2.2.3 Thực trạng các quy định của pháp luật về các giải pháp hỗ trợ
2.2.3.1 Thực trạng về nguồn vốn thực hiện hợp đồng BOT giao thông
Để thực hiện các mục tiêu phát triển KTXH, theo ước tính của Bộ GTVT, tổng nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông Việt Nam giai đoạn 2016 - 2020 là khoảng 1.126.000 tỷ đồng (khoảng hơn 48 tỷ USD) trong đó, khoảng hơn 300.000 tỷ đồng (14 tỷ USD) sẽ huy động từ các nguồn ngoài ngân sách, vốn đầu tư từ nước ngoài và kêu gọi các nguồn lực ngoài xã hội tham thực hiện các dự án theo hình thức BOT.
Bảng 2.4 Nhu cầu vốn đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng giao thông của Việt Nam giai đoạn 2017 - 2020
STT Nội dung Số tiền, tỷ đồng Tỷ trọng %
1 Đường bộ 762.000 67.67
2 Đường sắt 119.000 10.57
3 Hàng không 161.000 8.97
4 Hàng hải 68.000 6.04
5 Đường thủy nội địa 33.000 2.93
6 Loại hình khác 43.000 3.82
7 Tổng cộng 1.126.000 100%
Nguồn: Bộ GTVT
- Theo quy định của pháp luật quy định tại Điều 10 Nghị định 15/2015, nguồn vốn để thực hiện các dự án BOT giao thông do nhà đầu tư góp và huy động từ các nguồn vốn khác để thực hiện dự án. Theo đó, nhà đầu tư chịu trách nhiệm góp vốn chủ sở hữu và huy động các nguồn vốn khác để thực hiện dự án theo thỏa thuận tại hợp đồng dự án. Tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư không được thấp hơn mức quy định tối thiểu của pháp luật. Tuy nhiên, Nghị định 15/2015 chưa quy định cụ thể về thời điểm và tiến độ góp vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư. Theo điều 15 Thông tư 55/2016/TT-BTC, nhà đầu tư đảm bảo cam kết góp vốn theo điều lệ của doanh nghiệp dự án và theo phương án tài chính của dự án. Trên thực tế, nhà đầu tư thường thực hiện việc tăng vốn điều lệ để góp vốn theo tiến độ xây dựng cơng trình và phương án và tài chính kèm theo hợp đồng PPP đã ký kết. Trong khi
đó, theo quy định của Luật Doanh nghiệp, cơng ty cổ phần phải góp đủ vốn đăng ký trong thời hạn luật định, nếu không sẽ phải đăng ký giảm vốn hoặc có thể sẽ bị xử phạt vi phạm hành chính. Từ quy định khơng thống nhất nêu trên dẫn đến góp vốn chủ sở hữu trong các dự án BOT giao thông hiện nay đang được áp dụng rất khác nhau.
- Về cơ chế quản lý và sử dụng vốn đầu tư trong các dự án BOT giao thơng hiện nay cũng có nhiều quan điểm khác nhau. Từ góc độ nhà đầu tư, các khoản vốn đầu tư dự án là do nhà đầu tư bỏ ra hoặc đi vay và phải tự chịu trách nhiệm trả nợ, nên phải để nhà đầu tư được quyền chủ động trong việc quản lý, sử dụng nguồn vốn đầu tư vào dự án. Nhà nước khơng nên kiểm sốt trực tiếp mà chỉ kiểm soát tổng mức đầu tư dự án và kiểm sốt việc tn thủ pháp luật trong q trình sử dụng vốn, đảm bảo tiết kiệm kinh phí đầu tư dự án. Tuy nhiên, từ góc độ quản lý, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền lại cho rằng các nguồn vốn đầu tư dự án PPP về bản chất là vốn ngân sách. Vì trên thực tế nhà nước thanh toán cuối cùng cho giá trị đầu tư cơng trình, nên suy cho cùng đó vẫn là đầu tư bằng vốn nhà nước, nhà đầu tư chỉ ứng vốn ban đầu và sẽ được nhà nước thanh toán bằng tiền hoặc bằng giá trị quỹ đất đối ứng. Ngay cả khoản vốn nhà đầu tư huy động để đầu tư vào dự án cũng được thế chấp bằng quyền tài sản của dự án BOT, BT hoặc dự án đối ứng. Do vậy, nhà nước phải kiểm soát trực tiếp việc sử dụng nguồn vốn này, cũng như kiểm sốt trực tiếp tồn bộ q trình đầu tư dự án BOT giao thơng theo quy chế như đối với các dự án có vốn đầu tư từ ngân sách. Pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về quy chế quản lý, sữ dụng vốn đầu tư vào các dự án PPP (trong đó có dự án BOT, BT). Trên thực tế, các cơ quan có thẩm quyền đang áp dụng cơ chế kiểm soát, quản lý nguồn vốn đầu tư tại các dự án này như đối với quản lý đầu tư công. Thực tế này đã gây khơng ít khó khăn cho nhà đầu tư trong việc quản lý và sử dụng nguồn vốn đầu tư của mình, thậm chí trong nhiều trường hợp có thể làm ảnh hưởng đến tiến độ triển khai dự án. Đây cũng chính là điều khiến cho nhà đầu tư nước ngồi e ngại khi lựa chọn hình thức đầu tư BOT giao thơng, vì nhà đầu tư khơng muốn tiền của họ bị
kiểm sốt như tiền của chính phủ Việt Nam khi họ bỏ tiền đầu tư vào các dự án BOT giao thông.
