CHƢƠNG 3 : THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BÁO CHÍ Ở VIỆT NAM
3.2. Những hạn chế của hệ thống pháp luật về báo chí ở Việt Nam hiện nay
3.2.2. Một số văn bản pháp luật về báo chí còn chồng chéo, mâu thuẫn
Hiện nay, vẫn còn có sự chồng chéo, mâu thuẫn giữa vai trò quản lý nhà nƣớc của BTTVTT và việc quản lý thống nhất toàn ngành của Đài Tiếng nói Việt Nam và Đài Truyền hình Việt Nam. BTTVTT là cơ quan trực thuộc Chính phủ có quyền quản lý nhà nƣớc về báo chí trong toàn quốc bao gồm các CQBC đặc thù (Đài Truyền hình Việt Nam, Đài Tiếng nói Việt Nam...) trong khi những CQBC này lại cũng có vị trí ngang bằng với Bộ, do đó việc thực hiện quản lý nhà nƣớc không khỏi có những vƣớng mắc, chồng chéo.
Dƣ luận và đặc biệt là những CQBC lên tiếng rất nhiều về sự chồng chéo về chức năng, sự lạm dụng về quyền lực trong quản lý báo chí ở cấp địa phƣơng, dẫn đến hạn chế QTDBC. Điều 17a LBC chỉ quy định chung chung: UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng thực hiện quản lý nhà nƣớc về báo chí trong phạm vi địa phƣơng theo sự phân cấp của Chính phủ". Và trong 10 nội dung quản lý nhà nƣớc về báo chí lại không có nội dung nào gắn với thẩm quyền của UBND cấp tỉnh (Điều 17 LBC). Chính vì vậy, rất nhiều địa phƣơng đang hiểu sai, thi hành sai quyền lực nhà nƣớc trong quản lý nhà nƣớc về báo chí đƣợc phân cấp cho họ [25]. Ví dụ, ngày 19/10/2012, UBND tỉnh Thừa thiên Huế ra quyết định 34/2012/QĐ-UBND về ban hành quy định quản lý và hoạt động báo chí trên địa bàn tỉnh. Tại Điều 7 Quyết định này khẳng định: phóng viên trong nƣớc hoạt động nghiệp vụ báo chí phải có thẻ nhà báo do BTTVTT cấp. Vậy những phóng viên thƣờng trú (đƣợc biên chế chính thức của CQBC hoặc CQBC ký hợp đồng lao động) chỉ có giấy giới thiệu mà chƣa có thẻ nhà báo không đƣợc hoạt động báo chí trên địa bàn tỉnh này. Rất mừng là sau khi rất nhiều nhà báo, CQBC lên tiếng phản đối thì ngày 22/1/2013, UBND tỉnh Thừa thiên Huế ra quyết định 04/2013/QĐ-UBND sửa đổi Điều 7 trên.
Tƣơng tự, ngày 04/6/2014, UBND tỉnh Thanh Hóa ra Quyết định số 1726 về việc ban hành Quy chế về quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động báo chí trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa. Theo đó, cơ quan đại diện báo chí hoặc phóng viên thƣờng trú có thể bị yêu cầu thay đổi hoặc chấm dứt hoạt động trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa khi vi phạm một trong những nội dung: trƣởng cơ quan đại diện hoặc phóng viên thƣờng
trú bị kỷ luật từ hình thức cảnh cáo trở lên; trong một năm có ba nội dung thông tin trở lên sai sự thật, đã đƣợc cơ quan có thẩm quyền xác minh, kết luận; không thực hiện đúng các yêu cầu về nhiệm vụ, quyền hạn trách nhiệm đƣợc quy định đối với cơ quan đại diện và phóng viên thƣờng trú. UBND tỉnh Thanh Hóa cũng tự đặt ra quy định cơ quan đại diện, phóng viên thƣờng trú chỉ đƣợc phép hoạt động sau khi có văn bản đồng ý của STTVTT tỉnh [28].
