Phần 2 Cơ sở lý luận và thực tiễn
2.1. Cơ sở lý luận
2.1.3. Nội dung đánh giá kết quả thực thi chính sách bảo trợ xã hội
2.1.3.1. Tổ chức thực thi chính sách a. Xây dựng kế hoạch, bố trí nguồn lực
* Xây dựng kế hoạch
Kế hoạch chính sách BTXH thường xuyên tại cộng đồng đối với đối tượng BTXH là các mục tiêu và biện pháp cụ thể của chính sách trong giai đoạn dài hạn và ngắn hạn để bảo đảm cân đối nguồn lực, chỉ ra các giải pháp, cách thức thực thi nhằm thực hiện được mục tiêu chính sách. Kế hoạch phải bảo đảm các nguyên tắc cũng như nội dung và yêu cầu của xây dựng kế hoạch. Đây là nội dung rất cần thiết và quan trọng vì tổ chức thực thi chính sách là quá trình phức tạp, lại diễn ra trong thời gian dài do đó phải có kế hoạch. Kế hoạch BTXH thường xuyên tại cộng đồng phải được xây dựng trước khi đưa vào cuộc sống, các cơ quan triển khai từ Trung ương đến địa phương đều phải lập kế hoạch (Nguyễn Hải Hữu, 2013).
Chính sách thực hiện tốt hay không phụ thuộc vào mức độ thể chế các chế độ chính sách, nguồn lực, cơ chế tài chính, tổ chức thực hiện, giám sát đánh giá, trách nhiệm các cơ quan bằng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Khi chính sách trợ giúp BTXH phát triển đến mức cao, dựa trên nguyên tắc bảo đảm quyền và chia sẻ trách nhiệm xã hội thì càng đòi hỏi cần có hệ thống văn bản cụ thể quy định đầy đủ và toàn diện dựa vào các hoạt động liên quan. Kinh tế thị trường đòi hỏi cần có sự minh bạch, rõ ràng cần phải thể chế chính sách trợ giúp xã hội cho đối tượng bảo trợ xã hội tại cộng đồng thành các quyết định chính sách (Nguyễn Hải Hữu, 2013).
Chính sách BTXH được thể chế thông qua các văn bản luật của Quốc hội (Bộ luật, Pháp lệnh), các văn bản quy định của Chính phủ (Nghị định, Quyết định), các văn bản hướng dẫn của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (Thông tư, Quyết định) và các quy định của các cấp địa phương. Tùy từng chính sách để thể chế văn bản phù hợp. Có những chế độ trợ giúp chỉ được thực hiện trong ngắn hạn thì chưa nên thể chế trong văn bản luật, hoặc ngược lại, có chế độ cần được bảo đảm rằng hệ thống luật thì mới bền vững và ổn định lâu dài. Thông thường thì chính sách và cơ chế tài chính được quy định do thể chế chính sách, nhưng trong chính sách TGXH cho đối tượng BTXH cũng có những
giai đoạn việc thể chế chính sách phụ thuộc vào nguồn lực tài chính vì điều kiện ngân sách chưa bảo đảm. Vì có sự khác biệt này mà có chế độ chính sách TGXH đối với đối tượng BTXH chưa bao phủ được 100% đối tượng ngay khi chính sách ban hành. Về lâu dài, chính sách TGXH cho đối tượng BTXH cần được quy định bằng các văn bản luật thì mới bảo đảm tính pháp lý, nâng cao trách nhiệm thực hiện (Nguyễn Hải Hữu, 2013).
Cùng với quá trình hoàn thiện pháp luật và các chính sách BTXH đã được cụ thể hóa bằng các chương trình kế hoạch hàng năm như Đề án trợ giúp người khuyết tật, Chương trình hành động quốc gia về người cao tuổi; Chương trình hành động quốc gia về trẻ em, Đề án chăm sóc trẻ em mồ côi không nơi nương tựa. Đồng thời lồng ghép các mục tiêu chăm sóc đối tượng BTXH với các chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo, việc làm, các chương trình đề án hợp tác quốc tế (Nguyễn Hải Hữu, 2013).
Những chương trình, đề án và kế hoạch đã được cụ thể hóa mục tiêu phạm vi chính sách, đối tượng hưởng lợi, đối tượng ưu tiên, giải pháp huy động nguồn lực, hệ thống tổ chức thực thi, theo dõi giám sát đánh giá, phân công trách nhiệm thực hiện. Kết quả thực hiện các chương trình, đề án cũng chính là kết quả thực hiện chính sách. Nhờ có các chương trình, đề án mà trong thời gian qua đã huy động được nguồn ngân sách, tăng cường năng lực hệ thống thực thi hiệu quả chính sách ở địa phương.
