3.2 HOÀN THIỆN CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ CHỦ THỂ
3.2.3 Hoàn thiện quy định pháp luật về lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng
đồng dự án.
Cần bổ sung quy định về việc nộp hồ sơ dự sơ tuyển thông qua hệ thống mạng đấu thầu quốc gia theo lộ trình theo hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Quy định này sẽ là nền tảng đầu tiên trong việc ứng dụng đấu thầu qua mạng đối với cả quy trình lựa chọn nhà đầu tư.
Thực tế, định hướng ứng dụng đấu thầu qua mạng đối với lựa chọn nhà đầu tư đã được quy định tại Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13. Bộ KH&ĐT cho biết hiện nay các cơ quan liên quan đang nghiên cứu và xây dựng Luật PPP định hướng không thay đổi quy định hiện hành, nhưng sẽ thay đổi cách thức tổ chức thực thi, trong đó đẩy nhanh lộ trình áp dụng đối với việc lựa chọn nhà đầu tư qua mạng. Đồng thời, Luật PPP sẽ quy định nội dung để đảm bảo tính đồng bộ, kết nối thông tin thông suốt. Các thơng tin về dự án nằm ngồi giai đoạn đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư như đề xuất dự án, báo cáo nghiên cứu khả thi, hợp đồng dự án, báo cáo giám sát tình hình thực hiện dự án... cũng cần phải được đồng bộ trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia.
Chính phủ cần thực hiện chuẩn hóa quy trình đấu thầu, cung cấp các tài liệu đấu thầu chuẩn hóa và các hợp đồng mẫu cho một loạt các lĩnh vực đầu tư xây dựng hạ tầng các cơng trình giao thơng. Các biện pháp này có thể làm giảm đáng kể khơng chỉ chi phí đấu thầu cho khu vực tư nhân mà cịn giảm chi phí đánh giá đấu thầu cho khu vực nhà nước. Hơn nữa, thời gian đàm phán cũng có thể được rút ngắn, chính phủ cần hạn chế việc lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu để đảm bảo tính cạnh tranh bởi vì cạnh tranh trong đấu thầu sẽ tạo cơ hội để chọn ra những đối tác tư nhân có năng lực và kinh nghiệm nhất. Quy định nội dung nghiên cứu xây dựng mẫu hợp đồng BOT áp dụng cho ngành giao thơng, trong đó phải loại bỏ các điều khoản bí mật, yêu cầu các chủ đầu tư phải cơng khai, minh bạch tồn bộ thông tin tại các dự án BOT, nhằm đảm bảo tính cơng bằng trong đấu thầu, nâng cao hiệu quả đầu tư, tránh tạo ra những bất ổn, nghi ngờ không cần thiết trong xã
hội. Chính quyền địa phương các cấp nơi có dự án đi qua có trách nhiệm tham vấn ý kiến người dân trong khu vực dự án trước khi triển khai đầu tư.
Cần quy định cụ thể chi tiết hơn về chỉ định thầu trong thực hiện dự án PPP nói chung và BOT xây dựng hạ tầng giao thơng vận tải nói riêng: Việc chỉ định thầu chỉ nên áp dụng khi xuất hiện nhu cầu cấp bách cần sử dụng trong hệ thống CSHT giao thơng vận tải và cơ quan có thẩm quyền tiến hành sơ tuyển nhà thầu nhưng chỉ có một nhà thầu tham gia hoặc có sự chênh lệch rõ rệt trong một nhóm nhỏ nhà thầu tham gia. Nhà nước cần phải xây dựng và công khai các tiêu chuẩn rõ ràng cho việc lựa chọn nhà thầu trong trường hợp chỉ định thầu. Đối với đấu thầu cạnh tranh: xây dựng cơ chế nhà thầu bắt buộc là một liên doanh giữa ít nhất một doanh nghiệp làm chủ thầu chính với một tổ chức có khả năng cung cấp tài chính bền vững. Nhóm cơng ty này cũng có thể bao gồm thêm các cơng ty quản lý dự án và các công ty tư vấn pháp lý, tài chính khác nhằm tăng cường năng lực pháp lý, tài chính cho cơng ty dự thầu
Nói tóm lại:
Thứ nhất, Nhà nước và pháp luật cần tăng cường tính minh bạch và kiểm sốt tập trung bằng cách u cầu phải cơng khai các thông tin lên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia.
