Hiện nay, sở hữu toàn dân mà Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu đang nắm giữ những ngành, những lĩnh vực trọng yếu của nền kinh tế quốc dân, để đảm bảo cho sự phát triển ổn định kinh tế - xã hội, bền vững theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Như trên đã trình bày, đối tượng sở hữu toàn dân rất rộng lớn, ở đây chúng tôi chỉ đề cập đến những đối tượng sở hữu có liên quan trực tiếp đến hoạt động kinh tế - xã hội của quốc gia, đó là ba đối tượng sở hữu sau đây:
Kinh tế nhà nước trong đó nịng cốt là doanh nghiệp nhà nước. Tình hình quản lý và sử dụng đất đai.
Tình hình sử dụng ngân sách nhà nước.
Đây cũng là ba đối tượng sở hữu cơ bản của sở hữu toàn dân và được coi là “nóng bỏng” nhất hiện nay, trong đó kinh tế nhà nước đã được hiến định
giữ vai trò chủ đạo.
Với tư cách là đại diện chủ sở hữu, Nhà nước quản lý hệ thống doanh nghiệp nhà nước vừa để thực hiện sản xuất, kinh doanh tạo lợi nhuận vừa là công cụ để thực hiện điều tiết vĩ mô nền kinh tế.
Khi thực hiện đường lối đổi mới, với quan niệm là vai trò nền tảng, định hướng phát triển của cả nền kinh tế quốc dân, quan trọng hơn là công cụ để Nhà nước thực hiện định hướng sự phát triển chung của đất nước, trải qua q trình sắp xếp, cổ phần hóa và phát triển, đến nay khu vực doanh nghiệp này ngày càng có những đóng góp to lớn vào sự phát triển chung của đất nước.
Từ các doanh nghiệp nhỏ, manh mún, đứng trước yêu cầu mở cửa, đổi mới hội nhập, ngày 07/-3/1994 Thủ tướng chính phủ đã có quyết định số 90 và 91 thành lập các Tổng công ty nhà nước với tên gọi là Tổng công ty 90 (là các tổng công trực thuộc Bộ chủ quản quản lý, người đứng đầu do Bộ chủ quản bổ nhiệm), Tổng công ty 91 (là các tổng cơng ty do Chính phủ trực tiếp quản lý, người đứng đầu do thủ tướng bổ nhiệm) nhằm hình thành nên những doanh nghiệp lớn, đủ sức cạnh tranh với doanh nghiệp nước ngồi và đảm bảo được vai trị chủ đạo và dẫn dắt các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác hoạt động theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Hội nghị Ban chấp hành TW lần thứ 3 (khóa IX) đã khẳng định chủ trương: hình thành một số tập đồn kinh tế mạnh trên cơ sở Tổng công ty nhà nước. Đây là cơ hội tốt để các Tổng công ty 90, 91 tiến hành cơ cấu lại, tăng cường tích tụ và tập trung sản xuất, chuyển đổi cơ chế và mơ hình hoạt động để phát triển thành các tập đoàn kinh tế nhà nước.
Sau nhiều lần thành lập mới rồi sáp nhập, giải thể, tính đến hết năm 2016 nước ta có khoảng 8 tập đồn kinh tế và 96 tổng cơng ty nhà nước hoạt động theo mơ hình cơng ty mẹ - con. Cụ thể như các tập đoàn: Tập đồn Bưu chính Viễn thơng Việt Nam, Tập đồn Cơng nghiệp Than - Khống sản Việt Nam, Tập đồn Dầu khí Quốc gia Việt Nam, Tập đoàn Điện lực Việt Nam, Tập đoàn Dệt may Việt Nam, Tập đồn Cơng nghiệp Cao su Việt Nam, Tập
đồn Tài chính - Bảo hiểm, Tập đồn Viễn thơng Qn đội, Tập đồn Hóa chất Việt Nam, Tập đoàn Xăng dầu Việt Nam. Với mục đích hình thành các tập đồn kinh tế đa ngành, nên từ khi thành lập, các tập đoàn kinh tế này ngoài hoạt động trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh truyền thống của mình, thì phần lớn đều tham gia đầu tư vào lĩnh vực ngoài ngành, đặc biệt là lĩnh vực bất động sản, chứng khốn - tài chính...Sau những kết quả sản xuất kinh doanh đa ngành khơng được như kỳ vọng, hay nói cách khác là thất bại trong mơ hình tập đồn kinh tế nhà nước đa ngành, đến nay những tập toàn này dần dần tập chung chủ yếu vào hoạt động sản xuất kinh doanh truyền thống như trước kia.
