thời kỳ 1993-2015
Năm Lĩnh vực nông
nghiệp Tổng ODA (USD) Tỷ lệ (%)
Tổng 1993-1995 98,023,204 653,250,981 15 Tổng 1996-2000 239,158,434 879,256,756 27 Tổng 2001-2005 245,368,163 1,515,155,489 16 Tổng 2006-2008 341,939,583 999,649,900 34 Tổng 2009-2015 416,258,805 2,441,799,580 17 Tổng giai đoạn 1996-2015 1,242,724,985 5,835,861,725 21,3
Nguồn: Bộ Nông nghiệp và PTNT (2016)
Bảng trên cho thấy, về cơ cấu phân bổ ODA theo các giai đoạn, tỷ lệ huy động vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp tăng dần trong giai đoạn 1993-2008, nhưng từ năm 2009 đang có xu hướng giảm dần do cơ chế chính sách thay đổi của các Nhà tài trợ.
Theo báo cáo trong hội thảo đánh giá 20 năm quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA của Bộ NN&PTNT, tỷ lệ giải ngân vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp chỉ đạt khoảng 67.5 % vốn đã ký kết, thấp hơn so với các nước trong khu vực và trên thế giới. Nguyên nhân cơ bản là do thủ tục nhận viện trợ của Việt Nam quá phức tạp, môi trường pháp lý thiếu đồng bộ, khả năng điều hành, quản lý và thực hiện các chương trình, dự án của địa phương và những người tham ra dự án còn nhiều hạn chế. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng sử dụng không hiệu quả vốn ODA là do cơ chế quản lý tài chính chưa nhất quán, chưa đáp ứng đủ và đúng tiến độ để thực hiện dự án theo kế hoạch. Do đó cần thực hiện đồng bộ các giải pháp về phân bổ vốn đối ứng, đơn giản hóa thủ tục rút vốn, chính sách thuế cũng như cơ cấu chi của vốn ODA.
Kết quả đạt được:
Các dự án sử dụng nguồn ODA trong thời gian qua đã được huy động và sử dụng phù hợp với chủ trương, chính sách, chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển nông nghiệp và nông thôn kết hợp xóa đói giảm nghèo của Việt Nam, góp phần tăng trưởng kinh tế, cải thiện đời sống nhân dân cũng như hoàn thành các mục tiêu chung đề ra.
Công tác quản lý và triển khai thực hiện dự án sử dụng vốn ODA đạt được nhiều tiến bộ: các chủ đầu tư dần kiện toàn bộ máy, thành lập ban quản lý dự án
theo hướng chuyên nghiệp đáp ứng yêu cầu tiếp nhận vốn của nhà tài trợ.
Hỗ trợ phát triển thể chế và tăng cường năng lực cán bộ cho ngành nông nghiệp nói riêng và cho Bộ nông nghiệp & PTNT nói chung, nhiều văn bản quy phạm pháp luật và chính sách mới được ban hành trong đó có sự hỗ trợ của nguồn vốn ODA. Nhiều cán bộ được đi đào tạo ở trong và ngoài nước, cũng như thông qua các hoạt động quản lý và thực hiện các chương trình dự án ODA, nhờ vậy đã học hỏi và tích lũy được nhiều kiến thức và kinh nghiệm hữu ích cho công tác chuyên môn, nhất là trong bối cảnh hội nhập quốc tế và khu vực toàn diện như hiện nay.
Qua việc sử dụng các dự án ODA, mối liên hệ giữa cơ quan chủ quản, chủ đầu tư với các Bộ, ngành và nhà tài trợ ngày càng chặt chẽ, sâu rộng, mở ra nhiều định hướng hợp tác mới. Trên cơ sở đó, nhiều dự án mới được hình thành và được các nhà tài trợ quan tâm.
Tồn tại và hạn chế: bên cạnh những kết quả nêu trên, việc thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp vẫn còn một số tồn tại, hạn chế cần khắc phục.
Năng lực quản lý còn yếu và thiếu tính chuyên nghiệp, đội ngũ cán bộ đa phần kiêm nhiệm, nhân sự thường biến động, chế độ tiền lương thấp không khuyến khích cán bộ có trình bộ chuyên môn làm công tác quản lý dự án.
Vốn đối ứng đảm bảo cho công tác giải ngân còn chưa được bố trí đầy đủ và kịp thời, nhất là các dự án thành phần do các địa phương tham gia dự án. Tuy mức đóng góp vốn đối ứng không cao trung bình chỉ khoảng 20% nhưng do tâm lý chông chờ vào sự hỗ trợ vốn đối ứng từ ngân sách Trung ương, mặc dù các địa phương luôn cam kết mạnh mẽ tự bố trí vốn đối ứng.