* Nguồn lực (tài chính, con người)
Tài chính: Nguồn ngân sách vẫn là nguồn chính để thực hiện chính sách BTXH. Xác định như vậy bởi vì trên thực tế có các hoạt động kinh phí từ các doanh nghiệp, tổ chức quốc tế để thực hiện chính sách. Ngân sách nhà nước gồm cả 4 cấp (trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã). Ngân sách Trung ương phân bổ chi thực hiện chính sách trợ giúp xã hội cho đối tượng BTXH trong nguồn chi bảm đảm xã hội cho các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, ngân sách cấp tỉnh bố trí cho ngân sách cấp huyện và cấp huyện bố trí cho cấp xã. Do phân cấp quản lý có nhiều tỉnh chỉ bố trí đến cấp tỉnh, huyện, không bố trí cho cấp xã. Cấp xã chỉ là đơn vị thực hiện chính sách cho các đối tượng cụ thể khi đã được duyệt. Tổng nguồn thực hiện chính sách được tính toán trên cơ sở nhu cầu thực hiện các chế độ và đối tượng thụ hưởng chính sách (Nguyễn Hải Hữu, 2013).
Sơ đồ 2.1. Quy trình lập phân bổ ngân sách chi trợ giúp BTXH Nguồn: Bộ Lao động Thương binh và Xã hội (2013); Tác giả tổng hợp (2017)
Cơ chế tài chính thực hiện chính sách là những quy định về quản lý, sử dụng và thanh quyết toán, giám sát đánh giá về tài chính và tuân thủ theo nguyên tắc: hướng tới bảo đảm đủ ngân sách cho trợ cấp hàng tháng, một lần; thống nhất quản lý từ trung ương đến địa phương; tạo ra sự linh hoạt về nguồn và quản lý chặt chẽ, không thất thoát. Ngân sách trung ương hỗ trợ cho các địa phương thu ngân sách không đủ chi để thực hiện chính sách BTXH. Các địa phương thu ngân sách lớn hơn chi thì tự chủ động cân đối nguồn chi BTXH. Tuy vậy vẫn phải lập dự toán thu chi ngân sách. Ngân sách trung ương hỗ trợ được giao trong dự toán ngân sách hàng năm của các địa phương và thực hiện theo quy định của Luật ngân sách hiện hành. Hàng năm cơ quan chức năng đều phải thực hiện quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Với các nguyên tắc này, thành phố Hà Nội đã bố trí đủ nguồn để các quận, huyện thực hiện chính sách BTXH hàng năm (Nguyễn Hải Hữu, 2013).
- Nhân lực
Đứng đầu cơ quan hành pháp chịu trách nhiệm về ban hành chính sách, cơ chế TGXH là chính phủ, giúp chính phủ có các bộ ngành (Bộ LĐTBXH, Bộ Y tế, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Tài chính, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Bộ Xây dựng, Bộ Công thương). Ngoài ra còn có các tổ chức hiệp hội đoàn thể mà MTTQ Việt Nam là đầu mối tập hợp (Nguyễn Hải Hữu, 2013).
Bộ LĐTB&XH
- Công nhận đối tượng
- Tổng hợp và lập dự toán kinh phí chi BTXH
Bộ Tài chính
- Cân đối nguồn lực tài chính - Tổng hợp và phân bổ ngân
sách (ổn định trong kỳ)
Sở LĐTBXH - Công nhận đối tượng
- Tổng hợp và lập dự toán kinh phí chi BTXH
Kho bạc Nhà nước tỉnh - Phân bổ ngân sách cho các huyện và các trung tâm BTXH - Giám sát chi trả BTXH
Phòng LĐTBXH - Rà soát, thẩm định tổng hợp đối tượng
- Lập dự toán kinh phí BTXH
Kho bạc nhà nước huyện Chuyển tiền cho các xã qua phòng LĐTBXH quận/huyện
Tương tự ở cấp tỉnh, huyện, xã có cấu trúc bộ máy quản lý như cấp trung ương, đứng đầu là UBND cấp tỉnh/huyện/xã và cũng có các sở, ban, ngành đảm nhiệm nhiệm vụ quản lý nhà nước ở cấp tỉnh trong những lĩnh vực khác nhau, chịu sự hướng dẫn về chuyên môn, nghiệp vụ, tổ chức bộ máy của Bộ ngành cấp Trung ương. Riêng ở cấp xã không có phòng mà chỉ có cán bộ theo hệ thống ngành dọc của các phòng cấp huyện (Nguyễn Hải Hữu, 2013).
b. Các bước thực hiện chính sách
* Tuyên truyền, phổ biến chính sách
Sau khi kế hoạch triển khai thực hiện được thông qua, các cơ quan nhà nước từ Trung ương đến địa phương tiến hành triển khai tổ chức thực hiện kế hoạch. Việc đầu tiên cần làm là tuyên truyền, vận động nhân dân tham gia thực hiện chính sách. Phổ biến, tuyên truyền chính sách tốt giúp cho đối tượng BTXH và người dân tham gia thực thi hiểu rõ về mục đích, yêu cầu của chính sách, về tính khả thi của chính sách… để họ tự giác thực hiện theo yêu cầu của nhà nước. Đồng thời còn giúp mỗi cán bộ, công chức có trách nhiệm tổ chức thực thi nhận thức được đầy đủ tính chất, trình độ, quy mô của chính sách với đời sống xã hội để chủ động tích cực tìm kiếm giải pháp thích hợp cho việc thực hiện mục tiêu chính sách và triển khai thực thi có hiệu quả kế hoạch tổ chức thực hiện chính sách được giao (Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, 2016b).
