THỰC HIỆN PHÁP LUẬT BẢO HIỂM XÃ HỘI Ở VIỆT NAM
2.1. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT BẢO HIỂM XÃ HỘI Ở VIỆT NAM
2.1.1. Khái quát quá trình hình thành và phát triển của pháp luậtbảo hiểm xã hội ở Việt Nam bảo hiểm xã hội ở Việt Nam
Lịch sử phát triển của pháp luật bảo hiểm xã hội ở Việt Nam luôn gắn liền với lịch sử phát triển của đất nước. Do vậy, tính chất và đặc điểm của pháp luật bảo hiểm xã hội trong mỗi một thời kỳ được quy định bởi điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội của thời kỳ đó, phù hợp với từng giai đoạn phát triển của đất nước. Kể từ khi Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công đến nay, pháp luật bảo hiểm xã hội có thể chia thành các thời kỳ phát triển như sau:
Thời kỳ năm 1945 - 1960:
Ngay sau khi giành được độc lập năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã thay mặt Chính phủ ký Sắc lệnh số 54-SL ngày 03/11/1945 và Sắc lệnh số 105-SL ngày 14/6/1946 để ấn định những điều kiện cho công chức về hưu. Tuy nhiên cơ sở pháp lý cho sự ra đời của BHXH ở Việt Nam đầu tiên phải kể đến là Hiến pháp năm 1946 của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà. Tại Điều 14 Hiến pháp đã khẳng định: “Những người công nhân già cả hoặc tàn tật khơng làm việc được thì được giúp đỡ” [40, tr.10]. Trên cơ sở đó, Chính phủ đã ban hành Sắc lệnh số 29-SL ngày 12/3/1947 quy định về các chế độ trợ cấp ốm đau, thai sản đối với công nhân làm tại các xưởng kỹ nghệ, hầm mỏ, thương điếm và tư nhân. Tiếp đó, từ năm 1950 đến 1960, Chính phủ ban hành Sắc lệnh số 76-SL ngày 20/5/1950 về quy chế công chức, Sắc lệnh số 77-SL ngày 25/5/1950 về quy chế cơng dân, có những quy định mang tính nguyên tắc về BHXH như ốm đau, sinh đẻ, tai nạn lao động, hưu trí và trợ cấp khi
chết và giao cho các Bộ Nội vụ, Y tế, Tài chính tiếp tục ban hành nhiều văn bản pháp quy khác nhằm thực hiện các chế độ BHXH đối với công nhân, viên chức nhà nước và lực lượng vũ trang. Do điều kiện chiến tranh có nhiều khó khăn nên các chế độ về BHXH thời kỳ này còn hạn hẹp, mức trợ cấp thấp và chỉ áp dụng được một phần chứ chưa được tồn diện. Tuy nhiên, chính sách BHXH trong giai đoạn này đã kịp thời giải quyết một phần khó khăn trong đời sống cho người tham gia cách mạng và công nhân, viên chức nhà nước, làm cho anh em hăng hái dũng cảm chiến đấu, phấn khởi đẩy mạnh sản xuất và công tác, thể hiện sự quan tâm lớn của Đảng và Nhà nước đối với người lao động và là cơ sở cho việc hình thành và phát triển của pháp luật BHXH ở Việt Nam.
Thời kỳ năm 1960 -1986:
Pháp luật bảo hiểm xã hội bắt đầu được thực hiện tương đối hoàn chỉnh kể từ đầu những năm 1960 với bước ngoặt quan trọng là Hiến pháp năm 1959, Điều 32 khẳng định: “Người lao động có quyền được giúp đỡ về vật chất khi già yếu, bệnh tật hoặc mất sức lao động. Nhà nước mở rộng dần các tổ chức BHXH, cứu tế và y tế để đảm bảo cho ngưịi lao động được hưởng quyền đó” [40, tr.41]. Quyền được trợ cấp BHXH này đã được cụ thể hố trong Nghị định số 218/CP ngày 27/12/1961 của Chính phủ ban hành Điều lệ tạm thời về BHXH đối với công nhân, viên chức nhà nước và Nghị định số 161/CP ngày 30/10/1964 ban hành Điều lệ tạm thời về các chế độ đãi ngộ đối với quân nhân và dân quân tự vệ.