Việc giải ngân vốn ODA của nhiều dự án chưa đảm bảo tiến độ theo hiệp định đã ký kết cũng như thực tế triển khai dự án. Giải ngân chậm dẫn đến dự án bị kéo dài, làm giảm hiệu quả dự án, gây khó khăn trả nợ vốn vay lầ nguy cơ làm tăng nợ quá hạn cho Chính phủ, làm ùn đọng vốn ODA ký kết. Ngoài ra, dẫn đến chậm đưa công trình vào sử dụng, gây lãng phí, thất thoát nguồn lực, làm giảm tính ưu đãi các khoản vay ODA, kéo dai thời gian trả phí cam kết cho Nhà tài trợ, đồng thời làm giảm uy tín đối với cộng đồng các Nhà tài trợ về năng lực tiếp nhận và sử dụng ODA, ảnh hưởng trực tiếp đến việc thu hút nguồn vốn này.
định, phê duyệt, lựa chọn nhà thầu, ký kết hợp đồng. Đa số các dự án phải điều chỉnh tổng mức đầu tư. Một số dự án thời gian thực hiện kéo dài, tăng chi phí vay và làm giảm hiệu quả đầu tư. Một số dự án thừa vốn tài trợ (vốn kết dư), ảnh hưởng đến uy tín về năng lực tiếp nhận, sử dụng vốn ODA.
Việc báo cáo, giám sát, đánh giá dự án ODA của các chủ đầu tư chưa đảm bảo đúng nội dung, thời gian quy định làm cho việc tổng hợp, đánh giá chung về dự án ODA gặp nhiều khó khăn.
Tính đồng bộ, thống nhất và kịp thời về thông tin, dữ liệu ODA chưa cao ảnh hướng tới hoạt động của hệ thống giám sát, đánh giá, chương trình – dự án.
2.2.2. Kinh nghiệm về quản lý tài chính dự án đầu tư sử dụng vốn ODA trên thế giới
Trên thế giới đã có nhiều nước thành công trong việc sử dụng vốn ODA để hỗ trợ phát triển kinh tế - xã hội. Trước đây, Nhật Bản, Hàn Quốc và gần đây nhất là Thái Lan, Trung Quốc, In-đô-nê-xia, Philipin, Malaysia,… Một trong những nguyên nhân sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA là các nước này đã xây dựng được một hệ thống quản lý ODA phù hợp theo mô hình quản lý tập trung đi đôi với phân cấp trách nhiệm trên cơ sở khung thể chế pháp lý về ODA không ngừng hoàn thiện.
Trong báo cáo 20 năm tình hình huy động và sử dụng vốn ODA (Bộ NN&PTNT, 2013), đã đưa ra các bài học về kinh nghiệm thành công trong mô hình quản lý tài chính.
- Kinh nghiệm Malaysia
Malaysia có diện tích tự nhiên là 329,8 ngàn km², dân số ~ 31 triệu người và là một trong những nước có thành tựu phát triển kinh tế tốt nhất khu vực Đông Nam Á. Là một quốc gia có nền kinh tế mới nổi, có trình độ và thu nhập bình quân tương đối cao nên trong 15 năm trở lại đây đất nước này hầu như chỉ tiếp nhận ODA dười hình thức hỗ trợ kỹ thuật từ các tổ chức thuộc hệ thống Liên Hợp Quốc và các nhà tài trợ song phương. Hình thức vay ưu đãi chỉ tập trung chủ yếu vào các tổ chức lớn như WB, ADB, JBJC, với quy mô khoản vay đảm bảo duy trì hạn mức vay nợ nước ngoài hợp lý. Nợ nước ngoài của Malaysia luôn ở giới hạn an toàn, chính vì Malaysia đã có một cơ chế quản lý hiệu quả các nguồn vốn ODA.
bảo phù hợp với chiến lược phát triển tổng thể nền kinh tế và chỉ tiếp nhận những dự án có quy mô lớn.
Trong tổ chức thực hiện dự án, Malaysia tận dụng tối đa sự hỗ trợ của các nhà tài trợ từ khâu đầu tiên của dự án đến khâu kiểm soát dự án và có sự tham gia phối hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ trong hoạt động này. Do vậy, mỗi khi đã xây dựng xong F/S là Chính phủ phê duyệt ngay và nhờ đó mà rút ngắn công đoạn này. Đồng thời áp dụng kịp thời kết quả đánh giá sau dự án của các nhà tài trợ để cái tiến chất lượng thiết kế dự án mới.
