KHOA HỌC, CÔNG NGHỆ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 3.1. Thể chế hiện hành về quản lý viên chức khoa học, công nghệ
3.1.1. Các giai đoạn hình thành và phát triển thể chế quản lý viên chứckhoa học, công nghệ khoa học, công nghệ
Việc hình thành thể chế quản lý viên chức khoa học, công nghệ gắn liền với quá trình hình thành đội ngũ viên chức Việt Nam. Trước đây, đội ngũ viên chức nằm chung trong đội ngũ cán bộ, công nhân viên chức nhà nước (kể cả các công chức hành chính nhà nước làm việc trong các cơ quan hành chính sự nghiệp). Vì thế, để đánh giá thực trạng cũng như phân định rõ các giai đoạn hình thành và phát triển thể chế quản lý viên chức, trong đó có viên chức khoa học, công nghệ qua các giai đoạn là một việc khó khăn, chỉ mang tính tương đối.
Thể chế quản lý viên chức khoa học, công nghệ được chúng tôi chia làm hai giai đoạn hình thành và thực hiện: giai đoạn thứ nhất từ năm 1945 đến 1998, giai đoạn thứ hai từ năm 1998 đến nay. Sở dĩ chúng tôi lấy năm 1998 làm mốc để phân chia thành 2 giai đoạn như vậy là vì: năm 1998 Pháp lệnh cán bộ, công chức được ban hành đã bước đầu tạo cơ sở pháp lý quan trọng để Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ ban hành một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thực hiện việc quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp, tạo nên hệ thống thể chế quản lý viên chức và là cơ sở pháp lý quan trọng để bước đầu đổi mới cơ chế quản lý viên chức trong các đơn vị sự nghiệp, đáp ứng nhu cầu cải cách khu vực công, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1998
Thời kỳ từ năm 1945 đến năm 1954, việc xây dựng và phát triển đội ngũ viên chức được thực hiện trên cơ sở những chủ trương của Đảng, các sắc lệnh, quy chế, quy định của Chính phủ, trong những tư tưởng chỉ đạo của Chủ tịch Hồ Chí Minh. Thiết lập nền công vụ của một nhà nước mới bằng việc Chính phủ đã ban
hành các sắc lệnh Bãi bỏ nền hành chính, tư pháp, học quan của chế độ cũ (các sắc lệnh số 18, 32); Bãi bỏ tất cả các công sở, các cơ quan trước thuộc Phủ toàn quyền Đông Dương (Sắc lệnh số 41/SL ngày 3/10/1945). Đặc biệt, đã có những văn bản quy định về Thiết lập chế độ công chức mới (Sắc lệnh số 188/SL ngày 29/5/1948); quy định khá chi tiết về Chế độ hưu trí của cán bộ, công chức (Sắc lệnh số 5/SL ngày 4/6/1946); ban hành Quy chế công chức Việt Nam (Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950. Quy chế công chức Việt Nam quy định công chức là “những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước” (Điều 1, Mục 1, Chương I). Thời kỳ này, hệ thống pháp luật đã tạo ra và rèn luyện được một đội ngũ cán bộ tận tâm, tận lực phục vụ kháng chiến, phục vụ nhân dân, là công bộc của dân.
Thời kỳ từ năm 1954 đến năm 1975, đây là thời kỳ miền Bắc hoàn toàn giải phóng, bắt tay vào xây dựng Chủ nghĩa xã hội, làm hậu phương vững chắc cho tiền tuyến lớn miền Nam. Do chức năng và nhiệm vụ của bộ máy nhà nước có sự thay đổi căn bản, bộ máy nhà nước được củng cố. Đây là thời kỳ nhiều chủ trương, chính sách về quản lý cán bộ, viên chức theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung được ban hành. Công tác quản lý cán bộ, công chức đã có những thay đổi căn bản, đã có sự phân công nhất định, pháp luật quy định mọi hoạt động sản xuất và hoạt động hành chính sự nghiệp, người lao động được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, đều được gọi chung là cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước. Tuy nhiên, thời kỳ này, trong hệ thống pháp luật cũng đã ban hành văn bản có sự phân loại tổ chức, phân loại chức vụ của cán bộ và viên chức thuộc khu vực hành chính sự nghiệp làm căn cứ để xếp lương (Nghị định số 23-CP ngày 30/6/1960 của Hội đồng Chính phủ); ban hành Điều lệ tuyển dụng và cho thôi việc đối với công nhân, viên chức nhà nước (Nghị định số 24-CP ngày 13/3/1963 của Hội đồng Chính phủ). Như vậy, có thể thấy, thời kỳ này các văn bản quy phạm pháp luật không có quy định riêng về viên chức, đối tượng điều chỉnh và phạm vi áp dụng của thể chế quản lý cán bộ được dùng chung cho những người làm việc trong khu vực nhà nước.
Thời kỳ từ năm 1975 đến 1986, đất nước thống nhất, cả nước bước vào thời kỳ quá độ đi lên chủ nghĩa xã hội, nhiều chủ trương, chính sách về công tác quản lý cán bộ, viên chức theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung được áp dụng trong thời kỳ này: Nghị định số 217-CP ngày 8/6/1979 của Hội đồng Chính phủ quy định về chế độ trách nhiệm, chế độ kỷ luật, chế độ bảo vệ của công và chế độ phục vụ nhân dân của cán bộ, nhân viên và cơ quan nhà nước; nhằm thúc đẩy việc tinh giản biên chế hành chính làm cho bộ máy quản lý Nhà nước gọn, nhẹ, có hiệu lực, tạo nên bước chuyển biến lớn, Hội đồng Bộ trưởng đã ban hành Nghị quyết số 16/HĐBT ngày 15/7/1982 về tinh giản biên chế hành chính; Để các ngành, các cấp có căn cứ xây dựng bản chức danh đầy đủ và tiêu chuẩn nghiệp vụ các chức vụ viên chức Nhà nước; làm căn cứ để xây dựng biên chế hợp lý các cơ quan, xí nghiệp; để tổ chức lao động khoa học; để lập kế hoạch đào tạo và bồi dưỡng, tuyển chọn, bố trí các loại cán bộ, viên chức Nhà nước, đồng thời cũng làm căn cứ để xác định các chế độ tiền lương và phụ cấp, Hội đồng Bộ trưởng cũng đã ban hành Quyết định số 117/HĐBT ngày 15/7/1982 về ban hành bản danh mục số 1 các chức vụ viên chức nhà nước. Đây là văn bản pháp quy áp dụng cho tất cả các cơ quan, đơn vị thuộc Nhà nước quản lý ở các ngành, các cấp. Ngày 18/9/1985, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định số 235-HĐBT ngày 18/9/1985 về cải tiến chế độ tiền lương của công nhân, viên chức và các lực lượng vũ trang. Đây là văn bản góp phần xóa bỏ dần chế độ cung cấp hiện vật theo giá bù lỗ, chuyển sang chế độ trả lương bằng tiền do quỹ hàng hóa bảo đảm, nhằm quán triệt nguyên tắc phân phối theo lao động.
Thời kỳ từ năm 1986 đến trước khi ban hành Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, đất nước ta bước vào thời kỳ đổi mới, nhiều văn bản pháp luật về quản lý cán bộ được ban hành. Căn cứ bước đầu để phân biệt cán bộ với công chức thời kỳ này đó là Nghị định số 169-HĐBT do Hội đồng Bộ trưởng ban hành ngày 25/5/1991, khái niệm “công chức” đã được quy định cụ thể, tuy nhiên, tại Điều 2 của Nghị định này, khi quy định những người là công chức và không phải là công chức thì có một số đối tượng như những người làm nghiên cứu khoa học, giáo viên, … chưa được xếp vào loại nào. Hiến pháp năm 1992 với những quy định mới về tổ
chức bộ máy nhà nước, theo đó, pháp luật về viên chức cũng dần có những thay đổi, đó là việc bước đầu tách dần các hoạt động công vụ với các hoạt động sản xuất kinh doanh; tách công chức, viên chức nhà nước với đội ngũ cán bộ dân cử.
Giai đoạn từ năm 1998 đến nay
Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3, Ban Chấp hành TW khóa VIII về chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đã phân tích kỹ mặt mạnh, mặt yếu của công tác cán bộ, yêu cầu củng cố và xây dựng đội ngũ cán bộ. Pháp lệnh CBCC được ban hành ngày 26/02/1998 và có hiệu lực thi hành ngày 01/05/1998 đánh dấu bước chuyển căn bản, quan trọng trong công tác quản lý đội ngũ cán bộ; các văn bản quy phạm pháp luật khác được ban hành đã tạo nên một thể chế tương đối đầy đủ về cán bộ, công chức. Theo quy định của Pháp lệnh cán bộ, công chức, hệ thống thể chế quản lý viên chức (khi đó vẫn gọi chung trong cụm từ “cán bộ, công chức”) đều hoàn toàn được quy định giống như đối với đội ngũ cán bộ, công chức. Tuy nhiên, sự ra đời của Pháp lệnh cán bộ, công chức đã tạo cơ sở pháp lý cho việc đổi mới cơ chế quản lý đội ngũ viên chức trong các đơn vị sự nghiệp, đó là căn cứ quan trọng để Nhà nước tiếp tục sửa đổi, bổ sung và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật chuyên biệt quản lý đội ngũ viên chức. Năm 2003, Pháp lệnh cán bộ, công chức được sửa đổi, bổ sung đã có sự phân biệt giữa cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước với cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Đây thực sự là dấu mốc quan trọng để phân biệt giữa công chức với viên chức. Cùng với đó, hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh cán bộ, công chức cũng được nghiên cứu và trình Chính phủ ban hành. Nghị định 116/2003/NĐ-CP về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước là văn bản pháp lý quan trọng, trong đó, khái niệm “viên chức” lần đầu tiên được xác định, làm căn cứ để xây dựng chế định riêng nhằm quản lý và sử dụng một cách hợp lý đội ngũ viên chức.
