2.2.1. Thực tiễn ở nước ngoài
2.2.1.1. Anh
Việc giải quyết khiếu kiện hành chính phải trải qua hai giai đoạn:
- Giai đoạn đầu là giai đoạn luật hành chính chuyên biệt coi là quan trọng nhất được đưa ra bởi các cơ quan tài phán hành chính. Các cơ quan tài phán hành chính rất nhiều và không được coi là những cơ quan xét xử thực thụ với đúng nghĩa của từ tài phán hành chính vì họ xem xét cả tính hợp pháp và tính công bằng. Tuy nhiên, các cơ quan tài phán này lại rất có năng lực nên phần lớn các quyết định của họ thỏa mãn được đòi hỏi của người khiếu nại và đa số các tranh chấp được chấm dứt từ gia đoạn này.
- Giai đoạn thứ hai là giai đoạn “luật hành chính chung”, các tranh chấp được phán xét bởi các tòa án thường luật như: Toàn thượng thẩm, Tòa phúc thẩm, Tòa tối cao. Các tòa án này xét xử kháng cáo đối với quyết định của cơ quan tài phán hành chính đã xét xử sơ thẩm về tính hợp pháp của các văn bản hành chính bị khiếu kiện. Như vậy, các khiếu kiện trước tòa án truyền thống, sau khi đã qua bước giải quyết tại cơ quan tài phán hành chính, giảm hẳn vì việc kiện cáo tại tòa tư pháp khá là tốn kém (Lê Vũ Tuấn Anh và cs., 2012).
2.2.1.2. Pháp
Trên thế giới, một số nước quy định người yêu cầu thông tin có thể khiếu kiện trực tiếp ra tòa mà không cần qua bước khiếu kiện. Nhưng ở Pháp, chỉ có thể khiếu kiện ra tòa án nếu đã qua các bước khiếu nại, bắt buộc phải có yêu cầu Ủy ban về tiếp cận tài liệu hành chính đưa ra khuyến nghị trước khi khiếu kiện ra
Tòa án hành chính; Tòa này sẽ ra phán quyết trong vòng 6 tháng kể từ ngày đệ đơn (Lê Vũ Tuấn Anh và cs., 2012).
2.2.1.3. Hoa Kỳ
Hoa Kỳ là nhà nước liên bang, do vậy việc tổ chức thực hiện hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính cũng có những nét đặc thù so với các quốc gia khác. Theo báo báo kết quả nghiên cứu, khảo sát về giải quyết khiếu nại hành chính tại Hoa Kỳ và Ủy ban pháp luật Quốc hội thì việc tổ chức các cơ quan giải quyết khiếu kiện hành chính ở Hoa Kỳ chia làm ba loại:
Loại thứ nhất, là cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính độc lập và chũng ta vẫn thường gọi là cơ quan Tài phán hành chính. Hiện nay có 26 trên tổng số 53 bang của Hoa Kỳ có cơ quan này.
Loại thứ hai, là cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính được tổ chức trong chính cơ quan hành chính, nhưng chuyên trách hóa – tức là những người trọng cơ quan này chỉ có trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết khiếu nại đối với các QĐHC trong lĩnh vực quản lý của cơ quan mình. Chẳng hạn như cơ quan giải quyết khiếu kiện về phát minh sáng chế và đăng ký nhãn hiệu hàng hóa (patent & trademark) nằm trong Ủy ban phát minh sáng chế và đăng ký nhãn hiệu hàng hóa. Trong trường hợp vị từ chối thì đương sự có thể gửi đơn đến Tòa án tư pháp để giải quyết khiếu kiện.
Loại thứ ba, trong một số lĩnh vực quản lý không có cơ quan chuyên trách giải quyết khiếu nại hành chính mà chỉ có một bộ phận chịu trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại trong ngành và lĩnh vực đó – điển hình là Hải quan Hoa Kỳ. Trong lĩnh vực hải quan, pháp luật Hoa Kỳ cho phép đương sự có thể kiện ra Tòa án hoặc khiếu nại bằng con đường hành chính. Trên thực tế 90% vụ việc đương sự chọn con đường khiếu nại hành chính vì vụ việc sẽ được giải quyết nhanh hơn, đồng thời đỡ tốn kém hơn nếu khiếu kiện ra Tòa án. Ngoài ra, ở Hoa Kỳ còn có cơ quan độc lập chuyên giải quyết khiếu nại quyết định kỷ luật công chức, có tên gọi là Merit systems protection board.
