bảo thống nhất, xuyên suốt trong công tác chỉ đạo, điều hành từ Trung ương đến địa phương, nhiệm vụ QLNN về BVR được quy định chung tại Điều 7 Luật Bảo vệ và Phát triển rừng 2004 (Quốc hội, 2004) gồm 11 nội dung như sau:
- Ban hành, tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng.
- Xây dựng, tổ chức thực hiện chiến lược phát triển lâm nghiệp, quy hoạch, kế hoạch bảo vệ và phát triển rừng trên phạm vi cả nước và ở từng địa phương.
- Tổ chức điều tra, xác định, phân định ranh giới các loại rừng trên bản đồ và trên thực địa đến đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn.
- Thống kê rừng, kiểm kê rừng, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng và đất để phát triển rừng.
- Giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng, chuyển mục đích sử dụng rừng. - Lập và quản lý hồ sơ giao, cho thuê rừng và đất để phát triển rừng; tổ chức đăng ký, công nhận quyền sở hữu rừng sản xuất là rừng trồng, quyền sử dụng rừng.
- Cấp, thu hồi các loại giấy phép theo quy định của pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng.
- Tổ chức việc nghiên cứu, ứng dụng khoa học và công nghệ tiên tiến, quan hệ hợp tác quốc tế, đào tạo nguồn nhân lực cho việc bảo vệ và phát triển rừng.
- Tuyên truyền, phổ biến pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng.
- Kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng. - Giải quyết tranh chấp về rừng.
Tuy nhiên, luận văn chỉ tập trung nghiên cứu, đánh giá một số nội dung QLNN về BVR mà theo tác giả việc triển khai, thực hiện trên địa bàn huyện Tam Đảo, tỉnh Vĩnh Phúc còn nhiều tồn tại, hạn chế, cụ thể như sau:
2.1.5.1. Xây dựng, ban hành, tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về bảo vệ rừng
Văn bản pháp luật trong BVR bao gồm: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản áp dụng quy phạm pháp luật và văn bản hành chính (Đại học Luật thành phố Hồ Chí Minh, 2012), được cụ thể:
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Quốc hội, 2015a) quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban
hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này; Văn bản có chứa quy phạm, pháp luật nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là văn bản quy phạm pháp luật”.
Văn bản áp dụng quy phạm pháp luật là chủ thể có thẩm quyền ban hành theo hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm cá biệt hóa các quy phạm pháp luật thành những mệnh lệnh cá biệt, áp dụng một lần trong từng trường hợp cụ thể. Văn bản hành chính là những văn bản mang tính chất thông tin điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, chỉ đạo trong công việc … của cơ quan nhà nước (Bùi Khắc Việt, 1997).
Các văn bản pháp luật về BVR phải vừa thể hiện được ý chí của nhà nước, vừa thể hiện được nguyện vọng chính đáng của người dân, là cơ sở để các cơ quan nhà nước tiến hành kiểm tra, thanh tra, giám sát hoạt động thực thi và chấp hành pháp luật về BVR của các cơ quan, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và được cụ thể hóa qua các Luật, văn bản dưới Luật sau:
Văn bản Quốc tế mà Việt Nam cam kết; Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004; Luật Đất đai 2013; Luật Bảo vệ môi trường 2005; các Luật khác có liên quan đến công tác QLBVR; các văn bản dưới Luật như Nghị định của Chính phủ; Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và PTNT, các Bộ, Ngành có liên quan; Thông tư hướng dẫn của Bộ Nông nghiệp và PTNT; Thông tư liên tịch giữa Bộ Nông nghiệp PTNT với các bộ, ngành Trung ương và nhiều văn bản khác của các cơ quan có thẩm quyền trong việc triển khai công tác BVR trên phạm vi cả nước (Nguyễn Văn Thủy, 2014).
Căn cứ vào văn bản pháp luật do cấp trên ban hành và tình hình đặc điểm vị trí địa lý, KT-XH, các địa phương xác định công tác xây dựng văn bản pháp luật là một nội dung quan trọng không thể thiếu đối với hoạt động QLNN trong lĩnh vực quản lý BVR. Dựa trên việc ban hành các văn bản pháp luật này, nhà nước buộc các đối tượng khai thác, sử dụng rừng phải thực hiện các quy định về khai thác, sử dụng rừng theo một khuôn khổ do nhà nước đặt ra; văn bản pháp luậ trong QLBVR biểu hiện quyền lực của các cơ quan QLNN về rừng, nhằm lập lại một trật tự pháp lý theo mục tiêu của các cơ quan quản lý; văn bản pháp luật nói chung và văn bản pháp luậ trong lĩnh vực BVR nói riêng mang tính chất nhà
nước. Triển khai các văn bản pháp luật về BVR trên địa bàn tới cấp quản lý thấp hơn và nhân dân địa phương thông qua nhiều phương thức truyền tải như loại hình truyền thông, fax,… nhưng văn bản vẫn là yếu tố quan trọng nhất, nó là phương tiện truyền đạt thông tin chính xác và đảm bảo yêu cầu pháp lý chặt chẽ (Hoàng Văn Tuấn, 2015).