Thứ hai, Cần bổ sung các quy định tại điều 22 luật đấu thầu nhằm hạn chế bớt chỉ định thầu bằng cách đặt ra tiêu chí và điều kiện áp dụng chỉ định thầu
Thứ ba, Cần bảo đảm duy trì các đặc điểm của việc cung cấp dịch vụ công tại các dự án BOT, bằng việc đặt ra yêu cầu bên cung cấp dịch vụ phải: Đối xử bình đẳng với tất cả các đối tượng sử dụng các sản phẩm, dịch vụ do doanh nghiệp dự án cung cấp; không được sử dụng quyền kinh doanh cơng trình để khước từ cung cấp dịch vụ cho các đối tượng sử dụng. Để đảm bảo yêu cầu công khai, minh bạch trong triển khai dự án BOT, cần đẩy nhanh ứng dụng đấu thầu qua mạng đối với việc lựa chọn nhà đầu tư. Nhà đầu tư cần nộp hồ sơ dự sơ tuyển (đối với dự án PPP), hồ sơ đăng ký thực hiện dự án đầu tư có sử dụng đất phải được nộp trên hệ
thống mạng đấu thầu quốc gia với lộ trình theo hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và Đầu tư.
Thứ tư, cần đẩy mạnh kiểm tra, giám sát, riêng dự án áp dụng hình thức chỉ định thầu và lựa chọn nhà đầu tư trong trường hợp đặc biệt, định kỳ hàng năm, các bộ, ngành, địa phương phải chịu trách nhiệm đánh giá kết quả lựa chọn nhà đầu tư trên cơ sở các nội dung về mục tiêu, lý do, điều kiện, tiến độ, phương án thực hiện khi thực hiện tổng kết tình hình cơng tác đấu thầu.
3.3 HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH VỀ TRIỂN KHAI DỰ ÁN BOT.
3.3.1 Triển khai xây dựng cơng trình
- Cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm chỉ đạo các địa phương
tích cực phối hợp với các Bộ, ngành liên quan và nhà đầu tư trong q trình giải phóng mặt bằng, bảo đảm an ninh trật tự, siết chặt kiểm tra, giám sát để ngăn chặn tình trạng xe quá tải, bảo đảm chất lượng cơng trình, giao thơng thơng suốt và chống thất thốt doanh thu, hỗ trợ giải quyết việc làm cho người dân bị ảnh hưởng bởi dự án và có các phương án tái định cư phù hợp.
- Pháp luật quy định về hình thức đối tác cơng tư được quy định tại nghị định 63/2018/NĐ - CP cần xây dựng các quy định cụ thể hơn về trách nhiệm của đơn vị tư vấn giám sát, đơn vị của Ban quản lý, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký kết và thực hiện hợp đồng dự án. Cụ thể đó là phân định và quy định trách nhiệm liên đới của các cơ quan, tổ chức này và nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án trong trường hợp để xảy ra sai phạm về quản lý chất lượng cơng trình dự án. Ngồi ra, khi thanh tra, kiểm tra phát hiện vi phạm thì cần xem xét trách nhiệm của đơn vị tư vấn giám sát thay vì chỉ tập trung xem xét vi phạm của nhà đầu tư, nhà thầu xây dựng cơng trình.
- Pháp luật cần có chế tài nghiêm khắc hơn thay vì chỉ loại trừ chi phí của nhà đầu tư do không bảo đảm chất lượng, yêu cầu thực hiện dự án thực tế so với hồ sơ dự án, hồ sơ đấu thầu. Ngoài các quy định về bồi thường thiệt hại, chế tài này có thể buộc nhà đầu tư phải chuyển nhượng bắt buộc dự án cho nhà đầu tư khác để
khắc phục, xử lý hậu quả trong trường hợp nhà đầu tư vi phạm nghiêm trọng các yêu cầu của hồ sơ dự án.
3.3.2 Quản lý kinh doanh cơng trình
+ Trạm thu phí:
Thơng tư 49/2016/TT-BGTVT ngày 30/12/2016 về vị trí đặt trạm thu phí cần được sửa đổi, Nhà nước cần ban hành tiêu chí thành lập trạm thu phí đảm bảo hài hịa lợi ích của các bên trên nguyên tắc phải tham vấn các bên liên quan như cộng đồng, các tổ chức, doanh nghiệp trên địa bàn, bảo đảm tính cơng bằng.