Luật Cán bộ, công chức có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đã tách đội ngũ viên chức ra khỏi sự điều chỉnh của Luật cán bộ, công chức nhằm tạo điều kiện tiếp tục
hoàn thiện thể chế về quản lý viên chức, là tiền đề cho việc ra đời của Luật Viên chức, một đạo luật chuyên biệt, được Quốc hội khóa 12 kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 15/11/2010 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/2012, áp dụng chung cho đối tượng là các viên chức làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập thì các nội dung về quản lý viên chức Việt Nam, trong đó có viên chức khoa học, công nghệ mới được cụ thể hóa ở từng chi tiết.
Có thể thấy rằng một trong các nguyên tắc được nhấn mạnh để tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý viên chức, trong đó có viên chức khoa học, công nghệ được quy định trong Luật Viên chức là: “việc tuyển dụng, sử dụng, quản lý, đánh giá viên chức được thực hiện trên cơ sở tiêu chuẩn chức danh nghề nghiệp, vị trí việc làm và căn cứ vào hợp đồng làm việc”. Đây là nguyên tắc đặt nền móng để tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý viên chức theo chế độ việc làm, nhấn mạnh năng lực, tài năng bên cạnh phẩm chất và trình độ.
Bên cạnh đó, Luật cũng quy định nguyên tắc bảo đảm quyền chủ động và đề cao trách nhiệm của người đứng đầu để phát huy tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm, góp phần đẩy mạnh cải cách khu vực dịch vụ công. Thống nhất quản lý nhà nước về đội ngũ viên chức, đẩy mạnh việc giao hoặc phân cấp cho người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập trong quản lý viên chức.
Sau khi Luật Viên chức ra đời, Chính phủ cũng đã ban hành một loạt các nghị định như Nghị định số 27/2012/NĐ-CP Quy định về xử lý kỷ luật viên chức và trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của viên chức có hiệu lực từ ngày 25/05/2012; Nghị định số 29/2012/NĐ-CP ngày 12/4/2012 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và quản lý viên chức; Nghị định 41/2012/NĐ-CP quy định vị trí việc làm trong các đơn vị sự nghiệp công lập (có hiệu lực từ ngày 25/06/2012); Nghị định số 55/2012/NĐ-CP quy định về thành lập, tổ chức, giải thể đơn vị sự nghiệp công lập
(có hiệu lực từ ngày 15/08/2012) nhằm hướng dẫn cụ thể các nội dung thi hành Luật Viên chức.
Đối với đội ngũ viên chức khoa học, công nghệ thì ngoài sự điều chỉnh của hệ thống thể chế hiện hành về quản lý viên chức, còn căn cứ trên các văn bản pháp
luật sau: Luật khoa học, công nghệ năm 2000, sửa đổi, bổ sung năm 2013; Quyết định số 11/2006/QĐ-BNV của Bộ Nội Vụ về việc ban hành Tiêu chuẩn nghiệp vụ các ngạch viên chức ngành khoa học và công nghệ; Quyết định số 03/2008/QĐ- BKHCN ngày 19/3/2008 của Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ về việc ban hành Quy chế đánh giá viên chức chuyên ngành khoa học và công nghệ…
Luật Khoa học và Công nghệ sửa đổi năm 2013 cũng đã quy định rõ các nguyên tắc tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động khoa học và công nghệ, bảo đảm môi trường dân chủ và tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong nghiên cứu khoa học, phát huy tài năng và sự sáng tạo của các nhà khoa học, nhấn mạnh hơn đến nguyên tắc hoạt động khoa học và công nghệ phải xuất phát từ nhu cầu thực tiễn, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm an toàn tính mạng, sức khỏe con người, bảo vệ môi trường. Luật đã khẳng định việc áp dụng cơ chế, chính sách ưu đãi đặc biệt để phát triển, đào tạo, thu hút, sử dụng có hiệu quả nhân lực khoa học, công nghệ, tạo điều kiện cho các nhà khoa học làm việc, cống hiến, đặc biệt là đối với các nhà khoa học đầu ngành và nhà khoa học chủ trì các nhiệm vụ khoa học và công nghệ quan trọng của quốc gia, đặc biệt là các nhà khoa học làm việc tại các tổ chức khoa học và công nghệ công lập có chức năng nghiên cứu cơ bản. Việc sắp xếp và phân loại các tổ chức khoa học và công nghệ cũng được quy định rõ ràng, theo đó, các tổ chức khoa học và công nghệ được phân loại theo cấp quản lý, theo chức năng và theo hình thức sở hữu…
Luật Khoa học và Công nghệ sửa đổi năm 2013 là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc sửa đổi, bổ sung và từng bước hoàn thiện thể chế quản lý viên chức khoa học, công nghệ ở nước ta trong thời gian tới.