2.1.5.2. Phòng cháy, chữa cháy rừng
Công tác PCCCR có vai trò vô cùng quan trọng trong hoạt động QLNN về BVR. Để làm rõ nội dung trên, tác giả đưa ra các khái niệm về cháy rừng, phòng cháy rừng, chữa cháy rừng và những thiệt hại khi để xảy ra cháy rừng.
Cháy rừng là đám cháy được phát sinh trong rừng, tác động và làm tiêu hủy sinh vật ở trong rừng. Hay nói cách khác, cháy rừng là quá trình cháy làm tiêu hủy những vật liệu của rừng mà sự hình thành và phát triển diễn ra không theo sự kiểm soát của chủ rừng (Cục Kiểm lâm, 2014).
Cháy rừng là sự xuất hiện và lan truyền của những đám cháy trong rừng mà không nằm trong sự kiểm soát của con người, gây nên những tổn thất nhiều mặt về tài nguyên, của cải và môi trường (Bế Minh Châu, 2012).
Tác giả nhận định, cháy rừng là thảm họa, không chỉ thiêu hủy cây rừng – thành quả lao động sản xuất lâm nghiệp mà còn gây hậu quả nghiêm trọng đến sinh cảnh và môi trường, tính mạng con người và tài sản của con người. Ảnh hưởng của cháy rừng không những tác động đến một quốc gia mà còn ảnh hưởng đến cả khu vực và toàn cầu.
Theo số liệu thống kế, trong giai đoạn 10 năm (2004-2013), cả nước xảy ra 7.380 vụ cháy rừng, diện tích thiệt hại: 49.837 ha. Bình quân 715 vụ/năm; với diện tích thiệt hại 4.984 ha/năm. Thiệt hại giá trị kinh tế về tài nguyên rừng hàng trăm tỷ đồng mỗi năm và ảnh hưởng nghiêm trọng đến môi trường sống, đời sống, kinh tế của người dân (Bộ Nông nghiệp và PTNT, 2013a).
Để khắc phục và hạn chế những thiệt hại do cháy rừng gây ra, chúng ta cần phải thực hiện đầy đủ biện pháp phòng cháy rừng và chữa cháy rừng khi đám cháy xảy ra. Phòng cháy rừng là việc thực hiện đầy đủ các biện pháp tổ chức, kinh tế, xã hội, pháp chế, khoa học công nghệ, tuyên truyền, giáo dục, cảnh báo, dự báo,… và điều tiết các hoạt động của con người trong và gần rừng; xây dựng các công trình phòng lửa nhằm ngăn chặn không để xảy ra cháy rừng. Chữa cháy rừng là huy động nhanh chóng lực lượng, phương tiện dập tắt kịp thời không để
lửa lan tràn, hạn chế và chấm dứt thiệt hại do cháy rừng gây ra. Chữa cháy rừng được phân làm hai loại: Chữa cháy rừng trực tiếp và chữa cháy rừng gián tiếp. Tùy vào mức độ, phạm vi, tính chất địa hình và loài cây tại vị trí cháy mà chúng ta sử dụng biện pháp chữa cháy rừng trực tiếp hoặc sử dụng cả hai biện pháp trên để đảm bảo hiệu quả, an toàn (Cục Kiểm lâm, 2014).
