụ thể cho từng dự án cụ thể. Đối với đường cao tốc và các lĩnh vực đầu tư khác chưa có quy định cụ thể về mức phí, gây ra sự thiếu chủ động trong xây dựng danh mục dự án và kêu gọi đầu tư của Bộ Giao thơng vận tải. Mức tăng phí khơng được xác định từ đầu mà cứ 03 năm, Bộ Tài chính mới xem xét một lần, điều này gây quan ngại cho các nhà đầu tư.
Trong quá trình thực hiện dự án BOT về xây dựng hạ tầng giao thông vận tải cịn xuất hiện tình trạng vi phạm và lợi dụng quy định Nhà nước dẫn đến các vấn đề như lợi ích nhóm, nhà đầu tư đội vốn để trục lợi hay gian lận trong thu phí... đặc biệt là trong các dự án về giao thơng vận tải. Ví dụ dự án BOT Pháp Vân - Cầu Giẽ được đầu tư bởi 3 cổ đơng chính là Cơng ty cổ phần Đầu tư và Phát triển xây dựng Minh Phát, Tổng công ty Cơng trình Giao thơng 1 (Cienco 1) và Cơng ty Phương Thành. Dự án mới đầu tư giai đoạn 1 (cải tạo các yếu tố hình học và rải thảm mặt đường cũ) nhưng giá thu cao khá cao, tương đương với giá thu đường cao tốc xây dựng mới Cầu Giẽ - Ninh Bình (1.500 đồng/km). Tuy nhiên, thực tế các nhà đầu tư cũng đã thực hiện đúng hợp đồng ký kết với Bộ Giao thông vận tải về việc thu phí hồn vốn cho nhà đầu tư
thực hiện ngay sau khi hoàn thành đầu tư giai đoạn 1. Trong khi đó để cân đối việc hoàn vốn trong giai đoạn 1 thực hiện quản lý dự án, các chủ đầu tư đã trình Bộ Tài chính mức giá đó và đã được Bộ Tài chính chấp thuận. Tuy nhiên khi tăng giá đột ngột khiến dư luận phản ứng và đã bị Thanh tra Chính phủ điều tra phát hiện nên Bộ Giao thông vận tải kiểm điểm các nhà đầu tư. Do vậy việc thu phí BOT Pháp Vân - Cầu Giẽ bị giảm 25% và ảnh hưởng đến lợi nhuận của các nhà đầu tư theo như cam kết ban đầu là thu phí 12 năm thì nay phải lùi lại đến khoảng 17 năm.
+ Về đặt trạm thu phí
Hiện nay, cả nước có 88 trạm thu phí trên các tuyến quốc lộ, trong đó Bộ GTVT quản lý 74 trạm (45 trạm đang thu, 29 trạm chưa thu thuộc các dự án đang đầu tư), Ủy ban nhân dân các tỉnh quản lý 14 trạm. Trong tổng số 88 trạm thu phí trên các tuyến quốc lộ, có 10 trạm (chiếm 11%) có khoảng cách 60 - 70 km do địa hình vị trí đặt trạm đảm bảo 70 km khơng thuận lợi. Có 20 trạm (chiếm 23%) có khoảng cách < 60 km và 03 trạm nằm ngoài phạm vi dự án BOT43. Nguyên nhân có một số trạm thu phí đặt chưa phù hợp là do q trình địa phương tham gia ý kiến về vị trí đặt trạm thu giá chủ yếu giao cho các cơ quan chun mơn chủ trì thỏa thuận; chưa tham vấn, lấy ý kiến các tổ chức xã hội nghề nghiệp, Hội đồng nhân dân, Đoàn đại biểu Quốc hội và các đối tượng sử dụng đường mặc dù hiện nay chưa có quy định phải thực hiện việc tham vấn này. Ngoài ra, theo quy định của pháp luật, cho phép đặt trạm có cự ly nhỏ hơn 70 km44 nhưng việc tuyên truyền không tốt nên thực sự không nhận được sự ủng hộ của người sử dụng. Khoảng cách dày đặc giữa các trạm thu phí cũng là vấn đề gây nên nhiều bức xúc. Theo quy định, khoảng cách giữa các trạm thu phí tối thiểu là 70 km, nhưng các chủ đầu tư và địa phương vẫn cố
43 Bộ xây dựng (2018), Báo cáo tình hình kết quả thực hiện các dự án PPP năm 2018. 44 Bộ tài chính (2013), thơng tư 159/2013/TT – BTC hướng dẫn chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí sử dụng đường bộ hồn vốn đầu tư xây dựng đường bộ.
