Phần 4 Kết quả nghiên cứu và thảo luận
4.2. Thực trạng công tác quản lý tài chính dự án đầu tư sử dụng vốn ODA của
4.2.1. Lập kế hoạch tài chính
4.2.1.1. Dự án Nâng cao chất lượng, an toàn sản phẩm nông nghiệp và phát triển chương trình khí sinh học (QSEAP)
Kế hoạch tổng thể:
Ngay khi dự án bắt đầu MARD thảo thuận thống nhất với Nhà tài trợ về kế hoạch tổng thể của toàn dự án, và tiếp đó MARD sẽ phê duyệt kế hoạch này. Dựa trên kế hoạch vốn tổng thể của toàn dự án, các BQL tỉnh tiến hành lập kế hoạch vốn tổng thể và nộp cho Sở NN&PTNT và cơ quan liên quan tại tỉnh để trình UBND tỉnh phê duyệt (trong một số trường hợp kế hoạch này được sửa đổi trước khi trình UBND phê duyệt). Trường hợp có BQL hợp phần như BQL hợp phần thể chế (IPMU) và BQL hợp phần phát triển khí sinh học (BPMU) như của dự án QSEAP thì hai ban này cũng lập kế hoạch vốn tổng thể cho hợp phần của mình và trình MARD phê duyệt. Kế hoạch tổng thể chi tiết cho từng dự án thành phần được gửi đến ADB. Trong vòng đời 7 năm của mình, dự án QSEAP đã điều chỉnh kế hoạch tổng thể 4 lần (Kèm theo phụ lục 03: kế hoạch tổng thể điều chỉnh của dự án).
Kế hoạch tài chính năm:
Vào quý 4 hàng năm, căn cứ vào tiến độ giải ngân của toàn dự án, BQL trung ương lập kế hoạch vốn hàng năm cho toàn dự án, sau đó trình CPO Nông nghiệp tổng hợp vào kế hoạch năm của toàn Ban, CPO Nông nghiệp rà soát và trình Vụ Kế hoạch theo quy định, Vụ kế hoạch rà soát tổng hợp vào kế hoạch chung của Bộ NN trình Bộ KH&ĐT xem xét, tổng hợp trình Quốc hội phê duyệt kế hoạch năm, sau khi được Quốc hội phê duyệt kế hoạch vốn, Bộ Nông nghiệp phân bổ và giao vốn cho BQL dự án Trung ương và các BQL dự án tỉnh; UBND căn cứ vào thông báo vốn của Bộ NN&PTNT phân bổ vốn cho Ban dự án tỉnh.
Kế hoạch tài chính hàng năm bao gồm số liệu chi tiết theo từng hạng mục chi, tiểu dự án thành phần, kế hoạch tài chính tổng thể, lũy kế số thực chi từ đầu dự án đến năm kế hoạch, và chi tiết nguồn vốn (vốn ODA, ngân sách trung ương, ngân sách địa phương, vốn đối ứng của người hưởng lợi (nếu có)) cho năm kế hoạch. Quy trình lập kế hoạch năm được thể hiện ở sơ đồ sau:
Sơ đồ 4.2. Quy trình lập kế hoạch tài chính dự án QSEAP
Nguồn: Nghiên cứu của tác giả (2017)
Nhìn vào sơ đồ, ta có thể thấy quy trình lập kế hoạch và phân bổ vốn năm theo hướng từ Ban quản lý dự án trung ương.
(1): Vào tháng 10 hàng năm, BQL trung ương dự án QSEAP thông qua
2b
Quốc hội
Bộ KH&ĐT Vụ KH – Bộ NN
CPMU PPMU UBND Bộ tài chính
1 2 3 5b 1b 4 5 6 2c 6 b
hội thảo rà soát thực hiện kế hoạch năm toàn dự án vào khoảng đầu tháng 10, thống nhất kế hoạch thực hiện cho năm kế hoạch, lập kế hoạch năm cho ban trung ương (gồm vốn ODA và vốn đối ứng) và tổng hợp kế hoạch vốn ODA toàn dự án trình CPO Nông nghiệp tổng hợp chung vào kế hoạch toàn Ban và trình Vụ Kế hoạch – Bộ NN xem xét.
