Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận về quản lý tài chính dự án đầu tư sử dụng vốn ODA
2.1.6. Các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý tài chính dự án đầu tư sử
dụng vốn ODA
Báo cáo năm 2013 của Bộ NN&PTNT về 20 năm sử dụng, thu hút và quản lý nguồn vốn ODA tại Bộ NN&PTNT đã đưa ra các yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý chung cũng như công tác quản lý tài chính của các dự án tại 3 Ban quản lý dự án của Bộ, bao gồm các yếu tố.
a. Yếu tố con người
Con người là một trong những yếu tố quan trọng nhất, ảnh hưởng không nhỏ tới hiệu quả của công tác quản lý tài chính. Trong yếu tố con người thì cần nhấn mạnh đến vai trò của người quản lý. Đây là người đưa ra quyết định, có ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả của bộ máy quản lý nói chung cũng như quản lý tài chính nói riêng.
Cán bộ thực hiện công tác quản lý tài chính bắt buộc phải có kiến thức chuyên môn sâu về pháp luật, kinh tế, kỹ thuật, ngoại ngữ. Bởi vì trên thực tế, các hoạt động cho công tác quản lý tài chính vừa phải tuân thủ các quy định, luật pháp của Chính phủ Việt Nam vừa phải tuân thủ các quy định, hướng dẫn của Nhà tài trợ.
Ngoài những đòi hỏi về chuyên môn, các cán bộ làm công tác quản lý tài chính dự án nhất thiết phải có phẩm chất đạo đức tốt. Có tư tưởng của con người hiện đại, ko chịu ảnh hưởng bới cơ chế quản lý cũ, rất nhiều người còn có tâm lý bao cấp, thiếu hiểu biết về công tác quản lý tài chính hiện đại, coi vốn ODA là thứ cho không, không đề cao trách nhiệm trong việc quản lý hiệu quả nguồn vốn này.
b. Mô hình tổ chức dự án
dự án là một tập hợp bao gồm các bộ phận (đơn vị hay cá nhân) khác nhau, có mối liên hệ và quan hệ phụ thuộc nhau, được chuyên môn hóa theo những chức trách, nhiệm vụ và quyền hạn nhất định nhằm đảm bảo thực hiện các mục đích dự án đã xác định.
Mô hình tổ chức dự án có tính chuyên môn hóa và tập trung cao, nó xác định các công việc phải sắp đặt như thế nào, ai có trách nhiệm báo cáo ai và cơ chế phối hợp chính thức cũng như các hình thức hợp tác phải được tuân thủ ra sao. Nếu tính chuyên môn hóa tạo ra sự khác biệt theo chiều ngang (các bộ phận chức năng) theo chiều dọc (các cấp bậc quản lý) và theo không gian (phân chia các bộ phận theo địa giới) thì tính tiêu chuẩn hóa tạo ra tính nghi thức và tính kỷ luật của cấu trúc tổ chức, còn tính tập trung hóa chỉ rõ mức độ tập hợp và chuyên quyền trong việc ra quyết định.
Theo luật đầu tư xây dựng có 3 mô hình: mô hình chủ đầu tư trực tiếp thực hiện dự án; mô hình chủ nhiệm điều hành dự án; mô hình chìa khóa trao tay. Để lựa chọn mô hình tổ chức dự án phù hợp cần dựa vào những nhân tố như quy mô dự án, thời gian thực hiện dự án, nguồn lực và chi phí cho dự án, tầm quan trọng của dự án...
Khi mô hình tổ chức dự án được xác định bởi sự đồng thuận của Chính phủ Việt Nam và Nhà tài trợ thì mô hình quản lý tài chính cũng được hình thành tương ứng và phù hợp với mô hình tổ chức dự án đã lựa chọn.
c. Mối quan hệ giữa dự án và các bên tham gia
Dự án liên quan đến nhiều bên và sự tương tác phức tạp giữa các bộ phận quản lý chức năng với quản lý dự án. Dự án nào cũng có sự tham gia của nhiểu bên hữu quan như chủ đầu tư, người thụ hưởng dự án, các nhà tư vấn, nhà thầu, cơ quan quản lý Nhà nước… Vì mục tiêu của dự án các nhà quản lý dự án duy trì thường xuyên mối quan hệ giữa các bộ phận quản lý khác.