tình viện lý do để đặt các trạm thu phí quá gần nhau. Ví dụ, đoạn đường từ Đăk Nông đến bến xe Miền Đơng (TP.HCM) trung bình cứ 40km có một trạm thu phí; hay đường từ Thái Bình đi Hà Nội chỉ 105 km mà có tới 4 trạm thu phí…Báo cáo của Bộ GTVT cho biết, hiện tính trên hệ thống các tuyến quốc lộ, có tới 32 trên tổng số 88 trạm thu phí (tương đương 36%) khơng đảm bảo khoảng cách tối thiểu 70km.
Nhiều nước trên thế giới tiến hành làm các dự án BOT đều cho người dân có quyền lựa chọn. Người dân tham gia giao thơng có quyền lựa chọn đi vào đường thu phí của dự án BOT hoặc đi vào đường sẵn có trước đó được làm bằng ngân sách nhà nước, thế nhưng tại Việt Nam hầu hết các trạm thu phí đều đặt tại những vị trí đường đi sẵn có từ trước được làm bằng ngân sách nhà nước, dẫn tới tình trạng người dân phải nộp phí dù khơng sử dụng đường xây dựng theo hình thức BOT. hoặc, dự án BOT được làm ngay trên nền đường có sẵn bằng ngân sách nhà nước, tức là nhà đầu tư chỉ cải tạo mở rộng thêm hoặc gia cố mặt đường và đặt trạm thu phí của người dân và đây chính là nguyên nhân gây bức xúc của người dân về việc đặt trạm thu phí BOT hiện nay.
2.2.2.3 Thực trạng quyết toán, chuyển giao cơng trình và kết thúc hợp đồng dự án
Theo số liệu thống kê của Bộ GTVT, tính đến năm 2019 vẫn còn khoảng 30 trong số 37 dự án BOT giao thơng đang vận hành, khai thác chưa quyết tốn xong. Đáng chú ý, trong đó có những dự án quy mô lớn đã đưa vào khai thác nhiều năm. Tiêu biểu cho tình trạng chậm quyết tốn là 3 dự án: Dự án đầu tư xây dựng hầm đường bộ qua Đèo Ngang - Quốc lộ 1 (nằm trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh và Quảng Bình) hồn thành cơng trình ngày 21/8/2004; Dự án Nâng cấp, cải tạo Quốc lộ 1K (đi qua 3 địa phương: Đồng Nai, Bình Dương, TP.HCM) bắt đầu thu phí từ ngày 10/10/2007 và Dự án Đầu tư xây dựng mở rộng Quốc lộ 51 (từ Đồng Nai đến Vũng Tàu) bắt đầu thu phí từ ngày 1/7/2013).Theo Ban PPP thuộc Bộ GTVT, Dự án Đầu tư xây dựng hầm đường bộ qua Đèo Ngang - Quốc lộ 1 có tổng vốn đầu tư hơn 793 tỷ đồng do Tổng công ty Sông Đà làm nhà đầu tư. Với tổng chiều dài khoảng 2,95
km, trong đó, chiều dài hầm khoảng 520 m, phần đường và cầu dẫn khoảng 2,43 km, dự án này có thời gian thu phí dự kiến là 13 năm 3 tháng. Dự án nâng cấp, cải tạo Quốc lộ 1K do Liên danh nhà đầu tư Công ty CP Đầu tư xây dựng 194, Công ty CP Rạng Đông, Công ty TNHH XDĐT CSHT Phú Thọ, Công ty CP Tập đồn Tân Thành Đơ, Cơng ty TNHH BVM Thái Thành Nam thực hiện, với tổng mức đầu tư hơn 397 tỷ đồng, có tổng chiều dài là 10,5 km. Dự án được khởi cơng ngày 24/4/2005 và hồn thành ngày 24/9/2007, thời gian thu phí dự kiến của dự án này là 21 năm. Vướng mắc trong thủ tục quyết toán các dự án BOT liên quan đến nhiều phía. Trong đó, phải kể đến những ngun nhân như việc cung cấp hồ sơ dự án của các nhà đầu tư, do biến động của cơ chế, chính sách từ khi xây dựng dự án cho đến nay… Ngoài nguyên nhân trên, một số nhà đầu tư thường cố tình chậm quyết tốn để trước mắt tận hưởng thời gian thu phí dài hơn. Mặt khác, do chưa có chế tài xử phạt chậm nên chủ đầu tư khơng có nhiều động lực để thực hiện quyết tốn vốn đầu tư, dù theo quy định pháp luật, phải thực hiện quyết toán vốn đầu tư xây dựng cơng trình trong thời hạn 6 tháng kể từ ngày hồn thành cơng trình dự án (khoản 1 điều 53 Nghị định 15/2015/NĐ-CP).
