Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận của các vấn đề nghiên cứu
2.1.4. Thẩm quyền và trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo và tranh
chấp về đất đai hiện nay
2.1.4.1. Trình tự, thẩm quyền giải quyết Khiếu nại
a) Trình tự giải quyết khiếu nại
Theo quy định tại Điều 7 Luật Khiếu nại:
Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính (Quốc hội, 2011).
Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Bộ trưởng) thì người khiếu nại khiếu nại đến Bộ trưởng hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của Luật tố tụng hành chính (Quốc hội, 2011).
Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tò án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần hai của Bộ trưởng hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính (Quốc hội, 2011).
Vậy, một vụ việc khiếu nại có thể được giải quyết ở cơ quan hành chính hoặc người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ việc ra toà án bất kể lần một hoặc lần hai khi không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của người có thẩm quyền của cơ quan hành chính.
b) Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại
Thẩm quyền giải quyết khiếu nại được quy định tại Mục 1 Chương 3 Luật Khiếu nại năm 2011 như sau:
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã); Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của người có trách nhiệm do mình quản lý trực tiếp (Quốc hội, 2011).
- Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện:
+ Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình.
+ Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết (Quốc hội, 2011).
- Thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương:
Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp (Quốc hội, 2011).
- Thẩm quyền của Giám đốc sở và cấp tương đương:
+ Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp;
+ Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết (Quốc hội, 2011).
- Thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh:
+ Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình.
+ Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện, Giám đốc sở và cấp tương đương đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
+ Giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình (Quốc hội, 2011).
- Thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ:
Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ, thuộc cơ quan ngang bộ, thuộc cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ) có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp (Quốc hội, 2011).
- Thẩm quyền của Bộ trưởng:
+ Giải quyết khiếu nại lần đầu đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của mình, của cán bộ, công chức do mình quản lý trực tiếp.
+ Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng cơ quan thuộc bộ đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
+ Giải quyết khiếu nại lần hai đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của bộ, ngành đã giải quyết lần đầu nhưng còn khiếu nại hoặc khiếu nại lần đầu đã hết thời hạn nhưng chưa được giải quyết.
+ Giải quyết tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các cơ quan, đơn vị thuộc phạm vi quản lý của mình (Quốc hội, 2011).
- Thẩm quyền của Tổng thanh tra Chính phủ:
+ Giúp Thủ tướng Chính phủ theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
+ Trường hợp phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị Thủ tướng Chính phủ hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm (Quốc hội, 2011).
- Thẩm quyền của Chánh thanh tra các cấp:
+ Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp tiến hành kiểm tra, xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp khi được giao.
+ Giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp theo dõi, kiểm tra, đôn đốc các cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng trong việc tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật.
Trường hợp phát hiện hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp hoặc kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm (Quốc hội, 2011).
- Thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ:
+ Lãnh đạo công tác giải quyết khiếu nại của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các cấp.
+ Xử lý các kiến nghị của Tổng thanh tra Chính phủ quy định tại khoản 2 Điều 24 của Luật Khiếu nại năm 2011.
+ Chỉ đạo, xử lý tranh chấp về thẩm quyền giải quyết khiếu nại giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Quốc hội, 2011).
Từ những quy định trên đây cho thấy thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu thuộc về người có QĐHC, HVHC hoặc người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án hành chính theo Luật Tố tụng hành chính; thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai do thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu giải quyết hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.Việc quy định thẩm quyền giải quyết lần đầu như vậy là phù hợp với cơ chế quản lý hiện nay, đồng thời tạo điều kiện cho việc giải quyết khiếu nại được nhanh chóng, kịp thời hơn. Việc quy định Thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người có QĐHC, HVHC giải quyết lần hai đối với QĐHC đã được người có QĐHC, HVHC giải quyết lần đầu còn khiếu nại là phù hợp, tạo điều kiện cho việc giải quyết khiếu nại được chính xác, khách quan và minh bạch hơn.
c) Thủ tục giải quyết khiếu nại
Việc khiếu nại được thực hiện bằng đơn khiếu nại hoặc khiếu nại trực tiếp. Việc giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định tại Mục 2, Luật Khiếu nại 2011 bao gồm các bước thủ tục: (1) Thụ lý giải quyết khiếu nại; (2) Xác minh nội dung
khiếu nại; (3) Tổ chức đối thoại; (4) Quyết định giải quyết khiếu nại; (5) Gửi quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu (Quốc hội, 2011).