Có sự phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý ODA. Giữa các cơ quan này có sự phối hợp chặt chẽ và có chung một nhận thức là tạo thuận lợi tối đa cho các Ban QLDA, làm sao thực hiện các dự án ODA đúng tiến độ, áp dụng các thủ tục trình duyệt nhanh gọn nhằm giảm bớt phí cam kết. Những hợp phần nào trong dự án khó thực hiện hoặc xét thấy không hiệu quả, Chính phủ chủ động đề nghị với Nhà tài trợ hủy bỏ hợp phần này.
Malaysia không gặp nhiều vướng mắc do sự khác biệt về thủ tục trong nước và thủ tục các nhà tài trợ bởi vì các dự án của nhà tài trợ nào được phép áp dụng thủ tục quy định và hướng dẫn của nhà tài trợ đó. Bên cạnh đó, hệ thống thanh toán được tiến hành trên mạng vi tính nên làm cho các thủ tục được thanh toán nhanh chóng, hài hòa hơn và phục vụ tốt hơn công tác theo dõi, giám sát của các cơ quan liên ngành và nhà tài trợ.
Chính phủ đảm bảo cung cấp đầy đủ vốn đối ứng cho các dự án để đảm bảo tiến độ và hiệu quả thực hiện.
Xây dựng và triển khai thực hiện tốt hệ thống theo dõi và đánh giá sau dự án, nhằm phát hiện những vấn đề nảy sinh trong sử dụng vốn, cung cấp thông tin kịp thời cho các cơ quan tổng hợp của Chính phủ và nhà tài trợ.
- Kinh nghiệm của vương quốc Anh
Vương quốc Anh đã kết hợp hài hòa các quy trình lập kế hoạch ngân sách và lập kế hoạch cung ứng dịch vụ công cộng trong dài hạn. Các báo cáo rà soát chính sách và “Sách trắng” là cơ sở để đưa ra quy trình quyết định phân bổ đầu tư giữa các lĩnh vực chính.
Đối với các dự án được đưa vào trong chiến lược ngành vẫn phải qua những đánh giá về chi phí lợi ích.
Đối với chi tiêu ngân sách, Chính phủ Anh có quy trình chi ngân sách thận trọng nhằm đảm bảo khả năng tài trợ vốn cho các dự án đầu tư trong trung hạn và dài hạn. Trong khuôn khổ tài khóa chung, Chính phủ Anh sẽ đưa ra khung chi tiêu trong nhiều năm để các bộ chủ động lập kế hoạch.
Bộ Tài chính tiến hành rà soát hai năm một lần, trên cơ sở đó đề ra lộ trình chi ngân sách cho giai đoạn tiếp theo. Trong quá trình thực hiện công việc này, Bộ Tài chính yêu cầu các bộ khác phải ban hành các chiến lược đầu tư của bộ mình, từ đó có thể đánh giá được chiến lược về các đề xuất đầu tư. Cơ chế này buộc các bộ phải gắn các đề xuất đầu tư với các công trình hiện có và đánh giá xem xét các công trình mới sẽ được quản lý và bảo trì như thế nào.
Như vậy, với việc giãn yêu cầu thực hiện báo cáo rà soát chi tiêu ngân sách của các bộ (từ 1 năm/1 lần lên 2 năm/1lần), bộ Tài chính tạo thêm dư địa để tập trung hơn vào các chính sách chiến lược quan trọng khác trong dài hạn. Đáng chú ý, quá trình trao đổi, thỏa thuận ngân sách hàng năm giữa bộ Tài chính và các bộ khác ở Anh tập trung hơn vào các mục tiêu chính sách và các sản phẩm đầu ra, thay vì chỉ tập trung vào yêu cầu bố trí vốn. Tuy nhiên, việc bố trí vốn cho các dự án ở Anh theo nguyên tắc dài hạn, song có độ linh hoạt nhất định để đáp ứng tiến độ yêu cầu công việc.
- Kinh nghiệm Trung Quốc
Trước những năm 1980 Trung Quốc đã theo đuổi chính sách hướng ngoại của mình nhằm mục tiêu tranh thủ tối đa nguồn lực từ bên ngoài vào công cuộc tái thiết xây dựng đất nước. Quan điểm định hướng này đã tạo điều kiện cho các luồng vốn nước ngoài đổ vào Trung Quốc ngày càng nhiều, trong đó có nguồn vốn ODA.