Song song với việc thành lập các Tổng công ty và Tập đoàn kinh tế, chúng ta đã đẩy mạnh quá trình sắp xếp và cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước. Bắt đầu từ năm 1990, trên cơ sở đánh giá kết quả sau 5 năm đổi mới, Hội đồng bộ trưởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định 143/HĐBT ngày 10/05/1990 về chủ trương nghiên cứu và làm thử mơ hình chuyển xí nghiệp quốc doanh sang công ty cổ phần.
Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành TW Đảng lần thứ IX (9-2001) khẳng định chủ trương và mục tiêu của cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước: Mục tiêu cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước là nhằm tạo ra loại hình doanh nghiệp có nhiều chủ sở hữu, trong đó có đơng đảo người lao động tham gia để sử dụng có hiệu quả vốn, tài sản của Nhà nước, để huy động thêm vốn xã hội vào phát triển sản xuất kinh doanh. Sau khi luật doanh nghiệp nhà nước ra đời năm 2003, để thực hiện chủ trương đẩy nhanh tiến độ cổ phẩn hóa, Chính phủ đã cụ thể hóa những quy định của luật doanh nghiệp nhà nước và ban hành Quyết định số 155/2004/QĐ-TTg ngày 24/08/2004 quy định tiêu chí, danh mục phân loại công ty nhà nước và công ty thành viên hạch toán độc lập thuộc tổng cơng ty nhà nước. Đồng thời, Chính phủ cũng quy định những cơng ty đa dạng hóa sở hữu theo các hình thức cổ phần hóa, giao hoặc bán cho tập thể người lao động. Nhìn chung trong thời gian này, việc cổ phần hóa, chuyển đổi của doanh nghiệp nhà nước diễn ra còn rất chậm.
Năm 2005, với mục đích thu hẹp và tiến tới xóa bỏ chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước của các Bộ, Ủy ban nhân dân đối với tài sản, vốn nhà nước tại các doanh nghiệp có tài sản, vốn nhà nước, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 151/QĐ-TTg về việc thành lập Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC). Tổng công ty này có chức năng, nhiệm vụ là tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các công ty trách nhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn có hai thành viên trở lên, cơng ty cổ phần được chuyển đổi từ các công ty nhà nước độc lập hoặc mới thành lập: “Chính thức đi vào hoạt động từ tháng 6-2006, hiện nay sau gần 10 năm thành lập, SCIC đang quản lý số vốn hơn 62.000 tỷ đồng” [132].
Trước yêu cầu của sự phát triển trong nước và việc hội nhập ngày càng sâu rộng vào nền kinh tế thế giới, chúng ta đã đẩy mạnh cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, từng bước cơ cấu, sắp xếp, loại bỏ những doanh nghiệp hoạt động sản xuất kinh doanh không hiệu quả. Kết quả của việc đổi mới, sắp xếp, cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước đã có những bước phát triển mới trong sản xuất kinh doanh, cơ cấu doanh nghiệp nhà nước bước đầu được điều chỉnh hợp lý hơn, có tác dụng tích cực đến q trình tích tụ và tập trung vốn cao hơn.
Tính đến tháng 8/2013, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt đề án tái cơ cấu của 17 tập đồn kinh tế, tổng cơng ty Nhà nước quan trọng (TCty 91); đã phê duyệt 100/101 phương án sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp của các bộ, ngành, địa phương giai đoạn 2011-2015. Tỷ trọng GDP của các doanh nghiệp nhà nước trong tổng GDP của cả nền kinh tế đang ngày càng giảm đi nhiều Do đẩy mạnh cổ phần hóa và rút dần hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước, theo số liệu của Tổng cục Thống kê: “đến cuối năm 2014, các doanh nghiệp nhà nước chỉ còn chiếm 28,73% GDP” [122, tr. 1001].
Năm 2014, trên cơ sở Quốc hội ban hành luật doanh nghiệp, có hiệu lực từ ngày 01/7/2015, thay thế cho luật doanh nghiệp ban hành năm 2005, theo
luật mới này, doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, thay cho quy định doanh nghiệp nhà nước chỉ cần nắm giữ từ 51% vốn điều lệ như trước kia. “Với sự ra đời của luật doanh nghiệp mới, hiện có gần 50% số địa phương khơng cịn doanh nghiệp nhà nước kinh doanh thuần túy. Tuy nhiên, trên toàn quốc khu vực doanh nghiệp nhà nước vẫn đang chiếm tới 45% tổng vốn đầu tư, 70% viện trợ phát triển chính thức và sử dụng 60% vốn vay từ các ngân hàng thương mại, chiếm khoảng 30% GDP hằng năm” [133].