(1b): Vào tháng 7 hàng năm, các Ban dự án tỉnh gửi kế hoạch tài chính năm (vốn đối ứng) trình Sở Nông nghiệp tổng hợp chung vào kế hoạch toàn sở và trình lên UBND tỉnh, sau đó UBND tỉnh báo cáo Bộ KH&ĐT và Bộ tài chính để tổng hợp chung trong dự toán ngân sách hàng năm trình Quốc hội phê duyệt.
(2; 2b; 2c; 3; 4): Từ tháng 8 đến tháng 12 là thời gian thảo luận, phê duyệt ngân sách Nhà nước giữa các cơ quan chủ quản dự án, MOF, Bộ KH&ĐT, Chính phủ và Quốc hội.
(5; 5b): Vào tháng 12 đến tháng 1, Chính phủ thông báo phân bổ ngân sách Nhà nước (số tổng hợp) cho Bộ KH&ĐT, sau đó Bộ KH Phân bổ ngân sách chi tiết theo nguồn vốn (vốn ODA và vốn đối ứng), đồng thời gửi bản phân bổ kế hoạch cho Bộ Tài chính, KBNN trung ương/ tỉnh/ thành phố thực hiện kiểm soát chi..
(6; 6b): Trên cơ sở thông báo vốn của Bộ KH, Bộ NN gửi thông báo vốn ODA cho BQL trung ương dự án QSEAP (bao gồm cả vốn đối ứng) và các BQL dự án tỉnh; UBND nhận được thông báo vốn đối ứng của Bộ KH&ĐT, tiến hành phân bổ và ra Quyết định phê duyệt phần kế hoạch năm của các Ban tỉnh (chi tiết theo từng nguồn vốn ODA và đối ứng), đồng thời gửi Bộ Tài chính, Sở Tài chính, KBNN tỉnh để theo dõi và làm căn cứ kiểm soát, thanh toán vốn. Các thông báo này thường diễn ra vào tháng 1 của năm thực hiện kế hoạch.
Đánh giá kết quả công tác lập kế hoạch theo hướng từ BQL trung ương dự án QSEAP. Ưu điểm của công tác lập kế hoạch từ Ban trung ương là rút ngắn hơn về mặt thời gian do cán bộ thực hiện công tác lập kế hoạch tại Ban trung ương có kinh nghiệm và được đào tạo tốt. Tuy nhiên, mặt hạn chế của nó là không bám sát được nhu cầu thực tế của Ban tỉnh, dẫn đến rủi ro trong công tác kế hoạch (có thể phải thường xuyên điều chỉnh).
Thực tế công tác lập kế hoạch của dự án QSEAP chưa tuân thủ theo quy định về mặt thời gian của Sổ thay hướng dẫn thực hiện dự án. Đó là một trong những nguyên nhân ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả giải ngân của dự án. Bảng 4.1 sẽ thể hiện rõ hơn vấn đề này.
Bảng 4.1. Trình tự lập kế hoạch tài chính năm của dự án QSEAP Bộ phận Bộ phận chịu trách nhiệm Công việc Thời gian quy định tại BCNCKT của dự án Thời gian thực tế
Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016
Bộ phận mua sắm - kế hoạch
Hoàn thành kế hoạch thời gian và kế hoạch mua sắm, và xin phê duyệt từ ADB Tháng 6 Tháng 7 hoặc tháng 9 năm trước năm kế hoạch Tháng 7 hoặc tháng 9 năm trước năm kế hoạch Tháng 8 hoặc tháng 9 năm trước năm kế hoạch Kế toán DA Xây dựng ngân sách bao gồm: nhu cầu vốn đối ứng (trung ương và địa phương); Nhu cầu vốn ODA Tháng 6 Tháng 7 hoặc tháng 9 năm trước năm kế hoạch Tháng 7 hoặc tháng 9 năm trước năm kế hoạch Tháng 8 hoặc tháng 9 năm trước năm kế hoạch CPMU/P PMU CPMU: Đệ trình kế hoạch vốn ODA cho Bộ NN&PTNT và Bộ Tài chính