Pháp luật Hoa Kỳ quy định trường hợp tranh chấp hành chính đã được cơ quan hành chính hoặc cơ quan tài phán hành chính giải quyết mà đương sự vẫn tiếp tục khiếu kiện với Tòa án thì Tòa án không xem xét lại nội dung sự việc mà chỉ xem xét việc áp dụng pháp luật của cơ quan hành chính hoặc cơ quan chuyên trách giải quyết khiếu nại hành chính trong quá trình giải quyết trước đó (Đinh Văn Minh, 2010).
2.2.1.4. Trung Quốc (Cộng hòa nhân dân Trung Hoa)
Cộng hòa nhân dân Trung Hoa là nước thành lập hệ thống Tòa án hành chính từ những năm 1990. Luật tố tụng hành chính Trung Quốc có những điều khoản liên quan đến khiếu nại hành chính. Khiếu nại hành chính không phải là một trình tự bắt buộc. Người khiếu nại không buộc phải khiếu nại tới cơ quan hành chính trước khi khởi kiện ra tòa án. Tuy nhiên, nếu luật hoặc văn bản pháp quy có quy định thì nó trở thành điều kiện bắt buộc. Cơ quan hành chính phải giải quyết khiếu nại trong thời gian hai tháng kể từ ngày nhận được khiếu nại. Trường hợp không có sự thống nhất quá trình khiếu nại hành chính, người khiếu nại có thể kiện ra Tòa án hành chính trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được thông báo trả lời cửa cơ quan hành chính (Đinh Văn Minh, 2009).
2.2.1.5. Hàn Quốc
Cơ chế giải quyết khiếu nại ở Hàn Quốc khá mềm dẻo và linh hoạt. Hàn Quốc cũng có các hình thức tiếp cận và xử lý khiếu nại như ở Việt nam nhưng hiện nay khiếu nại qua mạng ngày càng nhiều và bạn còn có hình thức tiếp nhận khiếu nại lưu động tại các vùng sâu vùng xa và coi trọng việc đến tận nơi để lắng nghe và xử lý tại chỗ bằng cách trao đổi với các bên trong tranh chấp. Công việc này mang tính chất hòa giải và được làm ngay tại địa phương cơ sở.
Ủy ban chống tham nhũng và bảo vệ quyền công dân (ACRC) là cơ quan chịu trách nhiệm chính trong công tác này. Tại cơ quan thanh tra, kiểm toán Hàn Quốc cũng có vụ chuyên trách về tiếp nhận và xử lý khiếu nại hành chính, ở các địa phương dần dần cũng hình thành các bộ phận chuyên trách giúp chính quyền giải quyết các khiếu nại của người dân.
Điểm nổi bật trong giải quyết khiếu nại hành chính là hết sức coi trọng công tác hòa giải và tư vấn khiếu nại. Đặc biệt, Hàn Quốc sử dụng đội ngũ tình nguyện viên là những công chức về hưu hoặc những luật su còn đang hành nghề nhưng dành thời gian nhất định cho công việc này một cách tự nguyện với khoản thù lao nhỏ bé (chủ yếu là bù đắp chi phí đi lại) tham gia vào hoạt động tư vấn khiếu nại, tiếp và trao đổi với người khiếu nại.
Ngoài ra, Hàn Quốc cũng xây dựng Trung tam tích hợp thông tin hành chính để giúp người dân thuận tiện hơn khi tiến hành các thủ tục hành chính. Tại đây, người dân có thể truy cập mọi thông tin cần thiết và cũng có thể được tư vấn trược tiếp về những vấn đề mà họ quan tâm. Đây là việc làm hết sức có ý nghĩa
để người dân có thể vượt qua các khó khăn khi thực hiện các quyền của mình và cũng giảm đi một số lượng đáng kể các khiếu nại không cần thiết do thiếu thông tin (Đinh Văn Minh, 2009).
2.2.1.6. Đài Loan
Đối với Đài Loan, theo Luật xét xử của Tòa hành chính ban hành năm 1932, được sửa đổi, bổ sung năm 1975 thì khi công dân cho rằng quyền lợi của mình bị xâm hại bởi một QĐHC của cơ quan nhà nước trung ương hoặc cơ quan hành chính địa phương, họ có quyền khởi kiện lên Tòa hành chính nếu không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan có thẩm quyền hoặc trong thời hạn 02 tháng mà họ không được giải quyết. Như vậy, muốn khởi kiện vụ án hành chính thì vụ việc được giải quyết qua giai đoạn tiền tố tụng hành chính (Đinh Văn Minh, 2009).