Chủ đầu tư khi ký hợp đồng BOT ở Việt Nam thường chỉ có vốn chủ sở hữu của mình rất khiêm tốn khoảng 10 – 15% (trước khi có nghị định 63/2018) tổng vốn đầu tư, thậm chí có một số dự án dưới 10%. Số vốn còn lại đi vay của ngân hàng. Điều này đã làm phát sinh một số hệ quả như sau: i) nhà đầu tư BOT khơng đủ năng lực tài chính để làm dự án BOT vẫn có thể được ký hợp đồng BOT; ii) trường hợp nhà đầu tư sữ dụng ít vốn chủ sở hữu của mình để làm BOT sẽ làm bớt đi khả năng gánh chịu rủi ro và kèm theo là bớt đi trách nhiệm của nhà đầu tư BOT đối với chất lượng, hiệu quả của dự án BOT; iii) nhà đầu tư BOT thực hiện phần lớn vào vốn vay ngân hàng để thực hiện dự án BOT – cũng đồng nghĩa với việc ngân hàng – nơi giữ tiền gửi của dân trở thành “con tin” của nhà đầu tư BOT, Nghị định 63/2018 đã nâng tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư lên tối thiểu 20% so với mức 15% trong Nghị định 15 đối với dự án có tổng đầu tư đến 1.500 tỉ đồng. Với dự án có tổng đầu tư trên 1.500 tỉ đồng thì mức vốn chủ sở hữu theo quy định mới cũng được sửa theo hướng nâng cao hơn. Cụ thể, vốn chủ sở hữu tối thiểu là 20% với phần vốn đến 1.500 tỉ đồng và tối thiểu là 10% với phần vốn trên 1.500 tỉ đồng (bằng với mức trong Nghị định 15). Như vậy, có thể thấy quy định mới đã hướng đến việc lựa chọn nhà đầu tư có năng lực tài chính vững vàng hơn so với trước, tránh được tình trạng nhà đầu tư dựa phần lớn vào vốn vay ngân hàng để thực hiện dự án, dễ dẫn đến những hệ lụy như mất khả năng thanh toán, “treo” hoặc làm đội vốn dự án, tăng thời gian khai thác dự án...
Việc huy động vốn cho các dự án PPP cũng gặp nhiều khó khăn: Các nhà đầu tư tham gia các dự án BOT giao thông chủ yếu là các nhà đầu tư trong nước có năng lực tài chính chưa mạnh, chủ yếu phải vay vốn trong nước nên có chỉ số tín nhiệm thấp. Trong khi đó, để thực hiện các dự án đầu tư trong lĩnh vực hạ tầng giao thơng địi hỏi phải có nguồn vốn dài hạn bởi thời gian thu hồi vốn của các dự án này thường dài hơn so với các dự án khác. Để có nguồn vốn dài hạn, trong điều kiện thị trường chứng khoán chưa phát triển, các nhà đầu tư tư nhân chủ yếu phải vay vốn
của các ngân hàng thương mại, song thực tế ngân hàng thương mại Việt Nam lại rất hạn chế đối với những khoản vay dài hạn này, đặc biệt trong giai đoạn chính sách thắt chặt tiền tệ được áp dụng. Nếu có các ngân hàng đều địi hỏi điều kiện đảm bảo khoản vay rất chặt chẽ như bảo lãnh chính phủ. Tuy nhiên hiện nay theo quy định của Chính phủ, Nhà nước khơng bảo lãnh các khoản vay thương mại trong nước của doanh nghiệp. Kênh huy động vốn dài hạn đặc biệt dành cho các nhà đầu tư tư nhân trong lĩnh vực hạ tầng giao thơng vẫn cịn hạn chế. Các ngân hàng đầu tư phát triển quốc tế còn dè dặt đầu tư vào các dự án PPP ở Việt Nam do tăng trưởng kinh tế chưa thực sự thuyết phục và môi trường luật pháp chưa hồn thiện có thể dẫn đến những rủi ro khi cơ chế, chính sách có sự biến động.
Bảng 2.5 Kết quả huy động vốn xã hội đối với các dự án kết cấu hạ tầng giao thơng (tính đến tháng 03/2018)
STT Thơng
Tin
Tổng mức đầu tư (tỷ đồng) Chiều Dài (Km) BOT NSNN BT Tổng Số tiền Tỷ lệ 1 Các dự án đã hoàn thành và đưa vào khai
thác
161.956 90,65% 10.106 6.599 178.660 1.829
2 Tổng mức đầu tư
181.542 86,56% 10.106 18.085 209.732 2.099
Nguồn: Bộ giao thông vận tải