Như vậy, cho đến những năm đầu của thập kỷ 60, nước ta đã có hệ thống pháp lý tương đối đầy đủ quy định về BHXH gồm 6 chế độ đó là: ốm đau, thai sản, tai nạn lao động - bệnh nghề nghiệp, mất sức lao động, hưu trí và tử tuất. Nguồn quỹ để chi trả các chế độ BHXH do các cơ quan, xí nghiệp đóng góp với tỷ lệ 4,7% so với tổng quỹ tiền lương, phần thiếu hụt do ngân sách nhà nước cấp bù. Nhà nước giao cho Bộ Nội vụ quản lý một phần quỹ và thực
hiện ba chế độ trợ cấp là mất sức lao động, hưu trí và tử tuất. Tổng Cơng đồn (nay là Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam) quản lý một phần quỹ và thực hiện 3 chế độ trợ cấp là ốm đau, thai sản, tai nạn lao động - bệnh nghề nghiệp. Trong suốt thời gian dài trên 30 năm, hai Điều lệ BHXH tạm thời trên đã góp phần đảm bảo ổn định đời sống cho hàng triệu công nhân, viên chức nhà nước và quân nhân trong công cuộc kháng chiến chống Mỹ, giải phóng miền Nam, thống nhất đất nước và xây dựng chủ nghĩa xã hội. Ngoài ra, để phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội của từng thời kỳ, các chế độ trợ cấp BHXH thường xuyên được sửa đổi, bổ sung nhằm thoả mãn nguyện vọng của công nhân, viên chức nhà nước. Tuy nhiên, cũng chính vì thế mà pháp luật BHXH thời kỳ này còn chắp vá, thiếu đồng bộ và về bản chất vẫn giữ nguyên những đặc trưng của pháp luật trong cơ chế quản lý tập trung, bao cấp. Nhiều quan hệ tài chính trong BHXH khơng được coi trọng như nguyên tắc đóng - hưởng, cân bằng thu chi, mọi chi phí về BHXH đều do ngân sách nhà nước đài thọ và BHXH như là sự đãi ngộ của Nhà nước đối với cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước. Chính điều này đã khiến chi phí cho BHXH càng ngày càng lớn và trở thành gánh nặng cho ngân sách nhà nước, sự bình đẳng về quyền lợi BHXH giữa những người lao động chưa được bảo đảm.
Thời kỳ năm 1986 - 1995
Từ Đại hội đảng toàn quốc lần thứ VI năm 1986, Đảng và Nhà nước ta tiến hành công cuộc đổi mới, chuyển đổi nền kinh tế từ kế hoạch hoá tập trung, bao cấp sang nền kinh tế nhiều thành phần, vận hành theo cơ chế thị trường định hướng XHCN, có sự quản lý của Nhà nước. Cơng cuộc đổi mới đã tác động mạnh mẽ đến toàn bộ hệ thống pháp luật về kinh tế - xã hội trong đó có pháp luật bảo hiểm xã hội.
Để khắc phục những hạn chế của chính sách BHXH giai đoạn trước, xây dựng một chính sách BHXH phù hợp với tiến trình đổi mới của đất nước, Nghị quyết Đại hội VII của Đảng chỉ rõ:
Đổi mới chính sách BHXH theo hướng: mọi người lao động và đơn vị kinh tế thuộc các thành phần kinh tế đều đóng góp vào quỹ BHXH. Từng bước tách quỹ BHXH đối với công nhân, viên chức nhà nước khỏi ngân sách và hình thành quỹ BHXH chung cho người lao động thuộc mọi thành phần kinh tế… Phát triển bảo hiểm khám chữa bệnh, tăng ngân sách cho hoạt động khám chữa bệnh [22]. Cơ sở pháp lý quan trọng để cải cách hệ thống BHXH là Hiến pháp năm 1992, Điều 56 đã nêu: “Nhà nước quy định thời gian lao động, chế độ tiền lương, chế độ nghỉ ngơi và chế độ BHXH đối với viên chức nhà nước và những người làm công ăn lương; khuyến khích phát triển các hình thức BHXH khác đối với người lao động” [40, tr.155].