PPMU: đăng ký nhu cầu vốn cho CPMU; Đệ trình kế hoạch vốn năm cho Sở Tài chính - UBND tỉnh/TP Tháng 7,8 Tháng 11 năm trước năm kế hoạch Tháng 10 năm trước năm kế hoạch Tháng 12 năm trước năm kế hoạch Quốc hội, Nhà tài trợ, MARD
Quốc hội phê duyệt Ngân sách quốc gia ADB phê duyệt vốn ODA cho năm sau
Tháng 10,11 Tháng 3 năm kế hoạch Tháng 1 năm kế hoạch Tháng 2 năm kế hoạch Bộ NN&PT NT; UBND tỉnh/ TP Chính Phủ thông báo Ngân sách cho Bộ, Ngành, UBND các tỉnh Bộ NN, UBND tỉnh/TP thông báo ngân sách cho CPMU/PPMU Tháng 11 Tháng 3 năm kế hoạch Tháng 1 năm kế hoạch Tháng 2 năm kế hoạch Nguồn: Phòng KHKT – APMB (2016)
Thông tin trong Bảng 4.1 cho thấy công tác lập kế hoạch chậm là do 1 phần từ đơn vị thực hiện dự án do kế hoạch năm trước được giao chậm dẫn đến tiến độ thực hiện chậm dẫn đến giải ngân chậm, do vậy việc xác định nhu cầu kế hoạch năm sau bị ảnh hưởng (do yêu cầu lập kế hoạch dựa trên tiến độ thực hiện của năm trước). Nhưng thông báo vốn chậm chủ yếu lại đến từ sự phê chuẩn của Bộ NN và Bộ KH&ĐT hay Quốc hội. Năm 2014, thông báo vốn của Bộ chậm 3 tháng; năm 2015 chậm 1 tháng; năm 2016 chậm 2 tháng.
4.2.1.2. Dự án Chuyển đổi nông nghiệp bền vững tại Việt Nam (VnSAT)
Dự án này thực hiện cơ chế lập kế hoạch từ cấp cơ sở nghĩa là các BQL dự án tỉnh lập kế hoạch dựa trên nhu cầu thực tế của chính dự án, trình BQL dự án trung ương, xem xét tổng hợp vào kế hoạch toàn dự án.
Kế hoạch tổng thể
Kế hoạch tổng thể thực hiện dự án được lập cho toàn bộ thời gian thực hiện dự án bao gồm tất cả các hợp phần, hạng mục, nhóm hoạt động, nguồn lực và tiến độ thực hiện dự kiến kèm theo.BQLDATW/Ban quản lý các dự án Nông nghiệp sẽ xây dựng kế hoạch thực hiện tổng thể cho toàn dự án, xin ý kiến thống nhất với Nhà tài trợ, trình Bộ Nông nghiệp và PTNT phê duyệt. Căn cứ kế hoạch tổng thể được phê duyệt, chủ dự án (Vụ kế hoạch/Sở Nông nghiệp và PTNT) trình Bộ Nông nghiệp và PTNT/UBND tỉnh/thành phố phê duyệt kế hoạch tổng thể nội dung thực hiện Dự án trên địa bàn.
Quyết định phê duyệt kèm theo kế hoạch tổng thể thực hiện dự án sẽ được gửi cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư, các cơ quan liên quan và Nhà tài trợ phục vụ công tác giám sát, đánh giá và phối hợp thực hiện dự án.
Trong quá trình thực hiện, các Ban quản lý dự án tỉnh, Ban quản lý dự án hợp phần A sẽ rà soát, cập nhật, điều chỉnh (nếu cần) kế hoạch tổng thể thực hiện dự án gửi BQLDATW tổng hợp, cân đối kế hoạch toàn dự án trình cấp có thẩm quyền phê duyệt điều chỉnh (nếu cần).
Kế hoạch năm: Trên cơ sở kế hoạch tổng thể dự án đã được duyệt và Hiệp định vay, Ban quản lý dự án tỉnh, thành phố, Ban quản lý dự án Hợp phần A xây dựng kế hoạch chi tiết hàng năm trình chủ dự án/chủ đầu tư.