Sự phối hợp rộng khắp của các ngành, các cấp và sự chỉ đạo sát sao đối với tất cả các hoạt động quản lý dự án trong đó có hoạt động của công tác quản lý tài chính sẽ giúp cho dự án đi đúng hướng, đạt được mục tiêu đã đễ ra. Với cơ chế quản lý theo chiều dọc và sự tuân thủ mệnh lệnh hành chính từ cấp trên, thì vai trò của các cơ quan, bộ ngành là rất quan trọng, nó quyết định đến hiệu quả của công tác quản lý. Sự tham gia của các đối tượng thụ hưởng vào dự án sẽ giúp đảm bảo các giải pháp đúng, các nguồn lực được sử dụng công khai, minh bạch,
chống lãng phí, tham nhũng.
d. Môi trường pháp lý
Một Nhà nước có môi trường pháp lý hoàn hảo sẽ tạo nhiều điều kiện thuận lợi, đảm bảo cho hiệu quả của các dự án đạt gần đến mục tiêu nhất. Môi trường pháp luật về quản lý ODA của Việt Nam tuy có nhiều thay đổi qua từng năm tuy nhiên vẫn chưa đồng bộ, tản mạn, tính pháp lý chưa cao, còn chồng chéo và chưa ổn định. Dẫn đến công tác quản lý dự án nói chung và công tác quản lý tài chính nói riêng gặp nhiều khó khăn.
Từ năm 1993 đến nay, việc quản lý và sử dụng ODA được quy định bằng một Nghị định và bị chi phối mạnh trên những lĩnh vực có liên quan mật thiết với những văn bản quy phạm pháp luật cùng cấp. Việc quản lý ODA khá phức tạp, ngoài Nghị định chuyên ngành về quản lý và sử dụng ODA, việc sử dụng ODA còn chịu sự chi phối của các văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan trong nước, cũng như các quy định thủ tục của các nhà tài trợ. Các văn bản này liên tục được sửa đổi, bổ sung; quy chế sau chồng lên quy chế trước gây khó khăn cho công tác quản lý và sử dụng ODA của các bộ, ngành, địa phương và các ban quản lý dự án.
Một số quy định liên quan đến ODA hiện nay cũng được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật khác nhau mà không có sự thống nhất. Chẳng hạn như Luật quản lý nợ công (khoản 4 điều 21) cho phép cơ quan chủ quản chủ trì đàm phán tổ chức đàm phán nội dung thỏa thuận vay với bên cho vay nước ngoài căn cứ kế hoạch vay, trả nợ chi tiết hàng năm và thỏa thuận khung về vay ODA đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt mà không cần thực hiện các bước lấy ý kiến các cơ quan liên quan, ý kiến kiểm tra của bộ Ngoại giao, ý kiển thẩm định của bộ Tư pháp, trình Chính phủ chủ trương đàm phán và ủy quyền đàm phán. Như vậy, đối với loại điều ước này, Luật quản lý nợ công đã có quy định về trình tự, thủ tục nhanh gọn, thuận lợi hơn so với trình tự, thủ tục quy định tại Luật ký kết, gia nhập và thực hiện Điều ước quốc tế hiện hành.
e. Các yếu tố khác
Tình hình kinh tế, chính trị ở quốc gia tài trợ: sự thay đổi về kinh tế hay chính trị như yếu tố tăng trưởng kinh tế, lạm phát thất nghiệp ở các quốc gia tài trợ dẫn đến việc thay đổi các quy định, thủ tục về giải ngân, rút vốn đối với các
quốc gia nhận viện trợ do đó sẽ làm có tác động đến công tác quản lý dự án tại quốc gia đó.
Quy trình và thủ tục giải ngân của nước tiếp nhận viện trợ: đây là nhân tố quan trọng tác động trực tiếp tới hiệu quả quản lý tài chính dự án ODA. Ở những quốc gia có quy trình và thủ tục thông thoáng, thuận lợi cho công tác quản lý tài chính dự án thì ở nơi đó hiệu quả tài chính đạt được sẽ cao. Ở Việt Nam, Chính Phủ và Bộ Nông nghiệp cũng đã có những động thái đáng ghi nhận như việc sửa đổi một số quy trình, thủ tục đảm bảo thủ tục hài hòa với các quy định của nhà tài trợ cũng như điều ước quốc tế.
Tình hình kinh tế, chính trị, ở quốc gia nhận tài trợ: các nhân tố kinh tế, chính trị của nước nhận viện trợ có ảnh hưởng lớn đến công tác quản lý dự án nói chung và công tác quản lý tài chính nói riêng. Sự ổn định chính trị cũng như cơ chế quản lý kinh tế tốt sẽ tạo những điều kiện thuận lợi về môi trường pháp lý.
Năng lực tài chính của nước tiếp nhận viện trợ: mỗi quốc gia phải có ít nhất 15% vốn đảm bảo trong nước (khoảng 0.15 USD) làm vốn đối ứng để có thể tiếp nhận 1 USD vốn ODA. Đồng thời, cần một lượng không nhỏ vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước cho công tác chuẩn bị các dự án. Ngoài ra, cũng cần tính đến khả năng trả nợ trong tương lai bao gồm cả lãi vay. Những ví dụ thực tiễn về việc mất khả năng trả nợ của các nước Châu Phi đã chỉ rõ về sự cần thiết các nước nhận viện trợ phải có một tiềm lực tài chính cũng như cơ chế tài chính nhất định.