Chuyển biến cơ bản về pháp luật BHXH được đánh dấu bằng Nghị định số 43/CP ngày 23/6/1993 của Chính phủ quy định tạm thời chế độ BHXH cho người lao động ở các thành phần kinh tế và Nghị định số 66/CP ngày 30/9/1993 của Chính phủ quy định tạm thời chế độ BHXH đối với lực lượng vũ trang.
Trên cơ sở kế thừa có chọn lọc những ưu điểm của thời kỳ trước, hai văn bản pháp luật mới này đã khắc phục những hạn chế của Điều lệ BHXH tạm thời quy định tại Nghị định số 218/CP của Chính phủ, đáp ứng được những địi hỏi cấp bách của nền kinh tế nhiều thành phần theo cơ chế thị trường trong lĩnh vực BHXH. Tuy nhiên, vì điều kiện khách quan nên một số quy định chưa được thực hiện như về tổ chức BHXH vẫn tồn tại hai nhánh riêng rẽ do hai ngành Lao động - Thương binh và Xã hội và Cơng đồn quản lý, thực hiện độc lập với nhau.
Thời kỳ năm 1995 đến nay:
Cùng với việc chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang nền kinh tế nhiều thành phần theo cơ chế thị trường, định hướng XHCN, Quốc hội khóa IX nước Cộng hịa XHCN Việt Nam đã thơng qua Bộ luật Lao
động tại kỳ họp thứ 5 ngày 23/6/1994. Trong đó, có một chương riêng quy định những nội dung cơ bản nhất về bảo hiểm xã hội. Đây là bước tiến quan trọng trong việc thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng và là một sự kiện pháp lý có ý nghĩa vơ cùng to lớn đối với lĩnh vực bảo hiểm xã hội. Vì đây là lần đầu tiên ở nước ta, BHXH được quy định ở văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất - đó là Bộ luật. Để cụ thể hóa những quy định về bảo hiểm xã hội trong Bộ luật Lao động, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 12/CP ngày 26/01/1995 kèm theo Điều lệ Bảo hiểm xã hội đối với người lao động làm việc trong các thành phần kinh tế và Nghị định số 45/CP ngày 25/7/1995 của Chính phủ kèm theo Điều lệ BHXH đối với lực lượng vũ trang. Hai Điều lệ Bảo hiểm xã hội mới này quy định cụ thể các chế độ BHXH; phạm vi, đối tượng tham gia BHXH; điều kiện hưởng, mức hưởng và thời gian hưởng; quản lý quỹ BHXH và trách nhiệm đóng góp bảo hiểm xã hội; quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia bảo hiểm xã hội; tổ chức quản lý thực hiện BHXH; giải quyết tranh chấp và xử lý vi phạm về bảo hiểm xã hội...
Theo đó, đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội bắt buộc gồm: người lao động làm việc trong khu vực Nhà nước và các đơn vị sử dụng lao động với quy mô từ 10 lao động trở lên, không phân biệt thành phần kinh tế.
Ngồi ra, đối tượng tham gia BHXH bắt buộc cịn mở rộng áp dụng đối với người lao động làm việc ở các cơ sở ngồi cơng lập trong các lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao theo quy định tại Nghị định số 73/1999/BĐ- CP ngày 19/8/1999 của Chính phủ; đội viên các đội tri thức trẻ tình nguyện tham gia phát triển nông thôn, miền núi theo Quyết định số 149/2000/QĐ- TTg ngày 28/12/2000 của Thủ tướng Chính phủ; cán bộ chun trách, cơng chức xã, phường, thị trấn được tham gia BHXH theo quy định tại Nghị định số 09/1998/NĐ-CP ngày 23/01/1998 của Chính phủ... Như vậy, giai đoạn này từng bước Chính phủ đã có nhiều văn bản điều chỉnh, mở rộng các đối tượng
được hưởng các chế độ BHXH, do vậy đối tượng tham gia bảo hiểm xã hội ngày càng gia tăng.