Về xử lý vi phạm hành chính trong hoạt động báo chí cũng quy định thiếu thống nhất, chồng chéo. Nghị định 159/2013/NĐ-CP ban hành ngày 12/11/2013 về xử phạt hành chính trong lĩnh vực báo chí xuất bản quy định thẩm quyền xử phạt báo chí thuộc thanh tra chuyên ngành thông tin và truyền thông, Chánh thanh tra STTVTT, Chánh thanh tra BTTVTT và Chủ tịch UBND cấp huyện trở lên. Tuy nhiên, hiện nay có rất nhiều văn bản pháp luật của các ngành khác nhau quy định việc xử phạt vi phạm hành chính trong hoạt động báo chí. Mức xử phạt vi phạm trong một số trƣờng hợp còn thiếu nhất quán. Ví dụ, cùng một lỗi vi phạm về đăng thông tin không đúng sự thật của các tổ chức và cá nhân, nhƣng mỗi văn bản lại quy định khác nhau: Nghị định 159/2013/NĐ-CP quy định phạt từ 1-3 triệu đồng, nếu hành vi đó gây ảnh hƣởng nghiêm trọng thì bị phạt từ 5-10 triệu đồng; Nghị định 79/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thống kê quy định phạt tiền từ 10-20 triệu đồng; Nghị định 109/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý giá, phí, lệ phí, hóa đơn quy định phạt tiền từ 75-100 triệu đồng; Nghị định 173/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực khí tƣợng thủy văn, đo đạc và bản đồ quy định mức phạt 40-50 triệu đồng; Nghị định 138/2013/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giáo dục quy định Chủ tịch UBND xã có quyền phạt đến 5 triệu đồng đối với việc thông tin sai sự thật về kỳ thi [144, tr.3].
Ngoài ra, những quy định về bổ nhiệm lãnh đạo CQBC cũng thiếu thống nhất. Điều 12 LBC quy định: cơ quan chủ quản bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức
người đứng đầu CQBC trực thuộc sau khi trao đổi ý kiến với CQQLNN về báo chí”. Trong khi đó, Điều 6 Nghị định 51/2002/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành
LBC lại yêu cầu CQBC phải thỏa thuận với CQQLNN khi bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức cả cấp phó của ngƣời đứng đầu [144, tr.3].
3.2.3. Quy định trong một số văn bản pháp luật về báo chí chưa phù hợp với thực tiễn
Về đối tượng thành lập cơ quan báo chí, Điều 1 LBC hiện hành quy định: Báo chí là cơ quan ngôn luận của các tổ chức Đảng, CQNN, tổ chức xã hội. Nhƣ vậy, chỉ có cơ quan đảng, CQNN, tổ chức chính trị - xã hội, xã hội - nghề nghiệp mới có CQBC. Tuy nhiên, thực tế hiện nay một số tập đoàn lớn vẫn có CQBC. Điều này là do lịch sử để lại. Ví dụ, tờ Cao su trƣớc đây là của Tổng cục Cao su, tờ Đƣờng sắt trƣớc đây là của Tổng cục Đƣờng sắt, hay tờ Hàng không của Hàng không dân dụng. Sau một thời gian các cơ quan, tổ chức trên chuyển thành mô hình tập đoàn, tổng công ty nhà nƣớc kéo theo các tờ báo, tạp chí đó [16, tr.178-179].
Mặt khác, hiện nay có tờ báo không biết của CQNN hay công ty cổ phần. Ví dụ tờ VnExpress.net. Có ngƣời cho rằng, đây là tờ báo do công ty FPT lập ra. Bản cáo bạch của FPT viết: “Tháng 11-2002, VnExpress.net trở thành tờ báo điện tử đầu tiên của Việt Nam đƣợc cấp giấy phép”. Sau đó nhiều trang thông tin đi theo tờ báo này đã lần lƣợt ra đời nhƣ Ngoisao.net, Danduong.net, Sohoa.net… Tuy nhiên, FPT lại là công ty cổ phần, niêm yết trên thị trƣờng chứng khoán. Bất kỳ ai bỏ ít tiền ra mua cổ phiếu FPT cũng có thể nói tôi đang sở hữu một phần tờ báo VnExpress.net này? Vậy không lẽ đây là tờ báo tƣ nhân? [106].