Tuy nhiên, trong quá trình đổi mới, sắp xếp các doanh nghiệp nhà nước, chúng ta còn những tồn tại nhiều hạn chế sau đây:
Thứ nhất, trong quá trình cổ phần hóa tài sản của nhà nước đã bị thất
thốt dưới mọi hình thức như: khơng tính, hoặc tính khơng đúng giá trị thực của quyền sử dụng đất, việc xác định lợi thế địa lý, giá trị thương hiệu, lựa chọn cổ đông chiến lược, định giá tài sản, minh bạch thơng tin cổ phần hóa…cịn nhiều yếu kém, bất cập.
Thứ hai, trong việc thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước, chúng ta
thành lập các tập đồn kinh tế với mục đích nó sẽ là cú đấm thép của toàn bộ nền kinh tế để hạn chế sự thao túng, chi phối của nhiều công ty đa quốc gia và các tập đoàn kinh tế tư bản quốc tế xâm nhập vào Việt Nam khi nước ta trở thành thành viên của tổ chức thương mại thế giới (WTO). Tuy nhiên, khác với các tập đoàn kinh tế trên thế giới là hầu hết đi từ các công ty nhỏ, sau thời gian hoạt động rất hiệu quả, dưới sự lãnh đạo của những nhà quản lý giỏi đã tích tụ được vốn và phát triển quy mô dần trở thành các tập đoàn kinh tế khổng lồ theo đúng nghĩa. Còn ở Việt Nam, phần lớn các tập đoàn kinh tế được thành lập dựa trên các tổng cơng ty có quy mơ chưa lớn, yếu kém trong quản lý, hoạt động chủ yếu dựa vào bao cấp và độc quyền, phần lớn các vị trí chủ chốt được bổ nhiệm vì lý do chính trị chứ khơng dựa trên năng lực quản trị kinh doanh.
lý, nhưng quan hệ giữa người trực tiếp điều hành doanh nghiệp với đại diện chủ sở hữu là Nhà nước chưa được làm rõ. Do vậy, khi xảy ra sự cố, người điều hành doanh nghiệp thường đẩy trách nhiệm lên trên, đẩy cho cơ chế. Như vậy, người trực tiếp điều hành vừa không đủ quyền tự chủ lại không phải chịu trách nhiệm về kết quả điều hành của mình dẫn đến tình trạng “cha chung khơng ai khóc”. Những bất cập nêu trên dẫn đến các tập đoàn kinh tế khi làm ăn thiếu hiệu quả, có thể gây ra tác hại lớn cho nền kinh tế quốc dân. Có thể kể ra, như Tập đồn Cơng nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin), Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN), Tổng Công ty Hàng hải Việt Nam (Vinaline) trong thời gian qua là ví dụ điển hình. Hơn nữa, việc thành lập các tập đoàn kinh tế đã và đang được xúc tiến mạnh như một thứ phong trào. Các tập đoàn này tham gia vào hầu hết các loại sản phẩm, dịch vụ của nền kinh tế quốc dân (từ công nghiệp, công nghiệp chế tạo, dịch vụ, kinh tế bất động sản, thị trường tài chính...) mà khơng tập trung vào ngành nghề là thế mạnh vốn có của mình, sử dụng q nhiều nguồn lực, được quá nhiều ưu đãi. Điều này đã dẫn đến các tập đồn kinh tế lấn sân và cạnh tranh khơng bình đẳng với các doanh nghiệp nhỏ, các thành phần kinh tế khác.
Cũng do các tập đoàn kinh tế và các tổng công ty hoạt động sản xuất kinh doanh đa ngành và dàn trải như hiện nay, nên hiệu quả sản xuất kinh doanh thấp. “Số lượng DN giảm từ 12.000 xuống còn khoảng 600 DN, chủ yếu là các DN lớn, độc quyền nhà nước, tuy nhiên Nhà nước vẫn giữ khoảng 90% vốn điều lệ. Hiệu quả sản xuất của DNNN còn thấp so với nguồn lực nắm giữ. Năm 2016, nợ phải trả tăng 17%, 13% tập đồn, tổng cơng ty khơng có lãi, nhiều dự án thua lỗ kéo dài, điển hình như 12 dự án ngành Công thương” [139].
