3.3.2.1. Hạn chế
Thứ nhất: Tổ chức bộ máy quản lý thuế TNDN từ khai thác dầu khí còn chưa hoàn thiện, chức năng quản lý còn phân tán
- Mô hình tổ chức quản lý thuế hiện nay đối với các đơn vị hoạt động khai thác dầu khí nói chung và quản lý thuế TNDN từ khai thác dầu khí nói riêng có hai bộ phận là Cục thuế địa phương nơi các Nhà thầu dầu khí đặt văn phòng điều hành trên địa bàn và Vụ Quản lý thuế doanh nghiệp lớn thuộc Tổng cục Thuế.
Các Nhà điều hành, Nhà thầu dầu khí chịu sự quản lý trực tiếp của các Cục Thuế địa phương, Vụ Quản lý thuế doanh nghiệp lớn chỉ thực hiện một số chức năng
trong quy trình QLT và giải quyết những vướng mắc về chính sách thuế, chính sách QLT đối với những vấn đề vượt thẩm quyền của Cục Thuế.
Với mô hình hiện tại, mỗi Cục Thuế địa phương chỉ quản lý một số nhà thầu khai thác dầu khí và thực hiện hỗ trợ những nghiệp vụ cụ thể mang tính kỹ thuật về khai thuế, nộp thuế và gói trọn trong phạm vi một địa phương đơn lẻ hạn chế về thông tin theo đó công tác quản lý thuế tại từng Cục Thuế sẽ không thể được đặt trong cái nhìn tổng thể, không nhìn nhận được vấn đề cần quản lý một cách bao quát dẫn đến việc xử lý vấn đề một cách phiến diện, nặng tính địa phương và không phát huy hết hiệu quả. Trong những trường hợp nhất định, có thể phát sinh việc các Cục Thuế có quan điểm khác nhau và hướng dẫn người nộp thuế thực hiện khác nhau cùng một vấn đề, ảnh hưởng đến việc chấp hành pháp luật thuế của người nộp thuế.
Thứ hai: Việc quản lý người nộp thuế là các nhà điều hành dầu khí, nhà thầu dầu khí còn chưa thực sự bám sát
Trong công tác quản lý người nộp thuế, các Cục thuế còn chưa thực hiện kịp thời việc rà soát mã số thuế của các nhà điều hành, nhà thầu dầu khí; một số hợp đồng có sự thay đổi quyền lợi tham gia dẫn tới thay đổi nhà thầu trong hợp đồng nhưng chưa kịp thời đóng mã số thuế trong khi đã cấp mã số thuế cho nhà thầu nên có trường hợp mã số thuế trong hệ thống nhiều hơn thực tế.
Thứ ba: Công tác kê khai, nộp thuế còn những bất cập
- Mặc dù đến nay, cơ quan thuế đã thực hiện quyết liệt nhiều biện pháp thực hiện cải cách thủ tục hành chính, giảm thiểu số giờ người nộp thuế phải thực hiện thủ tục khai nộp thuế (giảm từ 537 giờ/năm xuống còn 117 giờ/năm, giảm được 420 giờ) đối với các loại hình doanh nghiệp thông qua các hình thức như thực hiện ứng dụng công nghệ thông tin kê khai thuế qua mạng, nộp thuế điện tử, đơn giản hóa các thủ tục, tờ khai thuế, giảm thiểu các bảng kê, chứng từ gửi kèm hồ sơ khai thuế. Tuy nhiên đối với hoạt động khai thác dầu khí, một số tờ khai vẫn chưa thể kê khai hoàn toàn qua mạng, người nộp thuế phải nộp tờ khai giấy và cán bộ thuế phải nhập dữ liệu thủ công. Việc triển khai ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý thuế đối với dầu khí còn hạn chế có thể sẽ tác động không tốt đến nỗ lực cải cách thủ tục
hành chính chung của ngành, ảnh hưởng đến thu hút đầu tư, đặc biệt đầu tư từ nước ngoài vào lĩnh vực dầu khí. Ngoài ra, hiện nay, ngoài ứng dụng hỗ trợ nộp và nhận tờ khai điện tử, hệ thống quản lý thuế tập trung (TMS) mới xử lý được đối với các nghĩa vụ phát sinh bằng tiền Việt Nam đồng, trong khi toàn bộ nghĩa vụ khai, nộp thuế đối với hoạt động dầu khí là bằng tiền USD nên các chức năng khác để hỗ trợ việc xử lý tờ khai, tổng hợp, báo cáo số liệu thu nộp đối với dầu khí còn chưa thực hiện được tự động và phải xử lý, theo dõi thủ công.
