Phần 4 Kết quả nghiên cứu và thảo luận
4.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến hiệu quả công tác quản lý tài chính dự án đầu
4.3.2. Yếu tố khách quan
4.3.2.1. Hệ thống các văn bản liên quan đến quản lý và sử dụng ODA tại Bộ chưa hoàn chỉnh, thiếu đồng bộ
Năm 2001, Chính phủ ban hành Nghi định 17/2001/NĐ-CP về quản lý và sử dụng ODA. Trên cơ sở đó Bộ NN&PTNT đã ban hành Quyết định số 45/2004/QĐ-BNN về quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ ODA trong ngành NN&PTNT. Hạn chế của quyết định này là không phân công rõ Cục /Vụ nào trong Bộ hay cơ quan quản lý Nhà nước nào sẽ là đầu mối, chịu trách nhiệm kiểm tra tình hình quản lý, thực hiện, đánh giá các chương trình dự án ODA.
Năm 2006, sau khi Nghị định 131/2006/NĐ-CP ra đời thay thế Nghị định 17/2001/NĐ-CP đã bộc lộ nhiều mặt hạn chế trong Quyết định 45/2004. Từ đó dẫn đến hiệu quả sử dụng vốn của các dự án ODA bị ảnh hưởng bởi tính không đồng bộ, thiếu chuẩn mực so với quy định trong Nghị định131/2006. Phải đến năm 2009, Bộ mới ban hành Quyết định 49/2009/QĐ-BNN để khắc phục những yếu điểm trên.
Khi Nghị định 131/2006 được thay thế bởi Nghị định 38/2013/NĐ-CP ngày 31/12/2013 và Nghị định 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 thay thế cho 38/2013. Ưu điểm của 16/2016 là đã bổ sung cụ thể nguyên tắc trong sử dụng vốn ODA, vốn đối ứng, đồng thời phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ Kế hoạch, Bộ Tài chính, Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Để phù hợp với Luật đầu tư công năm 2014 và
chính sách thu hút đầu tư, sử dụng vốn ODA của Đảng cũng như các văn bản hướng dẫn sử dụng nguồn ODA hiện nay, Bộ Nông nghiệp &PTNT cần có phương hướng, kế hoạch ban hành hướng dẫn cụ thể, đồng bộ với các văn bản trên của Chính phủ thay thế Quyết định 49/2009 đã không còn phù hợp với yêu cầu quản lý hiện nay.
Lập kế hoạch vốn: công tác lập kế hoạch vốn chưa gắn với thực tế sử dụng vốn. Các dự án đầu tư tại CPO Nông nghiệp là các dự án hỗn hợp vừa có tính chất xây dựng, vừa có nội dung chi sự nghiệp. Cách lập kế hoạch hiện nay làm cho công tác lập kế hoạch phức tạp và kéo dài thời gian vì phải phân tách 2 nguồn vốn và bảo vệ kế hoạch với 2 bộ là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính, quá trình chi tiêu phải tuân theo quy định của 2 loại văn bản khác nhau, quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản, và vốn hành chính sự nghiệp. Việc phân tách hai nguồn vốn là chưa hợp lý bởi vì các dự án có những nội dung chi giống nhau (như nghiên cứu, đào tạo của dự án QSEAP thuộc vốn đầu tư xây dựng cơ bản) lại phải tuân theo những quy trình hoàn toàn khác nhau về phân bổ kế hoạch vốn, định mức chi tiêu, thủ tục quyết toán.
4.3.2.2. Sự khác biệt về thủ tục giữa quy định của Chính phủ Việt Nam và Nhà tài trợ
Mỗi Nhà tài trợ đều có những chính sách, quy trình quản lý riêng biệt, đặc biệt trong công tác mua sắm và đấu thầu, các thủ tục về giải ngân hay chế độ báo cáo định kỳ.
Quy định của Chính phủ Việt Nam chưa hoàn toàn đồng bộ với quy trình của các Nhà tài trợ, và có quá nhiều văn bản pháp lý quy định. Khi thực hiện công tác mua sắm đấu thầu, rất nhiều BQL dự án tỉnh mắc lỗi ở khâu này dẫn đến việc điều chỉnh hợp đồng, điều chỉnh kế hoạch đấu thầu, điều chỉnh khối lượng thực hiện. Các dự án chậm tiến độ, kéo dài thời gian thực hiện chủ yếu là do công tác đấu thầu không thể thực hiện theo kế hoạch ban đầu. Ví dụ như, theo quy định của ADB, chỉ các doanh nghiệp, tổ chức Nhà nước tự chủ về mặt pháp lý và tài chính, hoạt động theo luật thương mịa và không phải là các đơn vị phụ thuộc của bên vay mới có tư cách hợp lệ thâm gia các gói thầu do ADB tài trợ. Tuy nhiên khái niệm bên vay quá rộng, trong trường hợp của dự án bao gồm cả Bộ NN&PTNT, Sở NN&PTNT và UBND các tỉnh, dẫn đến vô tình loại bỏ các nhà cung cấp trong nước mà trong nhiều trường hợp là duy nhất. Quá trình xem xét của ADB về tính tự chủ của các đơn vị Nhà nước tham gia vào các gói thầu của
dự án cũng hết sức phức tập do chưa hiểu hết đặc thù về tính pháp lý, mô hình tổ chức hoạt động của các cơ quan, đơn vị trực thuộc và doanh nghiệp Nhà nước của Việt Nam. Thực tế cho thấy các gói thầu quy hoạch SAZ của dự án QSEAP có đơn vị Nhà nước hoặc đơn vị trực thuộc bên vay tham gia tuyển chọn tư vấn kéo dài 3 đến 6 tháng do quá trình xem xét với các yêu cầu chứng minh, làm rõ phức tạp và kéo dài của ADB để xác minh tính hợp lệ của các nhà thầu. Chình vì thế mà tiến độ thực hiện các hoạt động quy hoạch SAZ bị kéo dài thêm 6 tháng và kéo theo đó, các hoạt động chuẩn bị đầu tư và đầu tư cơ sở hạ tầng mô hình SAZ bị chậm lại, tình trạng này diễn ra trong các năm tiếp theo với các gói chứng nhận VietGAP, các gói nghiên cứu mà không có biện pháp cải thiện từ bên dự án cũng như đơn vị chủ quản.