Sơ đồ 4.3. Quy trình lập kế hoạch tài chính dự án VnSAT
Nguồn: Nghiên cứu của tác giả (2017)
Nhìn vào sơ đồ, ta có thể thấy quy trình lập kế hoạch và phân bổ vốn năm của dự án VnSAT. Cụ thể như sau:
(1; 1c): Vào tháng 6-7 hàng năm, BQL dự án tỉnh lập kế hoạch năm vốn ODA cho ban mình, trình BQL trung ương xem xét, tổng hợp chung vào kế hoạch toàn dự án (gồm vốn ODA và vốn đối ứng) và tổng hợp kế hoạch vốn ODA toàn dự án trình CPO Nông nghiệp tổng hợp chung vào kế hoạch toàn Ban và trình Vụ Kế hoạch – Bộ NN xem xét.
(1b): Vào tháng 6-7 hàng năm, các Ban dự án tỉnh gửi kế hoạch tài chính năm (vốn đối ứng) trình Sở Nông nghiệp tổng hợp chung vào kế hoạch toàn sở và trình lên UBND tỉnh, sau đó UBND tỉnh báo cáo Bộ KH&ĐT và Bộ tài chính để tổng hợp chung trong dự toán ngân sách hàng năm trình Quốc hội phê duyệt.
(2; 2b; 2c; 3; 4): Từ tháng 8 đến tháng 12 là thời gian thảo luận, phê duyệt ngân sách Nhà nước giữa các cơ quan chủ quản dự án, MOF, Bộ KH&ĐT, Chính phủ và Quốc hội.
(5; 5b) Vào tháng 12 đến tháng 1, Chính phủ thông báo phân bổ ngân sách Nhà nước (số tổng hợp) cho Bộ KH&ĐT, sau đó Bộ KH Phân bổ ngân sách chi tiết theo nguồn vốn (vốn ODA và vốn đối ứng), đồng thời gửi bản
2b Quốc hội
Bộ KH&ĐT Vụ KH – Bộ NN
CPMU PPMU UBND Bộ tài chính
1 2 3 5b 1b 4 5 6 2c 6 b 1c
phân bổ kế hoạch cho Bộ Tài chính, KBNN trung ương/ tỉnh/ thành phố thực hiện kiểm soát chi..
(6; 6b): Trên cơ sở thông báo vốn của Bộ KH, Bộ NN gửi thông báo vốn ODA cho BQL trung ương dự án QSEAP (bao gồm cả vốn đối ứng) và các BQL dự án tỉnh; UBND nhận được thông báo vốn đối ứng của Bộ KH&ĐT, tiến hành phân bổ và ra Quyết định phê duyệt phần kế hoạch năm của các Ban tỉnh (chi tiết theo từng nguồn vốn ODA và đối ứng), đồng thời gửi Bộ Tài chính, Sở Tài chính, KBNN tỉnh để theo dõi và làm căn cứ kiểm soát, thanh toán vốn. Các thông báo này thường diễn ra vào tháng 1 của năm thực hiện kế hoạch.
Đánh giá kết quả công tác lập kế hoạch của dự án VnSAT. Lập kế hoạch từ cấp cơ sở đảm bảo dựa trên nhu cầu thực tế của các ban tỉnh. Tuy nhiên, lập kế hoạch theo hướng này cũng còn có mặt hạn chế về mặt tuân thủ thời gian, và nội dung của chính kế hoạch (Bảng 4.2). Theo đó, ta thấy rằng mặc dù khâu lập kế hoạch của các đơn vị tỉnh đã áp ứng về mặt thời gian theo quy định của Sổ tay hướng dẫn thực hiện dự án (WB), nguyên nhân là vì các BQL dự án tỉnh đã có kinh nghiệm lập kế hoạch dự án (dự án VnSAT được hình thành dựa trên dự án ACP – Dự án Cạnh tranh Nông nghiệp). Tuy nhiên, thông báo vốn của cấp chủ quản vẫn rất chậm (chậm 2 tháng). Mặt khác, kế hoạch vốn lập vẫn chưa thực sự sát với tình hình thực tế tại các ban tỉnh, dẫn đến việc phải điều chỉnh kế hoạch năm (diễn ra vào tháng 10 năm 2016).