- Số lượng tờ khai thuế và số lần thực hiện thủ tục kê khai thuế còn nhiều Quy định về hồ sơ khai thuế theo từng lần xuất bán là phù hợp thực tế phát sinh của ngành dầu khí, đã hỗ trợ, tạo thuận lợi cho NNT. Tuy nhiên, mỗi lô dầu xuất bán NNT vẫn phải khai ít nhất 2 tờ khai thuế tạm tính gồm Tờ khai thuế tài nguyên tạm tính (Mẫu số 01/TAIN-DK) và Tờ khai thuế TNDN tạm tính (Mẫu số 01/TNDN-DK) kèm theo 02 mẫu biểu (Phụ lục số 01/PL-DK chi tiết nghĩa vụ thuế của các nhà thầu dầu khí) làm tăng thủ tục hành chính trong khai thuế cho người nộp thuế trong khi có thể nghiên cứu gộp 2 mẫu tờ khai 01/TAIN-DK với 01/TNDN-DK thành một tờ khai chung và vẫn đảm bảo việc thực hiện nghĩa vụ thuế của NNT được đơn giản, thuận lợi, tiết kiệm thời gian khai thuế, giảm thủ tục hành chính cho doanh nghiệp.
- Còn tồn tại một số tờ khai điện tử NNT gửi đến cơ quan thuế bị lỗi như thiếu thông tin, sai mẫu quy định, sai định dạng dữ liệu, gây khó khăn cho việc nhận tờ khai, hạch toán của cơ quan thuế. Việc phối hợp giữa các bộ phận tại cơ quan thuế để theo dõi số tờ khai phải nộp, số thuế phải nộp có lúc chưa chặt chẽ, thường xuyên nên chưa kịp thời phát hiện những thiếu sót của người nộp thuế để đôn đốc, điều chỉnh.
Thứ tư: Công tác tuyên truyền, hỗ trợ người nộp thuế còn chung chung, chưa thực sự bám sát nhu cầu của NTT
Việc tuyên truyền phổ biến chính sách thuế mới tập trung nhiều vào đối tượng doanh nghiệp nói chung; các cuộc tập huấn, đối thoại chính sách thuế mới hầu hết được thực hiện chung, lồng ghép cùng với các loại hình doanh nghiệp khác, chỉ
một số ít là tổ chức thực hiện riêng theo chuyên đề cho các nhà thầu dầu khí, mặc dù chính sách thuế đối với loại hình doanh nghiệp này mang tính đặc thù và đã được xây dựng theo hệ thống riêng (Thông tư số 32/2009/TT-BTC và Thông tư số 36/2016/TT-BTC hướng dẫn về nghĩa vụ thuế đối với hoạt động khai thác dầu khí tại Việt Nam, Thông tư số 56/2008/TT-BTC hướng dẫn nộp lãi nước chủ nhà được chia từ các hợp đồng dầu khí, Thông tư số 176/2014/TT-BTC hướng dẫn nghĩa vụ thuế từ khai thác dầu khí của Liên doanh Vietsovpetro). Do đó, các buổi tập huấn, đối thoại chính sách này chưa thực sự phát huy hiệu quả với các nhà thầu dầu khí.
Thứ năm: Công tác xây dựng, thực hiện dự toán thu thuế từ khai thác dầu khí chưa sát với thực tế phát sinh và chưa điều chỉnh kịp thời với những biến động
Mặc dù công tác xây dựng và quản lý giám sát việc thực hiện dự toán thu ngân sách từ thuế đối với khai thác dầu khí luôn được chú trọng và triển khai, xây dựng thận trọng thông qua việc Tổng cục Thuế trực tiếp tổ chức làm việc với các Cục Thuế liên quan và PVN. Tuy nhiên, ngoài công tác xây dựng dự toán giao sản lượng dầu, khí tương đối chính xác qua các năm thì thông qua một số chỉ tiêu đánh giá về thực hiện nhiệm vụ thu NSNN (ví dụ: tỷ lệ % tổng số thu từ hoạt động khai thác dầu khí thực hiện so với tổng số thu từ dầu khí theo dự toán pháp lệnh quá cao hoặc quá thấp) có thể thấy công tác xây dựng dự toán thu ngân sách từ thuế đối với khai thác dầu khí chưa thực sự sát với thực tế phát sinh, vì vậy xảy ra tình trạng chênh lệch khá lớn giữa số liệu giao dự toán và số liệu thực hiện dẫn tới tình trạng số thu thực tế vượt hoặc hụt so với dự toán thu ngân sách (năm 2015 hụt thu tới gần 30 nghìn tỷ đồng trong khi năm 2018 vượt dự toán thu ngân sách trên 30 nghìn tỷ đồng). Điều này ảnh hưởng lớn đến cân đối thu ngân sách và công tác điều hành ngân sách vào những tháng cuối năm, đặc biệt là NSTW.