2.2.3 Thực trạng các quy định của pháp luật về các giải pháp hỗ trợ
2.2.3.1 Thực trạng về nguồn vốn thực hiện hợp đồng BOT giao thông
Để thực hiện các mục tiêu phát triển KTXH, theo ước tính của Bộ GTVT, tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông Việt Nam giai đoạn 2016 - 2020 là khoảng 1.126.000 tỷ đồng (khoảng hơn 48 tỷ USD) trong đó, khoảng hơn 300.000 tỷ đồng (14 tỷ USD) sẽ huy động từ các nguồn ngoài ngân sách, vốn đầu tư từ nước ngoài và kêu gọi các nguồn lực ngoài xã hội tham thực hiện các dự án theo hình thức BOT.
Bảng 2.4 Nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông của Việt Nam giai đoạn 2017 - 2020
STT Nội dung Số tiền, tỷ đồng Tỷ trọng %
1 Đường bộ 762.000 67.67
2 Đường sắt 119.000 10.57
3 Hàng không 161.000 8.97
4 Hàng hải 68.000 6.04
5 Đường thủy nội địa 33.000 2.93
6 Loại hình khác 43.000 3.82
7 Tổng cộng 1.126.000 100%
Nguồn: Bộ GTVT
- Theo quy định của pháp luật quy định tại Điều 10 Nghị định 15/2015, nguồn vốn để thực hiện các dự án BOT giao thơng do nhà đầu tư góp và huy động từ các nguồn vốn khác để thực hiện dự án. Theo đó, nhà đầu tư chịu trách nhiệm góp vốn chủ sở hữu và huy động các nguồn vốn khác để thực hiện dự án theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án. Tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn mức quy định tối thiểu của pháp luật. Tuy nhiên, Nghị định 15/2015 chưa quy định cụ thể về thời điểm và tiến độ góp vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư. Theo điều 15 Thông tư 55/2016/TT-BTC, nhà đầu tư đảm bảo cam kết góp vốn theo điều lệ của doanh nghiệp dự án và theo phương án tài chính của dự án. Trên thực tế, nhà đầu tư thường thực hiện việc tăng vốn điều lệ để góp vốn theo tiến độ xây dựng cơng trình và phương án và tài chính kèm theo hợp đồng PPP đã ký kết. Trong khi
đó, theo quy định của Luật Doanh nghiệp, cơng ty cổ phần phải góp đủ vốn đăng ký trong thời hạn luật định, nếu không sẽ phải đăng ký giảm vốn hoặc có thể sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính. Từ quy định khơng thống nhất nêu trên dẫn đến góp vốn chủ sở hữu trong các dự án BOT giao thông hiện nay đang được áp dụng rất khác nhau.
