4.4.2.1. Giải pháp về con người
- Tăng cường năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý tài chính Một trong những yếu tố cực kỳ quan trọng trong quản lý hiệu quả tài chính dự án đó là nhân tố con người. Con người chính là cái gốc của mọi công việc, là chủ thể của mọi hoạt động. Trong các dự án ODA, đội ngũ cán bộ ở Ban quản lý dự án đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Trình độ, năng lực, phẩm chất đạo đức của cán bộ quản lý nói chung, cán bộ làm công tác tài chính nói riêng, đặc biệt là người lãnh đạo của chương trình dự án có thể được xem là các nhân tố quyết định đến hiệu quả của dự án. Trình độ, năng lực cán bộ ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực thi đúng cũng như phát huy hiệu quả của cơ chế quản lý thì việc có cơ chế quản lý hoàn chỉnh chỉ là điều kiện tiên quyết, điều kiện cần, còn việc nâng cao trình độ, năng lực của đội ngũ cán bộ thực hiện công tác quản lý tài chính là điều kiện đủ.
Đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý tài chính ở Ban quản lý các dự án Nông nghiệp phải được đào tạo, am hiểu các thủ tục của công tác quản lý tài chính theo quy định của Chính phủ, ngoài ra phải nắm vững các quy định và thủ tục của Nhà tài trợ nhằm đảm báo sự thống nhất và hiệu quả tài chính như mong đợi.
chế tổ chức và phân công bộ máy hợp lý. Đối với các cán bộ thực hiện công tác tài chính không nên để kiêm nhiệm vị trí, đặc biệt đối với các các vị trí phụ trách kế toán dự án (kế toán trưởng của dự án).
Về các hội thảo tập huấn, hướng dẫn công tác quản lý tài chính cần tập trung vào các chính sách, quy trình, thủ tục ODA của Chính phủ và Nhà tài trợ, tìm ra những quy định còn chưa hài hòa, chồng chéo, thiếu tính thực tế và đề xuất giải pháp nhằm đảm bảo hiệu quả cho công tác quản lý tài chính nói riêng cũng như công tác quản lý dự án nói chung.
Tiến hành kiểm tra, sát hạch lại trình độ của các bộ, công chức, kể cả cán bộ công chức giữ chức vụ lãnh đạo các cấp. Nội dung kiểm tra, sát hạch bám sát vào tiêu chuẩn của từng vị trí công tác mà cán bộ, công chức đang làm nhiệm vụ.
Về công tác tuyển chọn nhân sự cho bộ máy thực hiện công tác quản lý tài chính cần phải thực hiện công khai, minh bạch và đăng thông tin tuyển dụng đảm bảo có thể tuyển được cán bộ tốt, có kinh nghiệm.
- Nâng cao năng lực quản lý điều hành của bộ máy quản lý
Việc nâng cao năng lực quản lý điều hành và tổ chức thực hiện của cấp quản lý là khâu có tính chất quyết định đến kết quả của dự án. Ban quản lý dự án thường xuyên chỉ đạo Chủ đầu tư của các dự án sử dụng vốn vay ODA trên địa bàn các tỉnh thực triển khai dự án đúng quy định của chính phủ Việt Nam và cam kết đã ký với Nhà tài trợ. Tránh xảy ra việc chậm tiến độ, không hiệu quả gây ảnh hưởng lớn đến uy tín của tỉnh với Nhà tài trợ và các bộ ngành trung ương. Nếu chủ đầu tư xảy ra sai sót, ban quản lý dự án cần phải có chế tài xử lý theo quy định của pháp luật.
Bài học của một số quốc gia trong việc sử dụng hiệu quả vốn ODA cho thấy: năng lực và trình độ đội ngũ cán bộ quản lý dự án các cấp là yếu tố quan trọng hàng đầu quyết định hiệu quả của các dự án ODA. Đa số đội ngũ cán bộ quản lý dự án ODA không chuyên nghiệp, rất nhiều trường hợp được cử kiêm nhiệm hoặc cán bộ đến tuổi về nghỉ hưu khi dự án chưa kết thúc. Có những cán bộ rất nhiều kinh nghiệm trong công tác chuyên môn, nhưng chưa từng tham gia dự án ODA, việc tiếp thu những cái mới mẻ trong quy định của Nhà tài trợ không phải là điều một sớm một chiều. Trong khi các dự án ODA thường có yêu cầu rất cao về tính chuyên nghiệp, tư duy và tập trung cao độ.