Bảng 4.2. Trình tự lập kế hoạch tài chính năm của dự án VnSAT Bộ phận chịu Bộ phận chịu
trách nhiệm
Công việc Thời
gian quy định Thời gian thực tế Năm 2015 Năm 2016
1. Lập và đăng ký kế hoạch tài chính
BQLDATW/BQL DA
tỉnh/BQLDAHP A(Bộ phận kế hoạch, kỹ thuật)
Xây dựng và đăng ký kế hoạch tài chính năm (chi tiết theo từng hợp phần, hạng mục và các hoạt động chính, nguồn vốn) Tháng 6 Xây dựng kế hoạch vốn đối ứng trong quý 2 Tháng 7 BQLDATW thống nhất kế hoạch với các đơn vị
BQLDATW thống nhất kế hoạch với các đơn vị
Bộ Nông nghiệp và PTNT và UBND tỉnh/thành phố Bộ NN và PTNT và UBND tỉnh/thành phố tổng hợp kế hoạch toàn đơn vị gửi Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp NSNN trình Chính phủ và Quốc hội phê duyệt Tháng 7 (trước 31/7) Tháng 8 Bộ Nông nghiệp và PTNT và UBND tỉnh/thành
Sau khi Bộ NN và PTNT và UBND tỉnh/thành thông báo ngân sách cho BQLDATW, BQLDAHPA và cácBQLDA tỉnh,BQLDATW, BQLDAHPA và các BQLDA tỉnh xây dựng kế hoạch chính thức gửi Bộ NN và PTNT và UBND tỉnh
Tháng 8 Tháng 2
2. Kế hoạch thực hiện và giải ngân năm
BQLDATW/BQL DA tỉnh/
BQLDAHP A
BQLDATW/BQLDAHPA/BQLDA tỉnh lập kế hoạch thực hiện/giải ngân năm chi tiết phù hợp với dự toán ngân sách được giao trình chủ dự án phê duyệt Tháng 12 Ban quản lý các dự án NN, Sở NN &PTNT/Vụ Kế hoạch
Chủ dự án phê duyệt kế hoạch thực hiện/giải ngân năm
Tháng 12 Tháng 3 BQLDATW/BQL DAHPA/ BQLDA tỉnh BQLDATW/BQLDAHPA/BQLDA tỉnh gửi kế hoạch cho Bộ Tài chính (Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại) và Kho bạc nhà nước cho mục đích kiểm soát chi.
Tháng 12 Tháng 3 BQLDATW/BQL DA tỉnh/BQLDAHP A
Điều chỉnh kế hoạch năm gửi các cơ quan có liên quan khi có nhu cầu điều chỉnh, bổ sung hoạt động và vốn đối ứng
Khi có phát sinh hoạt động hoặc điều chỉnh tháng 9 hàng năm
Tháng 10
Nguồn: Phòng KHKT – APMB (2016)
4.2.1.3. Những vấn đề tồn tại trong công tác lập kế hoạch tài chính
+ Chậm phê duyệt kế hoạch tài chính: Thông báo vốn của Bộ thường vào cuối tháng 1 cho đến tháng 3, do đó việc phê duyệt kế hoạch của một số dự án
thành phần chậm hơn vào cuối tháng 4 hoặc tháng 5, rất nhiều tỉnh của các dự án kế hoạch vốn đối ứng đến tháng 8 mới được phê duyệt. Kết quả là vào quý I hàng năm hầu như không thể giải ngân.
+ Trị giá rút vốn ODA trong kế hoạch tài chính được duyệt thấp hơn giá trị BQL dự án đề xuất. Mặc dù đây không phải là điều thường thấy trong các dự án, song thực tế có UBND tỉnh đã phê duyệt kế hoạch giải ngân vốn ODA thấp hơn nhiều so với nhu cầu của dự án đã được BQL dự án đề nghị trong dự thảo kế hoạch của dự án. Trong trường hợp này, BQL dự án sẽ phải yêu cầu UBND tỉnh, và Bộ Tài chính điều chỉnh kế hoạch tài chính năm ngay khi kết thúc quý I. Nếu việc điều chỉnh kế hoạch không được thực hiện, BQL dự án vẫn có thể tiếp tục giải ngân vốn ODA vượt kế hoạch đã duyệt, song điều này ngoài việc làm cho công tác kế hoạch không còn ý nghĩa còn có thể dẫn đến việc các BQL dự án không kiểm soát được khối lượng công việc thực hiện.
+ Hạn chế thanh toán tiền tạm ứng: Thủ tướng Chính phủ có chỉ thị 1792/2011 quy định việc thanh toán tiền tạm ứng của mỗi hạng mục chi của dự án