Bảng 4.15. Kết quả khảo sát về sự khác biệt giữa Chính phủ Việt Nam và Nhà tài trợ. Nhà tài trợ.
Nội dung khảo sát Hoàn toàn không đồng ý Không đồng ý Tạm chấp nhận được Đồng ý Hoàn toàn đồng ý Quy định, thủ tục giữa Chính phủ Việt Nam và Nhà tài trợ có nhiều khác biệt 0 0 0 22 28
Nguồn: Khảo sát của Tác giả (2017)
100% cán bộ được khảo sát đồng ý rằng cần phải có qua nhiều sự khác biệt giữa quy đinh, thủ tục của Nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam. Điều đó gây rất nhiều khó khăn trong công việc và ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả tài chính của dự án.
4.3.2.3. Những tồn tại, hạn chế của luật Ngân sách Nhà nước
Hệ thống NSNN còn mang tính lồng ghép, NSNN bao gồm NSTW và NSĐP nên quy trình ngân sách khá phức tạp (Quốc hội quyết định dự toán NSNN bao gồm cả NSTW và NSĐP, sau đó HĐND lại quyết định NSĐP trên cơ sở dự toán Quốc hội quyết định), thời gian xây dựng dự toán tương đối dài nhưng thời gian cho mỗi cấp ngân sách lại ngắn, phụ thuộc lẫn nhau nên hiệu quả hạn chế, trách nhiệm của từng cấp chưa thực sự rõ ràng, nhất là chưa đảm bảo quyền tự chủ của cấp dưới. Quy định về chấp hành, quyết toán NSNN còn chưa hợp lý, chưa đầy đủ, kỷ luật về quản lý ngân sách chưa nghiêm như thời hạn cuối cùng
về điều chỉnh dự toán NSNN (chưa quy định thời hạn cuối cùng, số lần được phép điều chỉnh dự toán (kế hoạch vốn các dự án ít nhất điều chỉnh 1 lần trong năm, có trường hợp điều chỉnh dự toán vào tháng 2 hoặc tháng 3 của năm sau năm kế hoạch)); về quản lý, sử dụng dự phòng NSNN; về chấp hành quy định giao dự toán cho các đơn vị chi tiêu trước 31/12 hàng năm; về báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ của cơ quan; trong điều hành còn phát sinh chi ngoài dự toán, quyết toán ngân sách cao hơn dự toán.
4.3.2.4. Vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên
Đây là một yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình thực hiện các dự án tại CPO Nông nghiệp. Các dự án tại ban quản lý các dự án Nông nghiệp thực hiện các dự án theo chương trình quốc gia, với mục tiêu cải thiện đời sống cho nông dân trên những vùng miền nghèo khó và vùng sâu cùng xa. Bởi vậy, hầu hết các tỉnh tham gia dự án đều là những tỉnh có địa hình không bằng phẳng, điều kiện tự nhiên không ổn định, như các tỉnh miền Trung Tây Nguyên, các tỉnh miển núi phía Bắc, hay các tỉnh Đồng bằng song Cửu Long. Đặc biệt việc tiến hành lập dự toán, thi công các tiểu công trình gặp nhiều khó khăn. Báo cáo kết quả giải ngân năm 2014 của QSEAP Tiền Giang, tiến độ giải ngân đạt 61% so với kế hoạch được giao nguyên nhân chủ yếu là do mùa mưa ở tỉnh Tiền Giang kéo dài dẫn đến không thể thực hiện thi công các tiểu dự án theo kế hoạch. Các báo cáo kết quả thực hiện các năm tại APMB của dự án miền Trung, miền núi phía Bắc, CRSD, dự án Tây Nguyên, VnSAT cũng đều đề cấp đến nguyên nhân này.
Bảng 4.16. Kết quả khảo sát về yếu tố khác ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý tài chính tài chính
Nội dung khảo sát Hoàn toàn không đồng ý Không đồng ý Tạm chấp nhận được Đồng ý Hoàn toàn đồng ý ví trí địa lý, điều kiện tự nhiên yếu tố khác… 5 10 8 24 3
Nguồn: Khảo sát của Tác giả (2017)
Trong 50 cán bộ được phỏng vấn, có 27 người tương đương 54,0% cho rằng vị trí địa lý và điều kiện tự nhiên ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả giải ngân của dự án, vì các dự án đầu tư có tỷ lệ hạng mục thi công công trình chiếm chủ yếu nguồn vốn, và các công trình, tiểu dự án hầu hết được thi công tại các địa điểm không thuận lợi về mặt bằng, hay giao thông, hoặc địa hình.