Thứ sáu: công tác thanh tra, kiểm tra thuế đối với hoạt động dầu khí chưa được thực hiện thường xuyên; chất lượng các cuộc thanh tra, kiểm tra còn hạn chế; chưa theo kịp yêu cầu cải cách, hiện đại hoá ngành thuế
Hoạt động thanh tra, kiểm tra thuế đối với các đơn vị khai thác dầu khí còn nhiều hạn chế, chưa theo kịp yêu cầu cải cách và hiện đại hoá ngành Thuế. Công tác
phân tích, đánh giá hồ sơ khai thuế tại cơ quan Thuế chưa sâu, chủ yếu còn nặng tính hình thức. Số lượng nhà điều hành, nhà thầu dầu khí được tiến hành thanh tra, kiểm tra còn rất ít so với mục tiêu chung tại chiến lược cải cách thuế đặt ra. Việc kiểm tra, giám sát chưa thật sự quyết liệt, các cuộc thanh tra thuế toàn diện đối với hợp đồng dầu khí còn ít và mới chỉ tập trung chủ yếu vào việc kiểm tra sau hoàn thuế giá trị gia tăng, kiểm tra quyết toán thuế. Tiến độ triển khai thực hiện kế hoạch thanh tra, kiểm tra tại trụ sở NNT còn chậm; chất lượng, hiệu quả kiểm tra, thanh tra chưa cao, số thu không đáng kể. Việc đôn đốc các doanh nghiệp nộp ngay số thuế xử lý sau thanh tra, kiểm tra chưa sâu sát, quyết liệt. Sau thanh tra, kiểm tra còn phải xử lý nhiều kiến nghị, khiếu nại của NNT về kết quả thanh tra thuế, kiểm tra thuế.
Công tác quản lý doanh thu, chi phí của các hợp đồng dầu khí chưa sát thực tế. Cơ quan thuế chưa kiểm tra giám sát chặt chẽ việc tính thuế của nhà thầu, sai phạm xảy ra trong thời gian dài trước khi cơ quan thuế thực hiện thanh kiểm tra phát hiện dẫn đến quá thời hiệu xử phạt vi phạm pháp luật về thuế, không thu được số tiền thuế thiếu, tiền chậm nộp.
Hoạt động dầu khí có là hoạt động sản xuất kinh doanh có yếu tố nước ngoài, tiềm ẩn rủi ro về vấn đề giao dịch liên kết, chuyển giá. Trong thời gian qua, cơ quan thuế đã đẩy mạnh việc thanh tra, kiểm tra theo chuyên đề chuyển giá, qua thanh tra đã phát hiện nhiều sai phạm và truy thu vào NSNN những khoản thu lớn. Tuy nhiên, hầu hết mới tập trung đối với khối các doanh nghiệp nước ngoài hoạt động ở các lĩnh vực sản xuất kinh doanh thông thường mà chưa có cuộc thanh tra, kiểm tra cụ thể nào đối với các nhà thầu dầu khí.
Qua thanh tra, kiểm tra thuế có phát sinh một số vấn đề về quan điểm và cách hiểu khi áp dụng pháp luật thuế khác nhau giữa nhà thầu dầu khí và các đoàn thanh tra, kiểm tra của Cục Thuế (như việc áp dụng thuế suất thuế thu nhập doanh nghiệp từ lãi tiền gửi ngân hàng đối với tiền gọi vốn, trách nhiệm nộp thuế, thuế suất thuế nhập doanh nghiệp đối với lãi tiền gửi ngân hàng của Quỹ thu dọn mỏ, chính sách thuế đối với các khoản tiền hoa hồng dầu khí …). Các vấn đề này đều không đạt được sự thống nhất giữa Nhà thầu dầu khí và các đoàn kiểm tra, thanh tra thuế và
phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ để xem xét xử lý, tạo tâm lý ngại thực hiện thanh tra, kiểm tra tại các nhà thầu dầu khí.