Đồng thời, trong lĩnh vực giáo dục - đào tạo và khoa học - công nghệ, hiện có hơn 80 trƣờng đại học tƣ thục, trƣờng đại học có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài và hàng chục viện, trung tâm nghiên cứu do tƣ nhân thành lập. Các đơn vị này đều có nhu cầu ra tạp chí, tập san để thông tin về hoạt động của mình, công bố và trao đổi về kết quả nghiên cứu của mình. Việc không cho phép các đơn vị đó ra tạp chí, tập san vừa không phù hợp với thông lệ quốc tế vừa không tạo điều kiện khuyến khích sáng tạo khoa học - công nghệ [130, tr.5].
Về các loại hình cơ quan báo chí, Điều 11 LBC quy định CQBC thực hiện một loại hình báo chí. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, CQBC đã thực hiện không chỉ một loại hình báo chí. Báo chí in thực hiện thêm loại hình báo điện tử; đài phát
thanh, đài truyền hình thực hiện báo chí in, báo điện tử, thậm chí có CQBC (Đài Tiếng nói Việt Nam) thực hiện cả 4 loại hình báo chí. Ngoài ra, ngay đối với một loại hình báo chí, CQBC đã thực hiện nhiều sản phẩm báo chí nhƣ báo chí cuối tuần, cuối tháng, đặc san, phụ trƣơng.
Về trách nhiệm của cơ quan báo chí đối với quyền tự do báo chí của nhân dân, khoản 1 Điều 5 LBC quy định: “CQBC có trách nhiệm đăng, phát sóng tác phẩm, ý kiến của công dân; trong trường hợp không đăng, phát sóng phải trả lời và nêu rõ lý do”. Thực tế cho thấy quy định này thiếu tính khả thi và hầu nhƣ CQBC nào cũng vi phạm. Báo chí không thể đăng hoặc phát sóng mọi tác phẩm, ý kiến của công dân, đồng thời cũng không có khả năng trả lời từng công dân và nêu rõ lý do không đăng hoặc phát sóng tác phẩm, ý kiến của họ. Số lƣợng đơn thƣ khiếu nại, tố cáo các báo nhận đƣợc là rất lớn, nếu các CQBC không chọn lọc mà đăng tải hoặc phát sóng toàn bộ thì làm tăng trang báo, tăng thời lƣợng phát sóng một cách không hợp lý. Hơn nữa, CQBC cũng không thể đăng hoặc phát sóng các ý kiến khiếu nại, tố cáo chƣa qua điều tra, xác minh; cũng không đủ biên chế và điều kiện để điều tra, xác minh vụ việc theo đơn thƣ gửi đến; mà thông thƣờng, chỉ có thể làm công văn chuyển đơn của công dân đến cơ quan hữu quan xử lý [130, tr.4].
Mặt khác, khoản 2 Điều 5 LBC cũng quy định: “CQBC có trách nhiệm trả lời hoặc yêu cầu tổ chức, người có chức vụ trả lời bằng thư hoặc trên báo chí về kiến nghị, khiếu nại, tố cáo của công dân gửi đến”. Quy định này cũng không phù hợp với thực tế hiện nay. Theo phản ánh của các CQBC, họ đã rất nhiều lần gửi công văn yêu cầu các cơ quan hữu quan trả lời nhƣng nhận đƣợc hồi âm rất ít và cũng không có cơ chế xử lý cụ thể, rõ ràng.
Về cải chính trên báo chí, khoản 4 Điều 3 Quy chế cải chính trên báo chí ban hành kèm theo Quyết định số 03/2007/QĐ-BVHTT ngày 07/02/2007 của Bộ trƣởng Bộ Văn hóa - Thông tin quy định thông tin cải chính, xin lỗi, văn bản kết luận, ý kiến phát biểu phải đƣợc đăng, phát đúng vị trí, đúng chuyên mục, đúng số trang với cùng một kiểu, cỡ chữ (đối với báo in, báo điện tử), đúng chuyên mục, giờ phát sóng, số lần phát sóng (đối với báo nói, báo hình) mà báo chí đã đăng, phát thông tin” cũng rất khó thực hiện trên thực tế nhất là đối với báo điện tử bởi do đặc thù
của báo điện tử là tin, bài đẩy rất nhanh, giờ này tin, bài ở trang chủ nhƣng ngay lập tức nó có thể bị đẩy đến các trang sau nên rất khó để ngƣời đọc tìm đính chính.
3.2.4. Pháp luật về báo chí còn chưa kịp thời điều chỉnh một số vấn đề bức xúc của thực tiễn hoạt động báo chí
Về quy hoạch báo chí. Đây là một trong những hoạt động có ý nghĩa rất quan trọng đối với toàn bộ hệ thống báo chí, nhất là khi hệ thống báo chí của chúng ta đang phát triển thiếu cân đối, lãng phí, tràn lan nhƣ hiện nay. Tuy có vị trí quan trọng nhƣng nội dung về quy hoạch báo chí lại không đƣợc quy định chính thức trong LBC.
Về báo điện tử. Loại hình báo chí nàyhiện nay phát triển nhanh, mạnh, lƣợng bạn đọc ngày càng tăng. Tuy nhiên, LBC dƣờng nhƣ vẫn còn "bỏ ngỏ". Luật chỉ nhắc đến báo điện tử nhƣ một khái niệm về loại hình báo chí (Điều 3) thêm nữa những quy định của Luật lại đƣợc xây dựng trên cơ sở báo in nên không còn thích hợp với báo điện tử.
Về khái niệm báo điện tử, hiện nay vẫn còn chƣa có sự thống nhất giữa các CQQLNN về thế nào là báo điện tử và trang tin điện tử, ngay cả Nghị định 72/2013 ngày 15/7/2013 về quản lý, cung cấp, sử dụng dịch vụ Internet và thông tin trên mạng vẫn chƣa phân định thật rõ ràng, khoa học giữa báo điện tử và trang tin điện tử dẫn đến còn tình trạng nhập nhằng giữa tên gọi báo điện tử và trang tin điện tử bởi tên gọi các trang tin điện tử và báo điện tử rất giống nhau dễ làm cho ngƣời đọc nhầm lẫn. Ví dụ, Báo Sài gòn tiếp thị có phiên bản điện tử www.sgtt.vn; tuy nhiên bên cạnh đó cũng có rất nhiều tên miền của các trang tin điện tử khác gây nhầm lẫn với Báo này nhƣ: www.saigontiepthi.vn và www.baosaigontiepthi.vn; tƣơng tự có một tạp chí Doanh nhân thành đạt có địa chỉ tên miền www.tapchidoanhnhanthanhdat.vn cũng rất dễ nhầm với tên miền www.doanhnhanthanhdat.net của công ty HCViet thiết kế [39]. Ngoài ra, còn có sự nhập nhằng về nội dung, cách thức hoạt động giữa báo điện tử và trang tin điện tử. Thực tế có rất nhiều trang tin điện tử đang hoạt động nhƣ những tờ báo chuyên nghiệp nhƣng lại ẩn mình với tên gọi trang thông tin điện tử tổng hợp. Theo số liệu của tờ Nghề báo, hiện có đến 1.174 trang thông tin điện tử
tổng hợp, riêng tại Thành phố Hồ Chí Minh có 270 trang tin đƣợc cấp phép [106]. Chính đại diện CQQLNN cũng nhận xét các trang này không phải là CQBC nhƣng hoạt động nhƣ một CQBC. Chính sự nhập nhằng này có thể đẩy những trang tin này vào chỗ hoạt động trái phép vì đã là trang thông tin điện tử tổng hợp thì không đƣợc hoạt động báo chí theo luật hiện hành. Ngƣợc lại, hầu hết các trang thông tin điện tử chỉ làm công việc sao chép, lấy tin bài của báo chính thống nên gây ra rất nhiều vấn đề phức tạp nhƣ bản quyền, chịu trách nhiệm về nội dung đăng tải, mức độ tin cậy của nội dung thông tin...
Mặt khác, báo điện tử không xuất bản theo số mà cập nhật liên tục, khi phát hiện sai sót có thể chỉnh sửa hoặc gỡ bỏ cả bài viết. Vì vậy, cũng rất khó xác định bản gốc để lƣu chiểu cũng nhƣ khó có căn cứ để khởi kiện hoặc buộc phải cải chính khi báo có sai phạm. Do sự phát triển của công nghệ thông tin hiện đại, báo điện tử cũng có khả năng tƣơng tác tức thời với độc giả hoặc tổ chức giao lƣu trực tuyến, không bị giới hạn không gian, thời gian. Báo điện tử cũng luôn có nguy cơ cao bị ngƣời khác lợi dụng chèn thông tin xấu, ngoài ý muốn ảnh hƣởng đến uy tín của tờ báo và gây nhiễu loạn thông tin… Những đặc điểm này đều chƣa đƣợc quy định cụ thể trong các văn bản PLVBC.
Ngoài ra, vấn đề quản lý blog (nhật ký điện tử cá nhân - báo chí công dân) cũng chƣa đƣợc quy định trong LBC. Tuy chỉ mới len chân vào Việt Nam từ năm 2005 nhƣng nay blog đã thực sự bùng nổ. Hiện chƣa có thống kê chính thức về số lƣợng blog có mặt tại Việt Nam nhƣng có thể khẳng định rằng con số này không hề nhỏ. "Thành phần dân số" của blog Việt Nam hết sức đa dạng, nội dung thông tin đa dạng, phong phú, nhiều chiều nhƣng dƣờng nhƣ PLVBC vẫn còn “bỏ ngỏ” vấn đề này. Ngoài Nghị định 72/2013 ngày 15/7/2013 về quản lý, cung cấp, sử dụng dịch vụ Internet, đến nay mới chỉ có Thông tƣ 09/2014/TT-BTTTT ngày 19/8/2014 quy định chi tiết về hoạt động quản lý, cung cấp, sử dụng thông tin trên trang thông tin điện tử và mạng xã hội điều chỉnh vấn đề này.
Về văn phòng đại diện và phóng viên thường trú của cơ quan báo chí. Điều 19a LBC chỉ có một khoản quy định nguyên tắc chung về việc thành lập cơ quan đại diện và cử phóng viên thƣờng trú ở các địa phƣơng trong nƣớc của CQBC. Luật
chƣa quy định cụ thể về nhân sự, cơ sở vật chất của văn phòng đại diện và tiêu chuẩn phóng viên thƣờng trú. Hiện nay, chỉ có Thông tƣ 13/2008/TT-BTTTT ban hành ngày 31/12/2008 hƣớng dẫn việc thành lập và hoạt động của cơ quan đại diện, phóng viên thƣờng trú ở trong nƣớc của các CQBC quy định vấn đề này nên dẫn đến mỗi địa phƣơng quản lý một kiểu hoặc một số CQBC cử trƣởng văn phòng đại diện không có nghiệp vụ báo chí hoặc sử dụng cả những ngƣời có sai phạm, bị kỷ luật từ CQBC khác làm phóng viên thƣờng trú. Nhiều văn phòng đại diện thành lập chủ yếu để giao dịch về quảng cáo. Mối quan hệ công tác giữa các văn phòng đại