Việc giải quyết khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính quy định tại Điều 33, Luật Khiếu nại năm 2011 như sau:
+ Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 28, của Luật Khiếu nại mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày.
Trường hợp khiếu nại lần hai thì người khiếu nại phải gửi đơn kèm theo quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, các tài liệu có liên quan cho người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai.
+ Hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 28 của Luật này mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính (Quốc hội, 2011).
Việc giải quyết khiếu nại phải được thiết lập hồ sơ, lưu trữ theo quy định tại Điều 34 Luật Khiếu nại:
- Hồ sơ gồm có:
+ Đơn khiếu nại hoặc bản ghi lời khiếu nại; + Tài liệu, chứng cứ do các bên cung cấp;
+ Biên bản kiểm tra, xác minh, kết luận, kết quả giám định (nếu có); + Biên bản tổ chức đối thoại (nếu có);
+ Quyết định giải quyết khiếu nại; + Các tài liệu khác có liên quan.
- Hồ sơ giải quyết khiếu nại phải được đánh số trang theo thứ tự tài liệu và được lưu giữ theo quy định của pháp luật. Trường hợp người khiếu nại khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án thì hồ sơ đó phải được chuyển cho Tòa án có thẩm quyền giải quyết khi có yêu cầu. (Quốc hội, 2011).
2.1.4.2. Trình tự, thẩm quyền giải quyết Tố cáo
a) Trình tự giải quyết tố cáo
- Theo Điều 18, Luật Tố cáo năm 2011 việc giải quyết tố cáo được thực hiện theo trình tự sau đây: (1) Tiếp nhận, xử lý thông tin tố cáo; (2) Xác minh nội dung tố cáo; (3) Kết luận nội dung tố cáo; (4) Xử lý tố cáo của người giải quyết tố cáo; (5) Công khai kết luận nội dung tố cáo, quyết định xử lý hành vi vi phạm bị tố cáo (Quốc hội, 2011).
b) Thẩm quyền giải quyết tố cáo
- Về nguyên tắc xác định thẩm quyền giải quyết tố cáo được thực hiện theo pháp luật về giải quyết tố cáo quy định tại Điều 12 Luật Tố cáo năm 2011 như sau:
+ Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức do người đứng đầu cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý cán bộ, công chức, viên chức đó giải quyết.
+ Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức do người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó giải quyết.
+ Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức thuộc thẩm quyền quản lý của nhiều cơ quan, tổ chức do người đứng đầu cơ quan, tổ chức trực tiếp quản lý cán bộ, công chức, viên chức bị tố cáo phối hợp với các cơ quan, tổ chức có liên quan giải quyết.
+ Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật trong việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, viên chức có dấu hiệu tội phạm do cơ quan tiến hành tố tụng giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng hình sự (Quốc hội, 2011).
Đối với hành vi vi phạm pháp luật về quản lý nhà nước trong các lĩnh vực thì thẩm quyền giải quyết tố cáo được quy định như sau: Tố cáo hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân mà nội dung liên quan đến chức năng quản lý nhà nước của cơ quan nào thì cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết. Người có thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính trong cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giải quyết tố cáo đối với hành vi vi phạm pháp luật thuộc phạm vi quản lý được giao, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác (Quốc hội, 2011).
2.1.4.3. Trình tự, thẩm quyền giải quyết Tranh chấp
Theo quy định tại Điều 203, Luật Đất đai 2013: TCĐĐ sau khi hòa giải tại UBND xã, phường, thị trấn mà một bên hoặc các bên đương sự không nhất trí thì được giải quyết như sau:
+ Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100, Luật Đất đai 2013 và tranh chấp về tài sản gắn liền với đất thì do Toà án nhân dân giải quyết.
+ Tranh chấp về quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100, Luật Đất đai được giải quyết như sau:
- Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền theo quy định tại khoản 3 Điều này;
- Khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự (Quốc hội, 2013).
* Trường hợp đương sự lựa chọn giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân