CHƢƠNG 3 : THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ BÁO CHÍ Ở VIỆT NAM
3.1. Pháp luật về báo chí ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay
3.1.1. Pháp luật về báo chí ở Việt Nam giai đoạn 1945-1986
Qua nghiên cứu, có thể khái quát quá trình hình thành và phát triển PLVBC ở Việt Nam giai đoạn 1945-1986 thành các phân kỳ nhỏ theo những mốc lịch sử quan trọng là: 1945-1954, 1954-1975, 1975-1986.
3.1.1.1. Giai đoạn 1945-1954
Trong lĩnh vực báo chí, do nhận thức đƣợc vai trò to lớn của pháp luật trong việc điều chỉnh hoạt động báo chí nên sau khi giành đƣợc chính quyền, ngày 10-10- 1945, Chủ tịch Chính phủ lâm thời đã ra Sắc lệnh về việc duy trì tạm thời các luật lệ hiện hành nhƣng nêu rõ: Những điều khoản trong các luật cũ đƣợc tạm thời giữ lại do Sắc lệnh này, chỉ thi hành khi nào không trái với nguyên tắc độc lập của nƣớc Việt Nam và chính thể dân chủ cộng hòa.
Tiếp đó ngày 19-3-1946, Chính phủ đã đã ban hành Sắc lệnh số 41. Sắc lệnh này có 4 mục, 15 điều quy định về thể lệ xuất bản, kiểm duyệt, trừng phạt. Hiến pháp năm 1946 đƣợc thông qua, lần đầu tiên trong lịch sử, nhân dân Việt Nam đƣợc đảm bảo có quyền tự do, dân chủ khi Điều 10 Hiến pháp quy định: "Công dân Việt Nam có quyền tự do ngôn luận, tự do xuất bản, tự do tổ chức và hội họp, tự do tín ngưỡng, tự do cư trú, đi lại trong nước và ra nước ngoài".
Do kháng chiến chống thực dân Pháp ngày càng ác liệt nên việc giữ gìn bí mật quốc gia có vai trò rất quan trọng. Vì vậy, hoạt động báo chí ngoài việc chấp hành những quy định liên quan đến báo chí còn phải chấp hành những quy định về giữ gìn bí mật quốc gia. Chủ tịch nƣớc đã ban hành hai Sắc lệnh số 154/SL ngày 17- 11-1950 và số 69/SL ngày 10-12-1951 quy định những hình phạt trừng trị việc tiết lộ bí mật và đặt chế độ giữ gìn bí mật quốc gia. Để cụ thể hóa hai Sắc lệnh trên, ngày 10-12-1951, Thủ tƣớng Chính phủ đã ra Nghị định số 136/TTG ấn định phạm vi bí mật quốc gia và tổ chức việc giữ gìn bí mật quốc gia. Cũng trong ngày 10-12- 1951, Thủ tƣớng ra Thông tƣ số 137/TTG giải thích và định thể thức thi hành và đặt chế độ giữ gìn bí mật quốc gia.
Trong giai đoạn này, tuy Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa mới ra đời phải tập trung vào nhiệm vụ bảo vệ thành quả cách mạng, bảo vệ chính quyền, nhƣng Đảng và Nhà nƣớc đã có những chủ trƣơng, chính sách, PLVBC kịp thời, đúng đắn. PLVBC đƣợc hình thành và trở thành một bộ phận không thể thiếu đƣợc trong hệ thống pháp luật của Việt Nam... Qua nghiên cứu các văn bản pháp luật cho thấy các quan điểm cơ bản về báo chí giai đoạn này là: báo chí hoạt động phải xuất phát từ lợi ích dân tộc, là vũ khí sắc bén để bảo vệ chính quyền; báo chí phải đoàn kết chống lại kẻ thù chung; báo chí hoạt động giữ gìn bí mật quốc gia.
Bên cạnh ƣu điểm trên, PLVBC giai đoạn này cũng có những hạn chế là: Chính phủ đã thi hành chế độ kiểm duyệt báo chí, phần nào đó hạn chế QTDBC. Tuy nhiên, sự kiểm duyệt này chỉ là tạm thời. Ngoài ra, PLVBC giai đoạn này chủ yếu vẫn là những quy định chung, mang tính nguyên tắc; chƣa xác định đƣợc nội dung và những quy định cụ thể để điều chỉnh đối với hoạt động báo chí; chƣa có quy định về chức năng, nhiệm vụ của các CQNN (các bộ, ngành) đối với hoạt động báo chí. Bởi lẽ Chính phủ hầu nhƣ không có những quy định mới về báo chí mà chỉ có một số thông tƣ giải thích hoặc nêu lên các biện pháp thi hành.
Những hạn chế trên là điều khó tránh khỏi đối với một Nhà nƣớc dân chủ mới thành lập từ một nƣớc nửa thuộc địa và phong kiến; nhất là ngay sau khi ra đời đã phải đƣơng đầu với nhiều khó khăn về kinh tế - xã hội và an ninh - quốc phòng; do tình hình chiến tranh nên phải đối phó với những vấn đề phức tạp ở trong và ngoài nƣớc.
3.1.1.2. Giai đoạn 1954-1975
Năm 1954, miền Bắc hoàn toàn đƣợc giải phóng, miền Nam tạm thời nằm dƣới sự thống trị của Mỹ - Ngụy. Đây là giai đoạn đất nƣớc tiến hành song song hai nhiệm vụ chiến lƣợc: xây dựng chủ nghĩa xã hội ở miền Bắc và đấu tranh chống Mỹ ở miền Nam. Hoạt động báo chí ở hai miền cũng có sự khác nhau.
Ở miền Nam, hoạt động báo chí chia thành hai khu vực: Một là, hoạt động báo chí trong lòng thành thị miền Nam. Báo chí tiến bộ hợp pháp dƣới chế độ Mỹ - Ngụy đã có tiếng nói đấu tranh chống địch trả thù và khủng bố những ngƣời kháng chiến cũ. Hai là, hoạt động báo chí ở vùng giải phóng. Do phải hoạt động ở vùng rừng sâu, kẻ địch lại luôn tìm mọi cách phá hoại nên việc thâm nhập thực tế, tổ chức xuất bản, phát hành có nhiều khó khăn.
Ở miền Bắc, hoạt động báo chí phát triển cả về số lƣợng và chất lƣợng. Tính đến năm 1957, toàn miền Bắc có 134 tờ báo, trong đó có 5 tờ xuất bản hàng ngày, 15 tờ tuần báo, 20 tờ bán nguyệt san và nguyệt san [109, tr.249]. Báo chí thời kỳ này không những tập trung tuyên truyền các hoạt động của Đảng và các đoàn thể mà còn phản ánh toàn diện các mặt của đời sống xã hội. Trong thời kỳ này, văn bản pháp luật đáng chú ý về báo chí là Sắc lệnh số 282 do Chủ tịch nƣớc ký ngày 14-12- 1956 về chế độ báo chí. Sau khi đƣợc Quốc hội thông qua, sắc lệnh này trở thành Luật số 100/SL-L.002 ngày 20-5-1957 quy định chế độ báo chí. Những tiến bộ của Luật này đã đƣợc chúng tôi phân tích trong chƣơng 2 (phần bàn tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về báo chí).
Khi ban hành Hiến pháp năm 1959, Nhà nƣớc tiếp tục khẳng định việc bảo vệ QTDBC của nhân dân. Điều 25 Hiến pháp ghi nhận: "Công dân nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa có các quyền tự do ngôn luận, báo chí... Nhà nước bảo đảm những điều kiện vật chất cần thiết để công dân được hưởng các quyền đó”.
Nhƣ trên đã phân tích, trong giai đoạn kháng chiến việc giữ gìn bí mật quốc gia có vai trò đặc biệt quan trọng nên trong giai đoạn này, Nhà nƣớc tiếp tục ban hành các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến vấn đề này. Đáng chú ý là Nghị định số 69/CP ngày 14-6-1962 quy định những vấn thuộc phạm vi bí mật Nhà nƣớc và trách nhiệm trong việc giữ gìn bí mật nhà nƣớc. Pháp luật về hoạt động báo chí ở
giai đoạn này không chỉ đƣợc ghi nhận trong Hiến Pháp 1959, LBC năm 1957 mà còn đƣợc quy định ở một số văn bản pháp quy khác. Điển hình là các văn bản nhƣ: Nghị định số 298/Ttg ngày 9-7-1957 của Thủ tƣớng Chính phủ quy định chi tiết thi hành luật về chế độ báo chí; Nghị định số 207 của Hội đồng Chính phủ ngày 1-12- 1961 quy định thể lệ đối với phóng viên nƣớc ngoài...
Nhƣ vậy, so với giai đoạn 1945-1954, hệ thống pháp luật về hoạt động báo chí trong giai đoạn từ 1954-1975 đã đƣợc bổ sung đầy đủ hơn. Đặc biệt, LBC năm 1957 ra đời đánh dấu một bƣớc phát triển mới của báo chí cách mạng. Đây là đạo luật đầu tiên cho báo chí của Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa, là cơ sở pháp lý quan trọng để báo chí hoạt động trong điều kiện mới, đồng thời mở rộng quan hệ quốc tế trong lĩnh vực báo chí. Tuy nhiên, nhìn nhận từ góc độ pháp lý, các văn bản PLVBC đƣợc xây dựng trong thời kỳ này vẫn còn một số hạn chế cơ bản sau đây: Một là, LBC năm 1957 chƣa có quy định về cơ quan quản lý báo chí, nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc về báo chí. Nghị định số 298 hƣớng dẫn thi hành Luật cũng chỉ quy định về việc cấp giấy phép xuất bản báo chí, nộp lƣu chiểu trƣớc khi phát hành báo chí. Hai là, một số quy định về hoạt động báo chí, đảm bảo QTDBC thƣờng ở dạng nguyên tắc, thiếu những văn bản hƣớng dẫn cụ thể, dẫn đến khó áp dụng thống nhất.
3.1.1.3. Giai đoạn 1975-1986
Thắng lợi vĩ đại của Chiến dịch Hồ Chí Minh mùa xuân 1975 đã mở ra một giai đoạn mới trong lịch sử dân tộc. Miền Nam đƣợc hoàn toàn giải phóng, cả nƣớc đi lên chủ nghĩa xã hội. Sau thắng lợi của cuộc tổng tuyển cử, Quốc hội chung của cả nƣớc đã bắt đầu kỳ họp đầu tiên vào ngày 25-6-1976. Tại kỳ họp, Quốc hội khoá VI đã ra Nghị quyết về việc sửa đổi Hiến pháp 1959 và thành lập Uỷ ban dự thảo Hiến pháp. Sau một thời gian thảo luận, ngày 18-12-1980 Quốc hội đã thông qua Hiến pháp năm 1980.
Hiến pháp năm 1980 ra đời đánh dấu một bƣớc phát triển hơn về hoạt động báo chí, thông tin ở Việt Nam. Điều 45 Hiến pháp đánh giá: Công tác thông tin, báo chí, xuất bản, thƣ viện, phát thanh, truyền hình, điện ảnh đƣợc phát triển và không ngừng nâng cao về trình độ chính trị, tƣ tƣởng và nghệ thuật nhằm hƣớng dẫn dƣ luận xã hội, giáo dục chính trị văn hóa, khoa học, kỹ thuật và động viên toàn dân ra
sức thi đua XHCN. Quy định này có ý nghĩa quan trọng trong việc tạo ra sự thống nhất trong nhận thức và hành động của toàn xã hội về chức năng, nhiệm vụ của báo chí, đồng thời là cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động thông tin báo chí ở Việt Nam. Điều 67 Hiến pháp 1980 cũng quy định quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí của công dân và xác định giới hạn thực hiện QTDBC, tự do ngôn luận của công dân, cụ thể là việc thực hiện các quyền đó phải phù hợp với lợi ích của chủ nghĩa xã hội và của nhân dân.
Ngoài quy định ở Hiến pháp năm 1980, hoạt động báo chí ở giai đoạn này còn đƣợc quy định ở một số văn bản pháp quy khác là: Nghị định 164/CP ngày 18/6/1977 của Hội đồng Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ và tổ chức bộ máy của Ủy ban phát thanh và truyền hình Việt Nam, Nghị định số 186/HĐBT ngày 9-11-1982 của Hội đồng Bộ trƣởng về việc ban hành Điều lệ phát hành báo chí, Nghị định số 33 ngày 27-2-1984 của Hội đồng Bộ trƣởng ban hành điều lệ quản lý giá.... Qua nghiên cứu các văn bản PLVBC giai đoạn này, chúng tôi rút ra một số nhận xét sau:
Thứ nhất, những quy định về việc phân phối giấy in báo cho các tờ báo trên cả nƣớc chƣa hợp lý. Điều này đã phần nào kìm hãm sự phát triển của báo chí. Quý III hàng năm, Cục Xuất bản và Báo chí tập hợp yêu cầu về giấy của các CQBC và đề xuất ý kiến lên Bộ Văn hóa - Thông tin. Căn cứ vào chỉ tiêu giấy do Ủy ban kế hoạch Nhà nƣớc cấp, Ban Tuyên huấn Trung ƣơng sẽ căn cứ nhiệm vụ chính trị chung và nhiệm vụ của từng địa phƣơng, của các ngành trong từng giai đoạn, từ đó phân phối in cho từng tờ báo cụ thể. Riêng Báo Nhân dân do Ban Bí thƣ quyết định.
Sự bao cấp và phân phối báo chí đã tạo nên sự hạn chế của báo chí vì chƣa phải hoạt động hạch toán kinh doanh nên chƣa thực sự coi trọng nâng cao chất lƣợng:
Hàng năm, Bộ Văn hóa - Thông tin phân phối chỉ tiêu giấy in báo cho từng báo với giá cung cấp nên rất rẻ, vì vậy báo giá cũng rẻ. Thật nực cƣời là xem báo xong đem cân cho đồng nát theo giá giấy cân mà vẫn hòa so với tiền đặt mua báo. Vì vậy, ai chẳng muốn mua báo! Do đó, báo cũng phải phân phối, chỉ những ai đúng đối tƣợng mới đƣợc mua, ai có hóa đơn năm trƣớc mới đƣợc mua báo năm sau. Báo in tới mƣời mấy vạn mà vẫn không đủ bán [89, tr.56].
Thứ hai, sự quản lý chặt chẽ và phân phối khâu phát hành đã phần nào hạn chế sự phát triển của báo chí trong thời kỳ này. Chỉ thị 32 nêu rõ: Riêng báo địa phƣơng, ở địa phƣơng nào chỉ phát hành ở địa phƣơng đó, việc bán sang địa phƣơng khác cần đƣợc cơ quan cho phép ra báo xem xét với một tỷ lệ nhất định so với tổng số lƣợng in của tờ báo đó. Chỉ có báo chí xuất bản ở trung ƣơng mới đƣợc phép trao đổi với cơ quan xuất bản ở nƣớc ngoài và việc phát hành này do Tổng công ty xuất nhập khẩu sách báo đảm nhiệm. Điều lệ phát hành báo chí ban hành theo Nghị định số 186-HĐBT ngày 9-11-1982 của Hội đồng Bộ trƣởng quy định rõ: Công tác phát hành báo chí do Nhà nƣớc tập trung, thống nhất tổ chức và quản lý theo phƣơng thức kinh doanh XHCN và chế độ hạch toán kinh tế. Ngoài số lƣợng báo chí giữ lại để làm công tác nghiệp vụ, hoặc biếu, trao đổi, cơ quan xuất bản không đƣợc tự tổ chức phát hành hoặc giao cho bất kỳ tổ chức hay tƣ nhân nào khác phát hành, dù là phát hành một phần hay toàn bộ số lƣợng in ra hoặc nhập khẩu. Hàng năm các cơ quan xuất bản, bƣu điện, vận tải và các cơ quan khác có liên quan đến phát hành báo chí phải ký hợp đồng kinh tế với nhau. Cuối năm trƣớc phải ký xong hợp đồng cho năm sau. Nhƣ vậy, việc chỉ giao phát hành báo cho bƣu điện vô hình trung đặt gánh nặng lên cơ quan này. Vì vậy, đã diễn ra tình trạng chậm báo, mất báo, làm mất tính thời sự của báo, mất lòng tin của bạn đọc. Ngoài ra, việc phân phối phát hành đã dẫn đến tình trạng các báo không tự tìm cách nâng cao chất lƣợng mà chủ yếu hoạt động mang tính chất tuyên truyền, cổ động là chính.
Thứ ba, quy định về giá bán báo chƣa phù hợp. Nhà nƣớc đã can thiệp sâu vào quá trình định giá bán báo. Vì vậy, quyền tự định giá và cạnh tranh về giá của các tờ báo đã phần nào bị hạn chế. Nghị định số 33 ngày 27-2-1984 của Hội đồng Bộ trƣởng ban hành điều lệ quản lý giá quy định rõ: Giá giấy viết, sách, Báo Nhân dân do Hội đồng Bộ trƣởng quyết định. Báo Quân đội nhân dân do Tổng cục Chính trị (Bộ Quốc phòng) quyết định. Giá các loại báo, tạp chí, ấn phẩm, đĩa hát, băng nhạc do Bộ Văn hoá quyết định. Thủ tục định giá báo theo quy định giá từng tờ báo sau khi tham khảo ý kiến của Ban Tuyên huấn Trung ƣơng, Ủy ban vật giá Nhà nƣớc và ban biên tập của tờ báo. Việc định lại giá, nếu cần thiết cũng chỉ làm nhiều nhất là hai lần trong một năm. Đối với những tờ báo có nhiều khả năng tiêu thụ
(Báo Văn nghệ, báo đặc biệt số xuân, một số phụ bản biên tập theo chuyên đề) có thể định giá cao hơn mức giá đối với các báo thông thƣờng một ít.