2.2.2. Cơ sở thực tiễn về các vấn đề nghiên cứu ở Việt Nam
2.2.2.1. Kinh nghiệm giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai ở đồng bằng sông Cửu Long
Người dân ở đây chủ yếu sống bằng canh tác nông, lâm, ngư nghiệp nên đất đai không những vừa là tư liệu sản xuất chính mà còn là tài sản có giá trị nhất của họ.
Những năm gần đây, trước áp lực tăng trưởng kinh tế của vùng và chỉ tiêu phần trăm tăng trưởng kinh tế hàng năm của từng địa phương, buộc các địa phương phải đưa ra các chiến lược chuyển đổi cơ cấu kinh tế, tăng tỷ trọng công nghiệp, thương mại, dịch vụ trong cơ cấu tổng sản phẩm của từng địa phương. Các chính sách thu hút đầu tư mở rộng các khu công nghiệp, khu kinh tế, các dự án sản xuất nuôi trồng thủy sản, lâm sản được các địa phương đặc biệt quan tâm. Đi liền với sự phát triển này, thì thách thức đặt ra đối với các địa phương là việc thu hồi đất, đền bù, giải toả, hỗ trợ tái định cư... Đây cũng là một trong những lĩnh vực có tỷ lệ đơn khiếu nại cao hiện nay đối với các địa phương trong khu vực nói chung và Đồng Tháp nói riêng (Hội đồng phối hợp công tác phổ biến giáo dục pháp luật của Chính phủ, 2009).
Nhìn lại những năm đầu thập niên 90 của thế kỷ XX, tình hình tranh chấp, khiếu kiện diễn biến rất phức tạp nhất là ở lĩnh vực đất đai; công tác giải quyết tranh chấp, khiếu kiện còn nhiều bất cập, tình trạng đùn đẩy, né tránh trách nhiệm còn xảy ra ở nơi này, nơi khác, nhiều đơn thư để tồn đọng quá hạn, một số
Quyết định giải quyết tranh chấp đã có hiệu lực pháp luật từ nhiều năm nhưng chưa được thi hành; kết quả giải quyết chỉ đạt 60 - 70%. Đến khi có Nghị định số 89/CP ngày 07/8/1997 của Chính phủ về việc Ban hành Quy chế tổ chức tiếp công dân và Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, tình hình tranh chấp, khiếu kiện có phần giảm về mặt số lượng nhưng về tính chất và mức độ vẫn còn gay gắt, phức tạp; kết quả giải quyết có hiệu quả hơn. Tuy nhiên, lượng đơn thư tồn đọng vẫn còn ở mức cao, tình trạng khiếu kiện đông người, vượt cấp đến các cơ quan Trung ương, Tỉnh ủy, UBND tỉnh và nhà riêng của các đồng chí lãnh đạo tuy có giảm, song vẫn còn xảy ra; kỷ cương, kỷ luật hành chính trong công tác giải quyết tranh chấp, khiếu kiện đôi khi chưa nghiêm, có nơi, có lúc còn buông lỏng.
Năm 2008, tình hình khiếu nại về đất đai ở các tỉnh Nam bộ diễn ra khá gay gắt, tình trạng khiếu nại vượt cấp kéo đông người về các cơ quan Trung ương khá phổ biến ở nhiều địa phương trong khu vực. Trong đó chủ yếu là khiếu nại đòi lại đất trước đây đưa vào các tập đoàn, hợp tác xã; đất có nguồn gốc chưa đảm bảo tính pháp lý (đã được cấp nhưng chưa làm đầy đủ các thủ tục theo quy định) nay thu hồi lại; khiếu nại giá đất, loại đất, bồi thường, tái định cư chưa thoả đáng khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng... Riêng ở Đồng Tháp thời gian qua cũng phát sinh một số vụ việc khiếu nại bức xúc phức tạp, đông người, kéo dài, điển hình như: vụ tranh chấp đất tràm ở vườn Quốc gia Tràm Chim, huyện Tam Nông; vụ tranh chấp đất tràm ở nông trường Gáo Giồng, huyện Cao Lãnh, vụ tranh chấp ở Cồn Tân Long, huyện Thanh Bình, vụ tranh chấp ở Khu kinh tế cửa khẩu Thường Phước, huyện Hồng Ngự... (Hội đồng phối hợp công tác phổ biến giáo dục pháp luật của Chính phủ, 2009).