- Về cơ chế quản lý và sử dụng vốn đầu tư trong các dự án BOT giao thơng hiện nay cũng có nhiều quan điểm khác nhau. Từ góc độ nhà đầu tư, các khoản vốn đầu tư dự án là do nhà đầu tư bỏ ra hoặc đi vay và phải tự chịu trách nhiệm trả nợ, nên phải để nhà đầu tư được quyền chủ động trong việc quản lý, sử dụng nguồn vốn đầu tư vào dự án. Nhà nước khơng nên kiểm sốt trực tiếp mà chỉ kiểm soát tổng mức đầu tư dự án và kiểm soát việc tuân thủ pháp luật trong quá trình sử dụng vốn, đảm bảo tiết kiệm kinh phí đầu tư dự án. Tuy nhiên, từ góc độ quản lý, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lại cho rằng các nguồn vốn đầu tư dự án PPP về bản chất là vốn ngân sách. Vì trên thực tế nhà nước thanh tốn cuối cùng cho giá trị đầu tư cơng trình, nên suy cho cùng đó vẫn là đầu tư bằng vốn nhà nước, nhà đầu tư chỉ ứng vốn ban đầu và sẽ được nhà nước thanh toán bằng tiền hoặc bằng giá trị quỹ đất đối ứng. Ngay cả khoản vốn nhà đầu tư huy động để đầu tư vào dự án cũng được thế chấp bằng quyền tài sản của dự án BOT, BT hoặc dự án đối ứng. Do vậy, nhà nước phải kiểm soát trực tiếp việc sử dụng nguồn vốn này, cũng như kiểm sốt trực tiếp tồn bộ q trình đầu tư dự án BOT giao thơng theo quy chế như đối với các dự án có vốn đầu tư từ ngân sách. Pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về quy chế quản lý, sữ dụng vốn đầu tư vào các dự án PPP (trong đó có dự án BOT, BT). Trên thực tế, các cơ quan có thẩm quyền đang áp dụng cơ chế kiểm soát, quản lý nguồn vốn đầu tư tại các dự án này như đối với quản lý đầu tư công. Thực tế này đã gây khơng ít khó khăn cho nhà đầu tư trong việc quản lý và sử dụng nguồn vốn đầu tư của mình, thậm chí trong nhiều trường hợp có thể làm ảnh hưởng đến tiến độ triển khai dự án. Đây cũng chính là điều khiến cho nhà đầu tư nước ngoài e ngại khi lựa chọn hình thức đầu tư BOT giao thơng, vì nhà đầu tư khơng muốn tiền của họ bị
kiểm sốt như tiền của chính phủ Việt Nam khi họ bỏ tiền đầu tư vào các dự án BOT giao thông.
Chủ đầu tư khi ký hợp đồng BOT ở Việt Nam thường chỉ có vốn chủ sở hữu của mình rất khiêm tốn khoảng 10 – 15% (trước khi có nghị định 63/2018) tổng vốn đầu tư, thậm chí có một số dự án dưới 10%. Số vốn còn lại đi vay của ngân hàng. Điều này đã làm phát sinh một số hệ quả như sau: i) nhà đầu tư BOT không đủ năng lực tài chính để làm dự án BOT vẫn có thể được ký hợp đồng BOT; ii) trường hợp nhà đầu tư sữ dụng ít vốn chủ sở hữu của mình để làm BOT sẽ làm bớt đi khả năng gánh chịu rủi ro và kèm theo là bớt đi trách nhiệm của nhà đầu tư BOT đối với chất lượng, hiệu quả của dự án BOT; iii) nhà đầu tư BOT thực hiện phần lớn vào vốn vay ngân hàng để thực hiện dự án BOT – cũng đồng nghĩa với việc ngân hàng – nơi giữ tiền gửi của dân trở thành “con tin” của nhà đầu tư BOT, Nghị định 63/2018 đã nâng tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư lên tối thiểu 20% so với mức 15% trong Nghị định 15 đối với dự án có tổng đầu tư đến 1.500 tỉ đồng. Với dự án có tổng đầu tư trên 1.500 tỉ đồng thì mức vốn chủ sở hữu theo quy định mới cũng được sửa theo hướng nâng cao hơn. Cụ thể, vốn chủ sở hữu tối thiểu là 20% với phần vốn đến 1.500 tỉ đồng và tối thiểu là 10% với phần vốn trên 1.500 tỉ đồng (bằng với mức