Vị trí đặt trạm thu phí cần phải đảm bảo nguyên tắc như sau: (i) Phù hợp với quy hoạch đường gắn với dự án do cơ quan có thẩm quyền quyết định; (ii) Trường hợp đường bộ đặt trạm thu phí khơng phù hợp với quy hoạch hoặc khoảng cách giữa các trạm thu phí khơng đảm bảo số km tối thiểu theo quy định thì quyết định đặt trạm thu phí sẽ trên cơ sở ý kiến thống nhất giữa các Bộ và cơ quan Nhà nước có thẩm quyền; (iii) Riêng đối với đường cao tốc thực hiện theo hình thức thu phí kín khơng đặt vấn đề cự ly các trạm thu phí; (iv) Chọn đặt trạm ở nơi có điều kiện địa hình thuận lợi để giảm chi phí đầu tư, đảm bảo an tồn và thơng suốt khi vận hành, khai thác, hạn chế tối đa ảnh hưởng đến người dân ở khu vực đặt trạm thu phí. Ban hành tiêu chí thành lập trạm thu phí dịch vụ, xây dựng mức phí phù hợp, áp dụng cơng nghệ tiên tiến thu phí dịch vụ sử dụng đường bộ theo hình thức tự động khơng dừng. Ngồi ra, cần ban hành khung tiêu chuẩn chung làm cơ sở, thực hiện đấu thầu lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ thu giá (phí) tự động khơng dừng, tránh tình trạng độc quyền trong thu giá dịch vụ, giám sát doanh thu của các trạm và bảo đảm tính cạnh tranh, cơng khai, minh bạch trong hoạt động thu giá.
+ Mức thu phí và lộ trình tăng phí
Thơng tư số 35/2016/TT-BGTVT về cơng tác thu phí và lộ trình thu phí là vấn đề rất nhạy cảm. Do vậy khi xác định mức phí và thời gian thu hồi vốn của dự án BOT hoặc BTO xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ, cần lưu ý các vấn đề sau:
+ Cần có các biện pháp kiểm tra quyết tốn cơng trình xây dựng sao cho đảm bảo khách quan, độc lập và có sự kiểm tra, giám sát lẫn nhau. Theo đó, cần sử dụng cả kiểm toán độc lập, thanh tra chuyên ngành và Kiểm toán Nhà nước trong kiểm tra quyết tốn cơng trình xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông.
+ Cần xây dựng sự phối hợp tốt của các cơ quan nhà nước có liên quan (Bộ Giao thơng Vận tải, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư…) trong việc kiểm tra xác định mức thu phí và thời gian thu phí.
+ Chỉ xác định mức thu phí trong một thời kỳ nhất định vì dự báo lưu lượng phương tiện qua trạm thu phí khó chính xác khi dự báo cho thời gian dài. Hết thời kỳ ổn định thu phí, cần có các khảo sát để dự báo lưu lượng phương tiện qua trạm thu phí, từ đó, xác định điều chỉnh mức thu phí cho phù hợp với lưu lượng qua trạm thu phí và tỷ lệ lạm phát.
+ Khơng ấn định chính thức thời gian thu phí ngay từ khi hồn thành cơng trình, mà xác định thời gian thu phí phù hợp với lộ trình điều chỉnh mức thu phí như đã nêu trên.
+ Cần xác định một cách hợp lý tương quan giữa thời gian thu phí và mức thu phí. Đảm bảo nguyên tắc mức thu phí tăng thì thời gian thu phí giảm và ngược lại. Tuy nhiên, nếu xác định mức thu phí quá cao để rút ngắn thời gian thu phí thì chỉ đảm bảo lợi ích của nhà đầu tư (nhanh chóng thu hồi vốn) mà khơng đảm bảo lợi ích của người sữ dụng đường bộ.
Về phương thức thu phí, tác giả cho rằng có thể thực hiện thu phí theo lượt hoặc thu phí theo tháng/quý/năm. Việc thu phí theo lượt hay theo tháng/quý/năm nên để người sử dụng lựa chọn cho phù hợp với việc sử dụng đường bộ của họ. Thêm vào đó, việc đổi mới phương thức thu phí cũng cần được quan tâm bằng cách áp dụng cơng nghệ hiện đại vào việc thu phí thay thế cho phương thức thu phí thủ cơng truyền thống là dừng xe mua vé in cũng là vấn đề cần quan tâm trong thu phí đường bộ tại các trạm thu phí BOT. Trong đó có phương thức thu phí khơng dừng bằng việc áp dụng cơng nghệ điện tử là không cản trở dịng phương tiện lưu thơng
trên đường bộ, tiết kiệm thời gian lưu thông trên đường và giám sát chặt chẽ hoạt động thu phí. Để thực hiện được phương thức thu phí khơng dừng, ngồi vấn đề cơng nghệ, thì một vấn đề cần cân nhắc nữa là đảm bảo khả năng thu phí qua ngân hàng. Do khơng phải tất cả chủ phương tiện đều có tài khoản ngân hàng và sẵn sàng thanh toán qua ngân hàng nên trong giai đoạn đầu cần tổ chức đồng thời cả thu phí khơng dừng và thu phí truyền thống. Về lâu dài, khi các điều kiện phục vụ thu phí khơng dừng được đáp ứng đầy đủ sẽ chuyển toàn bộ sang phương thức thu phí khơng dừng.