Nguyên nhân chính của việc khiếu kiện, tái khiếu, khiếu tố vượt cấp, đông người là do các địa phương khi thu hồi đất chỉ chú trọng đến việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và chi hỗ trợ một phần để đào tạo, chuyển đổi việc làm cho người bị thu hồi đất, chứ chưa quan tâm đầy đủ đến các chính sách chăm lo đời sống cho người dân sau khi bị thu hồi đất. Bên cạnh đó, do vai trò trách nhiệm Thủ trưởng các cấp, các ngành và đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác giải quyết tranh chấp, khiếu kiện có những hạn chế nhất định, chưa đáp ứng được yêu cầu; việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai nhất là ở cơ sở còn nhiều thiếu sót, bất cập; các yếu kém về tổ chức bộ máy, năng lực cán bộ, công chức,
quan điểm vận dụng pháp luật còn máy móc, thiếu thực tiễn; giải quyết các tranh chấp, khiếu kiện đôi khi không kịp thời, chưa chú trọng đến quyền lợi chính đáng của người dân, gây bức xúc cho nhân dân dẫn đến khiếu kiện. Thủ tục hành chính còn rườm rà, chồng chéo, bất cập, thiếu đồng bộ, vấn đề xung đột thẩm quyền đối với những tranh chấp khiếu kiện về đất đai đã được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất trước 15/10/1993...Ngoài ra do công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật còn nhiều hạn chế. Do vậy, nhận thức và hiểu biết pháp luật của công dân về quan hệ sở hữu đất đai còn sai lệch nên dễ bị kích động, lôi kéo, xúi giục khiếu kiện.
Trước tình hình đó, Ban Thường vụ Tỉnh ủy Đồng Tháp đã ban hành Chỉ thị số 03 CT/TU ngày 08/3/2001 về việc tăng cường giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, đồng thời tổ chức quán triệt và thực hiện một số văn bản chỉ đạo của Trung ương về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. UBND tỉnh cũng ban hành các Chỉ thị nhằm chấn chỉnh và tăng cường trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan hành chính nhà nước trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân và các văn bản quy phạm pháp luật khác làm cơ sở để giải quyết các khiếu nại về đất đai (như khung giá đất, chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư...)
Từ việc tổ chức thực hiện nghiêm các chỉ đạo nói trên, vai trò trách nhiệm của Thủ trưởng các ngành, các cấp và ý thức trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đã được nâng lên, giải quyết kịp thời các khiếu kiện phát sinh trong thời gian luật định, nhất là đối với các vụ khiếu kiện bức xúc, phức tạp, đông người, kéo dài. Các cơ quan, tổ chức ngày càng xác định rõ hơn trách nhiệm của mình thể hiện qua việc xây dựng quy chế, quy ước phối hợp giải quyết tranh chấp, khiếu kiện theo thẩm quyền. Công tác tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật được tăng cường, xác định kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo là tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ. Đến nay công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo cơ bản đã đi vào nề nếp, tỷ lệ giải quyết hàng năm luôn đạt trên 80%, số đơn tồn đọng cũng giảm đến mức thấp nhất, từ đó đã góp phần ổn định tình hình an ninh, chính trị và trật tự an toàn xã hội trên địa bàn tỉnh, góp phần thúc đẩy kinh tế địa phương ngày càng phát triển (Hội đồng phối hợp công tác phổ biến giáo dục pháp luật của Chính phủ, 2009).
Từ thực tiễn công tác giải quyết khiếu nại ở Đồng Tháp trong thời gian qua, có thể nêu lên một số kinh nghiệm trong giải quyết khiếu nại đông người như sau:
- Khi có khiếu kiện đông người lên Trung ương thì Chủ tịch UBND các địa phương phải trực tiếp chỉ đạo, nếu vì lý do bất khả kháng thì cần bố trí người có trách nhiệm để trực tiếp đối thoại với công dân, trong các trường hợp cần thiết thì phối hợp với cơ quan có thẩm quyền sở tại có biện pháp hành chính để buộc công dân phải chấp hành và trở về địa phương, chấm dứt tình trạng phó mặc cho các cơ quan Trung ương và trụ sở tiếp công dân. Việc giải quyết khiếu nại phải đảm bảo trình tự, thủ tục, thẩm quyền theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Đối với các vụ việc còn tồn đọng, hiện đang khiếu vượt cấp, đông người, Uỷ ban nhân dân các địa phương phải nhanh chóng tổ chức thống kê lại trên cơ sở đó