Qua phân tích, đánh giá, tổng kết tình hình cháy rừng qua nhiều năm, nhằm thực hiện đồng bộ các biện pháp PCCCR, trong đó cần đặc biệt coi trọng việc phát hiện và dập tắt đám cháy sớm nhất, cần tập trung vào một số nội dung: Xác định, thống kê khu vực trọng điểm cháy rừng; quản lý nguồn lửa cháy rừng; quản lý cơ sở vật chất và công trình phục vụ công tác PCCCR; thực hiện hoàn thiện các văn bản pháp luật về PCCCR; thực hiện công tác cảnh báo cháy rừng, xây dựng mạng lưới thông tin dự báo và báo động PCCCR; nghiên cứu ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật trong PCCCR; mở rộng mối quan hệ quốc tế trong PCCCR; lập kế hoạch quản lý vốn và hiêu quả vốn đầu tư cho công tác PCCCR; xử lý nghiêm các hành vi vi phạm về PCCCR qua một số văn bản như: Nghị định số 09/2006/NĐ-CP (Chính phủ, 2006a); Chỉ thị số 298/CT-TTg (Thủ tướng Chính phủ, 2010); Chỉ thị số 10/CT-TTg (Thủ tướng Chính phủ, 2016a), …
Đồng thời thiết lập hệ thống tổ chức công tác PCCCR, phân trách nhiệm cụ thể, rõ ràng từ Trung ương đến địa phương giúp cho việc chỉ đạo, chỉ huy thống nhất và tổ chức thực hiện công tác PCCCR một cách có hiệu quả.
a. Tổ chức lực lượng PCCCR chuyên ngành (Kiểm lâm)
Ở Trung ương: Cục Kiểm lâm trực thuộc Tổng cục Lâm nghiệp. Trực thuộc Cục Kiểm lâm có 04 Chi cục Kiểm lâm vùng (vùng I đóng tại Quảng Ninh; vùng II đóng tại Thanh Hóa; vùng III đóng tại thành phố Hồ Chí Minh và vùng IV đóng tại Đắk Lắk).
Ở địa phương: Kiểm lâm cấp tỉnh, kiểm lâm cấp huyện và hệ thống Kiểm lâm phụ trách địa bàn, Kiểm lâm trong các VQG, khu bảo tồn thiên nhiên và rừng phòng hộ (Cục Kiểm lâm, 2014).
b. Tổ chức lực lượng BVR, PCCCR tại chỗ
Lực lượng BVR, PCCCR của các chủ rừng (Quyết định 44/2016/QĐ-TTg ngày 19/10/2016 của Thủ tướng Chính phủ);Lực lượng nòng cốt chữa cháy rừng ở các cấp chính quyền; Lực lượng BVR, PCCCR tại thôn, làng (Tổ, đội xung kích BVR, PCCCR) (Cục Kiểm lâm, 2014).
c.Lực lượng phối hợp trong công tác BVR, PCCCR
Công an, Quân đội là lực lượng thường xuyên phối hợp, tham gia công tác BVR, PCCCR. Cơ quan Kiểm lâm các cấp xây dựng quy chế phối hợp trong công tác BVR, PCCCR với các lực lượng Công an, Quân sự trên địa bàn theo hướng dẫn tại Nghị định số 133/2015/NĐ-CP ngày 28/12/2015 của Chính phủ Quy định về phối hợp hoạt động giữa lực lượng dân quân tự vệ với các lực lượng trong hoạt động bảo vệ biên giới, biển, đảo; bảo vệ an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội và phòng, chống cháy rừng (Cục Kiểm lâm, 2014).
2.1.5.3. Tuần tra rừng, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm
Tuần tra là hoạt động công khai của lực lượng bảo vệ được thực hiện trong phạm vi rộng theo tuyến đi nhất định nằm trong phương án bảo vệ mục tiêu nơi công tác. Nhằm kiểm soát tốt tình hình diễn biến an ninh trật tự mà vị trí khó tực hiện được (do diện tích rộng, do bố trí xây dựng, hạn chế trong khả năng quan sát, hạn chế tầm nhìn trong điều kiện thời tiết không thuận lợi…) (Khuyết danh, 2018).
Tuần tra rừng được hiểu có tính chất, hoạt động tương tự như tuần tra và thực hiện trong rừng, đây là nhiệm vụ được thực hiện thường xuyên nhằm sớm phát hiện, có biện pháp ngăn chặn, xử lý kịp thời các hành vi vi phạm về khai thác, vận chuyển, mua bán trái phép lâm sản hay các hành vi khác gây ảnh hưởng xấu đến tài nguyên rừng. Để thực hiện tốt nhiệm vụ tuần tra rừng, tổ tuần tra rừng (lực lượng Kiểm lâm; lực lượng BVR chuyên trách; lực lượng được khoán BVR; tổ, đội xung kích PCCCR, BVR) thực hiện xây dựng kế hoạch tuần tra bao gồm thành phần (đối tượng, số lượng); lộ trình tuần tra, điểm kiểm tra (thực hiện trên diện tích rừng và đất lâm nghiệp mình quản lý, sử dụng; tập trung vào khu vực trọng điểm cháy rừng, phá rừng, khai thác rừng, vận chuyển lâm sản trái phép); tần suất kiểm tra (linh hoạt, phụ thuộc vào mùa, vụ) và dụng cụ tuần tra rừng (bản đồ vệ tinh, dao phát, lương thực, công cụ hỗ trợ, thiết bị liên lạc, sổ ghi chép …) (Cơ quan hợp tác Quốc tế Nhật Bản, 2015).
Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vu, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân (Quốc hội, 2010).
Kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét (Hoàng Phê, 1992). Kiểm tra là xem xét tình hình thực tế thi hành pháp luật, thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn nói chung hay một công tác cụ thể được giao để đánh giá, nhận xét... Kiểm tra cũng là công tác thuộc nhiệm vụ của cơ quan cấp trên đối với cấp dưới, của thủ trưởng đối với nhân viên (Viện Khoa học pháp lý-Bộ Tư pháp, 2006).
Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành quy định pháp luật về BVR, PCCCR được làm thường xuyên, kịp thời trên cơ sở các quy định của pháp luật về BVR; đảm bảo kịp thời, trung thực, chính xác, khách quan, dân chủ, công khai và minh bạch. Đây là việc làm thể hiện chức năng kiểm tra, giám sát của nhà nước đối với việc sử dụng tài nguyên rừng. Với mục đích đảm bảo cho việc sử dụng tài nguyên rừng và công tác BVR, PCCCR được tuân thủ theo đúng quy định nhà nước; kịp thời phát hiện, ngăn chăn, xử lý kịp thời, điều chỉnh những hạn chế, tiêu cực và sai; trực tiếp tiếp thu ý kiến, qua đó kiến nghị với cấp có thẩm quyền điều chỉnh những điều chưa hợp lý trong chủ trương, chính sách nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về lâm nghiệp nói chung và trong lĩnh vực BVR, PCCCR nói riêng.
Thanh tra, kiểm tra thực hiện theo kế hoạch hoặc đột xuất; có thể khi có hoặc không có dấu hiệu vi phạm đối tổ chức, cá nhân; thanh tra chuyên ngành hoặc liên ngành để đảm bảo tính chính xác, công bằng (Quốc hội, 2010).
Vi phạm pháp luật là hành vi trái pháp luật và có lỗi, do chủ thể có năng lực trách nhiệm pháp lý thực hiện, xâm hại đến các quan hệ xã hội được pháp luật bảo vệ (Đỗ Minh Sơn, 2016).
Xử lý vi phạm được hiểu là người có thẩm quyền xử phạt áp dụng hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu quả đối với cá nhân, tổ chức thực hiện hành vi vi phạm pháp luật. Tùy theo mức độ vi phạm mà bị xử lý hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự theo quy định pháp luật được quy định tại Bộ Luật số 101/2015/QH13 (Quốc Hội, 2015b), Nghị định số 157/2013/NĐ-CP (Chính phủ, 2013), …
2.1.5.4. Tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về bảo vệ rừng
Tuyên truyền là giải thích rộng rãi để thuyết phục, vận động mọi người làm theo: tuyên truyền đường lối chính sách, tuyên truyền chống tệ nạn xã hội (Nguyễn Như Ý, 1998); Tuyên truyền là hoạt động nhằm truyền bá những tư tưởng, quan điểm cơ bản của hệ tư tưởng chính thống của chế độ xã hội tới quần chúng để hình thành bức tranh về thế giới và lịch sử vận động của xã hội” (Dương Xuân Sơn và cs., 2007). Tuyên truyền là hoạt động có mục đích của một
chủ thể nhằm truyền bá những tri thức, giá trị tinh thần, tư tưởng đến đối tượng, biến những tri thức, giá trị tinh thần, tư tưởng đó thành nhận thức, niềm tin, tình cảm, cổ vũ đối tượng hành động theo những định hướng do chủ thể tuyên truyền đặt ra (Ngô Thanh Sơn, 2010).
Phổ biến giáo dục pháp luật (PBGDPL) hiểu theo nghĩa rộng là là công tác, lĩnh vực hoạt động, bao gồm tất cả các công đoạn phục vụ cho việc thực hiện PBGDPL (xây dựng chương trình, kế hoạch PBGDPL; triển khai chương trình, kế hoạch PBGDPL thông qua việc áp dụng các hình thức, biện pháp PBGDPL; hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc, sơ kết, tổng kết việc thực hiện chương trình, kế hoạch PBGDPL). Hiểu theo nghĩa hẹp là: truyền đạt tinh thần, nội dung pháp luật