3.3.2.2. Nguyên nhân
Các nguyên nhân khách quan
Các quy định pháp luật về thuế thường xuyên thay đổi, quy định về thuế TNDN đối với hoạt động khai thác dầu khí tại các văn bản quy phạm pháp luật còn chưa bao quát được hết các điều khoản quy định riêng tại các hợp đồng dầu khí
Các chính sách thuế đối với khai thác dầu khí mặc dù đã được nghiên cứu, hướng dẫn riêng tại cấp thông tư, tuy nhiên, do việc không thống nhất giữa chính sách thuế TNDN từ khai thác dầu khí áp dụng chung với chính sách thuế TNDN đã được đàm phán ký kết tại các HĐDK (được coi là các điều ước Quốc tế và có hiệu lực pháp lý cao hơn nội luật) dẫn đến cách hiểu và việc xử lý chưa thống nhất. Thực tế đã phát sinh nhiều vướng mắc trong quá trình cơ quan thuế, Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ … thực hiện thanh kiểm tra, kiểm toán, dẫn đến cơ quan thuế phải báo cáo Thủ tướng Chính phủ để xử lý các vấn đề như: chi phí nguyên vật liệu, lãi tiền gửi, hoa hồng dầu khí ..., nguyên nhân là do có HĐDK cho phép ghi nhận vào chi phí được phép thu hồi tại thời điểm mua không phụ thuộc vào việc đã xuất dùng hay chưa nhưng chính sách chung lại quy định chỉ được tính vào chi phí khi thực sử sử dụng; có hợp đồng cho phép ghi nhận khoản lãi tiền gửi, hoa hồng dầu khí là khoản giảm trừ chi phí trong khi chính sách chung quy định là thu nhập khác,… Việc quy định pháp luật còn nhiều điểm chưa cụ thể, rõ ràng đã gây khó khăn trong quản lý thuế đối với hoạt động dầu khí của cơ quan thuế các cấp cũng như dẫn tới việc áp dụng chính sách không thống nhất của các nhà thầu dầu khí.
Mặt khác, các văn bản quy phạm pháp luật về thuế thường xuyên thay đổi và nằm rải rác tại nhiều văn bản khác nhau, một số trường hợp chính sách mới đưa ra không thể thực hiện do còn nhiều bất cập và sự chưa đồng bộ giữa chính sách pháp luật với hệ thống quản lý của ngành thuế như quy định về hóa đơn điện tử tại Nghị định số 119/2018/NĐ-CP và Thông tư số 68/2019/TT-BTC,…Điều này đã phần nào gây khó khăn cho người nộp thuế trong việc theo dõi và chấp hành.
Hoạt động dầu khí có tính rủi ro lớn, điều kiện khai thác và trữ lượng ngày càng giảm
Hoạt động dầu khí ở Việt Nam đều ở ngoài khơi, hầu hết là các mỏ nhỏ, cận biên, ở vùng nước sâu xa bờ, khu vực nhạy cảm chính trị nên đối mặt nhiều rủi ro trong hoạt động tìm kiếm, thăm dò, khai thác dầu khí như chi phí tìm kiếm, thăm dò, khai thác cao; sản lượng khai thác thấp; hoặc các xung đột về chính trị dẫn tới rủi ro trong đầu tư của nhà thầu cũng như đối với Nhà nước;…
Các khu vực trữ lượng dầu khí lớn đã được phát hiện và khai thác trong thời gian qua, các khu vực còn lại đều có tiềm năng hạn chế. Ngoài một số mỏ mới bắt đầu khai thác thì hầu hết các mỏ khai thác từ những năm 1990 đến nay, trữ lượng khai thác đã giảm dần như mỏ Bạch Hổ Lô 09.1, mỏ Lan Tây – Lan Đỏ Lô 06.1, mỏ Rồng Đôi Lô 11.2 … Sản lượng khai thác dầu từ các mỏ hiện có sẽ duy trì ở mức khoảng 11-12 triệu tấn/năm trong giai đoạn đến năm 2020; giảm xuống còn khoảng 3-5 triệu tấn/năm vào năm 2030 và khoảng 1-2 triệu tấn/năm vào năm 2035. Do vậy, việc duy trì/gia tăng sản lượng khai thác sau năm 2020 sẽ gặp nhiều khó khăn.
Vừa qua xuất hiện một số dự án dầu khí mặc dù đang khai thác nhưng không có hiệu quả, các nhà thầu đã xin chấm dứt trước thời hạn, trả lại cho Chính phủ Việt Nam như Lô 46/13, Lô 01/97&02/97 ... Đây chủ yếu là các dự án trữ lượng thấp, nằm tại các vùng nước sâu xa bờ, điều kiện địa chất phức tạp và khó khăn, chi phí cao, mặc dù đã được hưởng mức thuế ưu đãi thấp nhất (tỷ lệ thuế tài nguyên thấp nhất, tỷ lệ thu hồi chi phí 70%, thuế TNDN 32%) nhưng với tình hình giá dầu biến động và cách thu hồi chi phí giới hạn 70% doanh thu bán dầu thì nhà thầu vẫn không thể thu hồi được hết chi phí đầu tư nếu tính cho cả đời mỏ. Ngoài ra do giá dầu còn biến động ở mức thấp nên tại một số mỏ có giá thành sản xuất cao hơn giá dầu, nhà thầu chỉ hoạt động cầm chừng, đồng thời cũng đã dừng triển khai hoạt động phát triển mỏ nhằm gia tăng trữ lượng.