Mức thu phí cụ thể đối với từng dự án được quy định phù hợp với cấp đường, độ dài đoạn đường thu phí theo dự án đầu tư được duyệt và đề nghị của nhà đầu tư. Mức phí định kỳ tăng theo thời gian căn cứ vào tình hình thực tế, chỉ số giá cả và đề xuất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Lộ trình tăng phí đối với các dự án BOT hạ tầng giao thông là cần thiết và hợp lý nhưng tăng như thế nào để phù hợp phụ thuộc vào 3 yếu tố: khả năng hoàn vốn của Nhà đầu tư; sức chịu đựng của người dân và tốc độ phát triển của nền kinh tế.
+ Giám sát các trạm thu phí
Do hợp đồng PPP nói chung và các hợp đồng BOT về giao thơng vận tải nói riêng có liên quan mật thiết đến lợi ích của Nhà nước và của người dân nên các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải làm tốt vai trò kiểm tra, giám sát của mình. Theo quy định tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư, các cơng trình đầu tư theo hình thức BOT khi hồn thành đều phải được kiểm toán độc lập và phải chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, thực tế trong thời gian vừa qua, vai trò kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cịn hạn chế. Đặc biệt, vai trị của Bộ Giao thơng Vận tải trong kiểm tra xác định đúng giá trị cơng trình đầu tư và xác định lưu lượng phương tiện để xác định mức thu phí và thời gian thu phí cịn chưa tốt.
Về việc kiểm toán Nhà nước thực hiện kiểm tốn đối với các cơng trình xây dựng hạ tầng các cơng trình giao thơng theo hình thức BOT cũng có khá nhiều ý
kiến trái chiều. Một số ý kiến cho rằng, Kiểm tốn Nhà nước khơng có chức năng kiểm tốn đối với các cơng trình xây dựng kết cấu hạ tầng giao thông vận tải đầu tư theo hình thức BOT vì khi chưa chuyển giao cho Nhà nước thì cơng trình này khơng phải sở hữu nhà nước, vốn đầu tư cho cơng trình là của tư nhân, khơng phải vốn đầu tư của Nhà nước. Theo quan điểm của tác giả thì bản chất, hợp đồng BOT trong xây dựng hạ tầng các cơng trình giao thơng Nhà nước ký hợp đồng với nhà đầu tư tư nhân để nhà đầu tư tư nhân bỏ vốn đầu tư xây dựng cơng trình của Nhà nước. Sau khi đầu tư xong, nhà đầu tư được quyền thu phí đối với những đối tượng sử dụng cơng trình đó trong một thời gian nhất định.Hết quãng thời gian này, nhà đầu tư bàn giao cơng trình cho Nhà nước quản lý sử dụng. Như vậy, trong quãng thời gian thu phí, nhà đầu tư chỉ được quyền quản lý cơng trình đó chứ khơng phải có quyền sở hữu cơng trình đó. Như vậy, với tư cách là tài sản của Nhà nước thì cơng trình đầu tư xây dựng theo hình thức BOT phải chịu sự kiểm tra của Kiểm tốn Nhà nước là điều hồn tồn hợp lý.
3.4 HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VỀ CÁC GIẢI PHÁP HỖ TRỢ
3.4.1 Hoàn thiện quy định của pháp luật về nguồn vốn thực hiện hợp đồng BOT
- Trên cơ sở quy định về nguồn thực hiện dự án được quy định tại nghị định 63/2018 Nhà nước cần có giải pháp tháo gỡ các khó khăn đối với kênh huy động vốn trong nước, mở rộng kênh huy động vốn nước ngồi cho các dự án có quy mơ lớn, dự án chậm tiến độ, khó có khả năng tiếp tục đầu tư. Ban hành các cơ chế chính