Bảng 4.17. Kết quả khảo sát về ý kiến tăng cường năng lực đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý tài chính
Nội dung khảo sát
Hoàn toàn không đồng ý Không đồng ý Tạm chấp nhận được Đồng ý Hoàn toàn đồng ý
Tăng cường năng lực, trình độ đội ngũ cán bộ thực hiện công tác quản lý tài chính của các dự án tại APMB
0 0 8 31 11
Nguồn: Khảo sát của tác giả (2017)
Tăng cường công tác thông tin, báo cáo, công tác kiểm tra thực hiện chương trình, dự án đảm bảo cho lãnh đạo các cấp xử lý kịp thời thông tin trong quá trình chỉ đạo, điều hành nhằm phát huy nhanh những nhân tố tích cực và hạn chế kịp thời những tổn thất gây ra. Quá trình quản lý và sử dụng các nguồn vốn phải được công khai minh bạch cho đông đảo những người quan tâm được biết cần huy động tối đa sự tham gia của các nhà khoa học, các tổ chức chuyên môn,các tổ chức xã hội dân sự trong quá trình lựa chọn hay thực hiện dự án. Tăng cường công tác giám sát cộng đồng tại nơi thực hiện dự án. Công bố công khai và hướng dẫn tiếp cận và sử dụng nguồn dữ liệu về vốn ODA.
Cần tăng cường vai trò của kế toán trưởng, không chỉ phân công nhiệm vụ cho các kế toán viên mà còn chịu trách nhiệm kiểm tra công việc của kế toán viên. Như vậy đảm bảo có thêm sự rà soát để giảm thiếu thiếu sót cũng như sai sót.
Kết quả khảo sát của tác giả cho thấy, trong 50 cán bộ được phỏng vấn, có 16% người tạm chấp nhận năng lực đội ngũ cán bộ trong các dự án của ban, 84% ý kiến cho rằng cần phải nâng cao trình độ, năng lực chuyên môn của đội ngũ này, đặc biệt đối với đội ngũ tại các ban dự án tỉnh.
4.4.2.2. Giải pháp về vốn đối ứng
Thành lập Quỹ đối ứng để đáp ứng yêu cầu vốn cho các dự án tại CPO Nông nghiệp.
Tại Hội thảo quốc tế và hợp tác phát triển Việt Nam – Hàn Quốc diễn ra tại Hà Nội ngày 12/9/2013, theo ý kiến của ông Kim In - Trưởng đại diện cơ quan Hợp tác Quốc tế Hàn Quốc thì " để đón dòng ODA mới trong thời gian tới,
Việt Nam cần phải lập Quỹ vốn đối ứng để đẩy nhanh tiến độ triển khai các dự án ODA cũ, mới".
Thiếu vốn đối ứng là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến giảm hiệu quả giải ngân của dự án. Mặc dù khi ký kết các Hiệp định của dự án, Chính phủ Việt Nam luôn cam kết sẽ bố trí đầy đủ, kịp thời vốn đối ứng cho các dự án nhằm đảm bảo tiến độ cũng như đạt được mục tiêu mong đợi của dự án. Tuy nhiên trên thực tế, không phải chỉ có dự án của CPO Nông nghiệp mới gặp tình trạng thiếu vốn đối ứng trầm trọng, mà việc này gặp ở hầu hết các dự án ODA ở Việt Nam, đặc biệt là tình trạng đối ứng ở các tỉnh. Theo đánh giá của Ngân hàng Thế giới "Việt Nam có lẽ chưa tài trợ đủ vốn đối ứng cho ngành nông nghiệp để đạt được mục tiêu chính sách nhằm hỗ trợ mức tăng trưởng hợp lý và giảm nghèo".
Việc thành lập Quỹ đối ứng sẽ được sự ủng hộ mạnh mẽ của cộng đồng Nhà tài trợ cũng như các tỉnh thực hiện dự án. Tính chất của nguồn vốn ODA là nguồn vốn cho phát triển kinh tế xã hội tại các địa bàn khó khăn, các địa phương thực thi dự án rất khó bố trí vốn đối ứng đầy đủ và kịp thời, do vậy việc có một Quỹ đối ứng để đảm bảo việc hài hòa giữa ngân địa phương và trung ương là rất cần thiết, giúp cho việc chủ động bố trí vốn đối ứng theo đúng cam kết tại văn kiện dự án.