Theo Điều lệ BHXH, người lao động tham gia BHXH bắt buộc được hưởng 5 chế độ: ốm đau, thai sản, tai nạn lao động - bệnh nghề nghiệp, hưu trí và tử tuất. Từ ngày 21/3/2001, theo Quyết định số 37/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ, chính sách BHXH thực hiện thêm trợ cấp nghỉ dưỡng sức, phục hồi sức khỏe cho người lao động. Quỹ BHXH hình thành từ tiền đóng góp của người lao động, người sử dụng lao động và sự hỗ trợ của Nhà nước. Theo đó, hàng tháng người sử dụng lao động có trách nhiệm đóng 15% tổng quỹ tiền lương và người lao động đóng 5% tiền lương vào quỹ BHXH.
Năm 2003, cùng với việc sửa đổi, bổ sung Bộ luật Lao động cho phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội, chính sách bảo hiểm xã hội cũng được sửa đổi, bổ sung bằng Nghị định số 01/2003/NĐ-CP đối với người lao động (thực hiện đối với cả cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn theo quy định tại Nghị định 121/2003/NĐ-CP ngày 21/10/2003 của Chính phủ) và Nghị định số 89/2003/NĐ-CP đối với lực lượng vũ trang. Theo đó, đối tượng tham gia BHXH bắt buộc đã được mở rộng đến tất cả người lao động làm việc có hợp đồng lao động từ 3 tháng trở lên ở tất cả các doanh nghiệp, không kể số lao động làm việc ở doanh nghiệp. Đây là kết quả bước đầu trong việc đổi mới chính sách BHXH, là cơ sở cho người lao động thực hiện quyền được bảo hiểm xã hội đã được ghi nhận trong Hiến pháp của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 1992.
Nhìn chung, chính sách BHXH của nước ta trong thời kỳ này đã thể hiện rõ sự tiến bộ xã hội, các chế độ BHXH đã góp phần ổn định đời sống của người lao động trong quá trình lao động và khi nghỉ hưu, tạo lập sự bình đẳng giữa những người lao động làm việc trong các thành phần kinh tế. Thực hiện cơng bằng giữa đóng góp và hưởng thụ, khắc phục một bước tính bình qn trong chế độ trợ cấp, đồng thời vẫn đảm bảo tính xã hội điều tiết, chia sẻ rủi
ro. Cơ chế tổ chức, quản lý đã được thiết lập thành một hệ thống thống nhất từ trung ương đến cấp quận, huyện, thị xã, giải quyết được những vướng mắc chồng chéo giữa chức năng quản lý nhà nước và chức năng quản lý tổ chức thực hiện BHXH, tạo điều kiện cho các hoạt động của sự nghiệp BHXH ngày càng phát triển, hiệu quả.
Tuy nhiên, để đáp ứng với xu thế phát triển kinh tế - xã hội theo hướng cơng nghiệp hố, hiện đại hố và hội nhập kinh tế thế giới, tiến bộ và cơng bằng xã hội thì chính sách bảo hiểm xã hội vẫn còn nhiều vấn đề chưa phù hợp như: Bộ Luật lao động quy định hai loại hình BHXH bắt buộc và tự nguyện, nhưng loại hình BHXH tự nguyện chưa được ban hành. Xã viên hợp tác xã theo Luật Hợp tác xã và những người lao động khác có nguyện vọng tham gia BHXH chưa được tham gia; chưa có chế độ bảo hiểm thất nghiệp để trợ giúp người lao động khi bị mất việc làm; hệ thống văn bản pháp luật về BHXH còn tản mạn, chồng chéo và đa số là văn bản dưới Luật. Xuất phát từ tình hình trên, cần phải ban hành Luật Bảo hiểm xã hội để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước và nguyện vọng của đông đảo người lao động trong giai đoạn phát triển mới.
Ngày 29/6/2006, Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật Bảo hiểm xã hội. Sự ra đời của Luật Bảo hiểm xã hội với việc quy định thêm loại hình BHXH tự nguyện và bảo hiểm thất nghiệp đã mở rộng đáng kể đối tượng tham gia BHXH nhằm thực hiện mục tiêu BHXH đối với mọi người lao động và với những quy định mới về mức hưởng, điều kiện hưởng, thời gian hưởng các chế độ BHXH bắt buộc, quỹ BHXH… đã thực sự đánh dấu một bước ngoặt quan trọng của pháp luật BHXH và tăng cường hiệu quả pháp lý của việc thực hiện pháp luật BHXH.