Nhà nước chịu trách nhiệm cung cấp đầy đủ các nguồn tài chính ngay từ ban đầu để thực hiện các chương trình dự án. Vốn đối ứng được huy động từ các nguồn trong nước, bao gồm: nguồn vốn tự có của cơ quan chủ quản, tín dụng từ các ngân hàng và phát hành trái phiếu “dự án phát triển nhà nước”. Việc phân bổ các nguồn theo cách thức trong đó vốn đối ứng chiếm tỷ lệ cao đã làm tăng nhận thức về vai trò làm chủ dự án và giảm bớt ảnh hưởng của các cơ quan bên ngoài, các nhà tài trợ và các tổ chức cho vay.
Chuyên môn hóa trong đấu thầu và giám sát thi công. Công tác đấu thầu do các cơ quan chuyên trách và đấu thầu thay mặt cơ quan chủ quản đảm nhận.
Đây là những cơ quan có kinh nghiệm về đấu thầu quốc tế theo hướng dẫn của nhà tài trợ.
Chú trọng công tác đánh giá sau dự án và thực hiện tốt chế độ báo cáo và kiểm toán các chương trình/ dự án sau khi kết thúc. Cơ quan kiểm toán nhà nước chịu trách nhiệm kiểm toán các dự án theo quy chế kiểm toán của Chính phủ. Công tác kiểm toán được thực hiện ở ba giai đoạn của dự án: trước khi dự án khởi động, trong quá trình thực hiện dự án và sau khi hoàn thành dự án. Trung Quốc nhận thấy rằng do hầu hết các nguồn đầu tư cho dự án được huy động từ nguồn tiết kiệm trong nước nên tính hiệu quả và hiệu dụng của đầu tư tác động rất lớn đến sự phát triển của nền kinh tế. Chính vì lẽ đó, Trung Quốc chú trọng đặc biệt đến công tác đánh giá sau dự án và nâng cao vai trò của công tác này trong việc ra quyết định và quản lý dự án.
Sử dụng vốn ODA tại địa phương được thực hiện theo một quy trình chặt chẽ: trên cơ sở thông báo của Nhà nước về điều kiện nguồn vốn ODA cụ thể đối với từng nhà tài trợ, căn cứ vào chiến lược, quy hoạch phát triển và chính sách ưu tiên sử dụng vốn, các chủ đầu tư tiến hành lập văn kiện chương trình, dự án gửi Ủy ban cải cách và phát triển tại địa phương để lựa chọn và đưa vào danh mục ưu tiên vận động vốn ODA tại các địa phương. Các địa phương lập danh mục chung trình Ủy ban cải cách và phát triển Nhà nước xem xét để trình Quốc vụ viện phê chuẩn.
Cơ chế tài chính và trách nhiệm trả nợ vốn vay ODA cũng được quy định một cách rõ ràng. Hiện tại, Trung Quốc phân thành 3 loại dự án ODA để quy định rõ trách nhiệm, cụ thể: dự án nhà nước vay – trả (dự án do trung ương thực hiện); chính quyền địa phương vay – chịu trách nhiệm trả nợ (làm theo quyết định của trung ương); dự án do các thành phần kinh tế vay và tự chịu trách nhiệm trả nợ, Chính phủ không tham gia và chịu trách nhiệm trả nợ.
Chỉnh phủ Trung Quốc thực hiện chính sách miễn giảm toàn bộ thuế liên quan đến dự án ODA, kể cả các dự án cho vay lại.
- Kinh nghiệm Ba Lan
Ba Lan quan niệm rằng để sử dụng hiệu quả vốn ODA, trước hết phải đầu tư vào nguồn nhân lực và năng lực thể chế. Chính phủ Ba Lan cho rằng việc thực hiện dự án có sử dụng vốn ODA mà giao cho bộ phận hành chính không phải là phù hợp.
Các nguồn hỗ trợ được xem như là “quỹ tài chính công”, việc mua sắm tài sản công phải tuân thủ theo Luật mua sắm công và theo những nguyên tắc kế toán chặt chẽ. Quá trình giải ngân khá phức tạp nhằm kiểm soát đồng tiền sử dụng đúng mục đích. Trong đó, nhà tài trợ có thể yêu cầu nước nhận viện trợ thiết lập hoặc sửa đổi hệ thống pháp luật. Cơ quan chịu trách nhiệm gồm các Bộ, một số cơ quan Chính phủ, trong đó Bộ Phát triển chịu trách nhiệm chính.
Ba Lan đặc biệt chú trọng công tác kiểm soát và kiểm toán. Công tác kiếm