Quỹ vốn đối ứng do Bộ Tài chính trực tiếp quản lý và giao dự toán thu chi ngân sách hàng năm, căn cứ trên nhu cầu thu chi tại Bộ Nông nghiệp và các địa phương trực tiếp quản lý dự án (dự án của CPO Nông nghiệp). Việc phân bổ chi vốn đối ứng hàng năm thực hiện thông qua việc giao dự toán chi ngân sách vốn đối ứng cho Bộ, CPO theo Luật ngân sách Nhà nước.
Nguồn thu thành lập quỹ đối ứng từ Ngân sách Nhà nước, ngoài ra còn có các nguồn thu có thể là phí kết dư của các dự án ODA sau khi kết thúc, lãi thu được từ các dự án cho vay lại, lãi từ tài khoản tạm giữ, các khoản thu từ việc bán hồ sơ thầu, các khoản bị giảm trừ từ công tác thanh tra, kiểm toán. Nếu điều chuyển các nguồn này bổ sung cho Quỹ đối ứng thì đây là nguồn vốn mang tính chất linh hoạt cho các dự án mà ngân sách địa phương không bố trí được, đồng thời giúp đánh giá hiệu quả việc sử dụng vốn ODA một cách chính xác.
Với việc thành lập Quỹ vốn đối ứng, ngành tài chính các cấp liên quan đến quá trình quản lý và thực hiện dự án ODA cần kiện toàn hệ thống quản lý tài chính, đặc biệt là khâu kiểm soát và quyết toán công trình. Kho bạc Nhà nước
cần tăng cường công tác đối chiếu, kiểm soát chi hợp pháp, hợp lệ và đúng hạn các hồ sơ thanh toán của các dự án ODA.
4.4.2.3. Hoàn thiện khung pháp lý về quản lý tài chính ODA
Nhằm hoàn thiện hệ thống cơ chế chính sách tài chính phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đảm bảo hiệu quả quản lý nguồn ngân sách Nhà nước trong việc lập và phân bổ dự toán.
Về phân bổ dự toán ngân sách: sửa đổi trong luật NSNN theo hướng bỏ tính lồng ghép về hệ thống NS nhằm khắc phục tình trạng bố trí nhiều cấp ngân sách, ngân sách từng cấp do Quốc hội, HĐND từng cấp quyết định (mô hình đơn nhất). Do vậy, thuận lợi cho quá trình quản lý, đảm bảo nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn; đơn giản hóa khâu lập, chấp hành, quyết toán ngân sách.
Về điều chỉnh dự toán ngân sách: quy định rõ các đơn vị, chủ đầu tư được phép điều chỉnh dự toán cho các đơn vị trực thuộc trong phạm vi tổng mức dự toán được giao, song phải đảm bảo thực hiện trước ngày 15 tháng 11 của năm thực hiện; đồng thời quy định số lần tối đa đơn vị được điều chỉnh dự toán.
Bổ sung quy định có tính nguyên tắc trong Luật NSNN về quản lý ngân sách Nhà nước. Theo đó, ngân sách Nhà nước được quản lý tập trung, thống nhất tại KBNN để đảm bảo đáp ứng kịp thời nhu cầu thanh toán; đồng thời quản lý có hiệu quả số tồn ngân quỹ Nhà nước.
Tại khoản 6 điều 66 Luật đầu tư công quy định: ”trước ngày 20 tháng 12 hàng năm, Bộ KH&ĐT giao chi tiết danh mục và mức vốn kế hoạch đầu tư năm sau gồm vốn NSTW, vốn TPCP của từng dự án cho các Bộ, ngành và địa phương”. Đồng thời khoản 4 điều 75 quy định thẩm quyền của Bộ KH&ĐT trong điều chỉnh kế hoạch đầu tư công là “điều chỉnh kế hoạch đầu tư hàng năm vốn NSTW, vốn TPCP trong nội bộ các ngành, chương trình các bộ nganhg và địa phương …”. Với quy định này, các Bộ, ngành và địa phương sẽ không được chủ động quyết định lựa chọn các ưu tiên trong thứ tự ngành, lĩnh vực, dự án thuộc đơn vị mình quản lý phù hợp với điều kiện thực tế của các Bộ, ngành, địa phương. Khi muốn điều chuyển vốn từ dự án chậm tiến độ sang dự án khác thì phải báo cáo và xin phép Bộ KH&ĐT. Việc này sẽ làm giảm tính chủ động của các Bộ, ngành và địa phương trong điều hành kế hoạch vốn đươc giao, tăng thủ tục hành chính và làm giảm tiến độ thực hiện, giải ngân các dự án. Để phát huy
tính chủ động và tăng cường trách nhiệm của các địa phương, đề nghị Chính phủ chỉ đạo Bộ KH&ĐT đẩy mạnh việc phân cấp đối với việc giao và điều chỉnh chi tiết kế hoạch đầu tư hàng năm trong nội bộ ngành, lĩnh vực, chương trình, dự án thuộc phạm vi kế hoạch năm được Thủ tướng Chính phủ giao. Về lâu dài, Chính phủ xem xét kiến nghị Quốc hội sửa đổi Điều 66 & 75 Luật Đầu tư công theo hướng phân quyền cho các bộ, ngành và địa phương.