Trước những hoạt động sản xuất kinh doanh yếu kém của các tập đoàn kinh tế nhà nước, nên chỉ chưa đầy chục năm sau khi thành lập, Chính phủ đã phải ra nghị quyết thoái vốn. Hơn thế nữa, một số tập đoàn đã phải trở lại thành các tổng công ty, công ty như trước kia. Tuy nhiên hiện nay, theo
nguyên tắc “thối vốn nhưng phải bảo tồn được vốn nhà nước” đang là một rào cản lớn cho việc thoái vốn đã đầu tư ở các lĩnh vực ngoài ngành, nghề kinh doanh chính. Trong điều kiện thị trường chứng khốn giảm sút như hiện nay, việc thoái vốn gặp nhiều khó khăn. Cổ phiếu bán ra khơng có ai mua, hoặc có người mua thì phải chấp nhận giảm giá xuống thấp hơn so với giá trị sổ sách hoặc mệnh giá. Khung pháp lý hướng dẫn tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước nói chung và tập đồn kinh tế nhà nước nói riêng cịn chưa đầy đủ; thiếu tính ổn định, rõ ràng để chủ sở hữu nhà nước thực hiện giám sát việc tái cơ cấu.
Thực tế triển khai tái cơ cấu và thoái vốn của tập đoàn kinh tế nhà nước cho thấy, việc xác định ngành nghề kinh doanh chính, ngành nghề kinh doanh có liên quan đến ngành nghề kinh doanh chính, kinh doanh ngoài ngành là khơng hề đơn giản, rất khó phân biệt và tách bạch cụ thể. Đồng thời, việc xây dựng phương án thoái vốn đầu tư tại các ngành nghề kinh doanh ngoài ngành nghề kinh doanh chính, đặc biệt xác định tỷ lệ, lộ trình triển khai cụ thể cịn gặp rất nhiều khó khăn do chưa có quy định hướng dẫn cụ thể, thống nhất việc thối vốn. Điều này cho thấy chúng ta khơng chỉ thất bại trong chủ trương, mục đích thành lập các tập đồn kinh tế nhà nước, mà cao hơn nữa là thất bại trong việc Nhà nước trực tiếp đứng ra làm kinh tế.
Như vậy, có thể thấy các doanh nghiệp nhà nước mặc dù đang nắm giữ các khâu then chốt, trọng yếu của nền kinh tế, nhưng những kết quả đạt được không tương xứng với phần vốn các doanh nghiệp đang nắm giữ và những ưu đãi mà Nhà nước dành cho nó. Chưa bao giờ doanh nghiệp nhà nước được đánh giá là đi đầu về ứng dụng tiến bộ khoa học và công nghệ, là tấm gương về năng suất, chất lượng và hiệu quả sản xuất kinh doanh như kỳ vọng. Tốc độ cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước rất chậm chạp, lại dường như chỉ tập trung cổ phần hóa những doanh nghiệp làm ăn thua lỗ. Cơ chế quản trị các doanh nghiệp nhà nước, các tổng cơng ty, các tập đồn kinh tế không theo các cơ chế quản trị hiện đại, mà mang tính hành chính hóa và tùy tiện.
năng lực cạnh tranh thấp của kinh tế nhà nước là vấn đề tham ơ, lãng phí, thất thốt khá phổ biến làm cho giá thành sản xuất cao, sản phẩm sản xuất ra chất lượng thấp, tính cạnh tranh kém. Hiện nay đã và đang xuất hiện một lớp doanh nghiệp mới mang danh cổ phần hóa nhưng thực chất đã được cá nhân hóa một cách nội bộ và qua đó biến tài sản nhà nước thành sở hữu riêng của mình. Đồng thời, cũng xuất hiện một lớp doanh nghiệp khác, về hình thức là tư nhân, nhưng trên thực tế có mối quan hệ chặt chẽ và gần gũi với những người có thẩm quyền trong hệ thống nhà nước và lợi dụng mối quan hệ này để trục lợi thông qua việc đoạt được những hợp đồng béo bở hay những khoản tín dụng mềm.
Nguyên nhân thứ hai của những hạn chế trên phải kể đến tư duy, quan điểm về phát triển và chính sách. Nhiều ý tưởng chủ đạo vẫn mang nặng dấu