Những năm qua, công tác quản lý tài chính dự án đầu tư có sử dụng vốn ODA được thực hiện theo quy định tại các văn bản Luật và một số văn bản dưới Luật. Quốc hội đã ban hành khá nhiều Luật liên quan đến ODA như Luât Đầu tư, Luật đấu thầu, Luật xây dựng, Luật Ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên các quy định pháp lý này còn có rất nhiều vấn đề, chưa đáp ứng được tính chất quản lý chung cũng như quản lý tài chính nói riêng. Có quá nhiều các Nghị định, Thông tư hướng dẫn và thường xuyên thay đổi dẫn đến các quy định về ODA chưa đồng bộ, tản mạn, tính pháp lý chưa cao. Chính vì vậy, Chính phủ cần khẩn trương sửa đổi khung pháp lý về quản lý và sử dụng vốn ODA cho phù hợp với quy định của Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng, Luật ký kết và các Điều ước quốc tế đã được Quốc hội thông qua. Cần sớm đặt vấn đề, trình Quốc hội ban hành Luật ODA để thay thế cho các Nghị định và văn bản còn phân tán trước đây.
Tiếp tục đẩy mạnh hài hòa quy trình, thủ tục Việt Nam và Nhà tài trợ, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý theo hướng tiếp cận tới các chuẩn mực quốc tế nhằm quản lý đồng bộ và hiệu qua. Các Bộ, ngành liên quan rà soát lại, hoàn chỉnh các văn bản pháp luật liên quan đến đầu tư, xây dựng, mua sắm đầu thầu, tài chính. Đồng thời cải tiến quy trình và tinh giản thủ tục hành chính nội bộ về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA.
Trên cơ sở lắng nghe ý kiến, kiến nghị từ Nhà tài trợ, Chính phủ cần có những chỉ đạo cần thiết đối với các Bộ/ngành tiến hành sửa đổi/bổ sung những văn bản hiện hành liên quan đến vốn ODA, đảm bảo tính đồng bộ và thống nhất với thủ tục của các Nhà tài trợ trong tất cả các khâu của dự án.
4.4.2.4. Giải pháp về Công tác tổ chức
- Lập và phê duyệt kế hoạch vốn theo kết quả đầu ra
Thực hiện lập kế hoạch tài chính 5 năm và kế hoạch tài chính - ngân sách Nhà nước 3 năm. Khi lập kế hoạch gắn với kết quả đầu ra, kế hoạch ngân sách bao gồm kế hoạch công việc, kế hoạch kết quả và kế hoạch tài chính. Việc lập kế
hoạch theo hướng này vừa đáp ứng yêu cầu của thực tiễn quản lý tài chính – ngân sách, vừa phù hợp với xu thế trên thế giới hiện nay. Các kế hoạch này sẽ giúp khắc phục những hạn chế của công tác lập kế hoạch ngân sách hàng năm, đảm bảo thực hiện tốt các mục tiêu của quản lý ngân sách đó là kỷ luật ngân sách, hiệu quả phân bổ, và hiệu quả hoạt động. Bên cạnh đó bổ sung cũng như tăng cường chất lượng cũng như tính thực tiễn của kế hoạch.
Kế hoạch tài chính – NSNN 3 năm được thành lập hàng năm để triển khai kế hoạch tài chính 5 năm, thể hiện những nội dung lớn về khung cân đối NSNN và trần chi ngân sách cho các Bộ, cơ quan, đơ vị và địa phương trong thời gian 3 năm, có tĩnh diễn biến về tình hình tài chính – ngân sách hiện tại và cập nhật dự báo trong thời gian 3 năm kế hoạch, làm cơ sở cho việc lập, xét xét, quyết định