Tuyên truyền, phổ biến chính sách thực hiện thông qua hệ thống trường lớp, trung tâm, hệ thống thông tin đại chúng (báo chí, truyền hình…); hệ thống thông tin chuyên ngành; hệ thống tư vấn chính sách, các phong trào, các hoạt động xã hội (hoạt động từ thiện, chăm sóc giúp đỡ gia đình khó khăn…). Mục đích của tuyên truyền, giáo dục, phổ biến chính sách là để nâng cao nhận thức của toàn xã hội, nhận thức của các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm thực thi chính sách, nhận thức của chính đối tượng hưởng lợi nhằm bảo đảm thực hiện chính sách đạt kết quả cao nhất và hiệu quả nhất. Đồng thời cũng để nâng cao trách nhiệm của cộng đồng, trách nhiệm của cá nhân để huy động nguồn lực xã hội tham gia thực hiện hoạt động hỗ trợ nhân đạo (Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, 2016b).
Do tính chất thay đổi thường xuyên của chính sách và đặc thù của đối tượng hưởng lợi, nên việc tuyên truyền giáo dục đến cơ quan, tổ chức thực thi
chính sách, cộng đồng dân cư, gia đình và bản thân đối tượng hưởng lợi phải được làm thường xuyên (Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, 2016b).
Phổ biến chính sách BTXH được thực hiện theo ngành dọc từ Trung ương đến địa phương. Khi chính sách được ban hành đối tượng đầu tiên tiếp nhận chính sách là cán bộ chính sách, do đó cán bộ chính sách cần phải nắm rõ được nội dung chính sách và các thông tư để tham mưu với cấp có thẩm quyền, phối hợp cùng các tổ chức đoàn thể ở địa phương triển khai thực hiện có hiệu quả (Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, 2016b).
Chính sách BTXH phải được phổ biến rộng rãi đến mọi đối tượng, mọi người dân thông qua hệ thống báo đài, loa truyền thanh... để tất cả các đối tượng thuộc diện BTXH đều nắm bắt thông tin kịp thời về những chính sách đang được thực hiện, sửa đổi bổ sung ở địa phương một cách đầy đủ nhất (Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, 2016b).
Theo Bộ Lao động Thương binh và Xã hội (2016b), để công tác tuyên truyền kịp thời và hiệu quả thì cần phải đầu tư về trình độ chuyên môn, phẩm chất chính trị, trang thiết bị kỹ thuật vì đây là đòi hỏi khách quan. Việc tuyên truyền này cần phải thực hiện thường xuyên, liên tục, ngay cả khi chính sách đang được thực thi và với mọi đối tượng và trong khi tuyên truyền phải sử dụng dưới nhiều hình thức như tiếp xúc trực tiếp, gián tiếp qua các phương tiện thông tin đại chúng, trao đổi với các đối tượng tiếp nhận...
* Phân công, phối hợp thực hiện chính sách
Muốn tổ chức thực thi chính sách có hiệu quả cần phải tiến hành phân công, phối hợp giữa các cơ quan quản lý các ngành, các cấp chính quyền địa phương, các yếu tố tham gia thực thi chính sách và các quá trình ảnh hưởng đến thực hiện mục tiêu chính sách (Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, 2016b).
Căn cứ các văn bản quy phạm pháp luật về BTXH, Bộ LĐTBXH phối kết hợp với các Bộ ngành có liên quan xây dựng kế hoạch, phân công nhiệm vụ cụ thể về tổ chức triển khai, nhân lực, vật lực, thời gian triển khai, kế hoạch kiểm tra đôn đốc... đối với hệ thống tham gia, các ngành có liên quan hướng dẫn các Sở, ngành triển khai; các Sở, ngành có kế hoạch triển khai tới các huyện, thành phố và các huyện, thành phố lập kế hoạch cụ thể đến cơ sở bằng các lớp tập huấn theo cấp cơ sở hoặc theo khu vực... (Bộ Lao động Thương binh và Xã hội, 2016b).
Như vậy, để đánh giá kết quả thực thi chính sách BTXH, việc đánh giá giai đoạn xây dựng kế hoạch là quan trọng và cần thiết. Nó quyết định đến tính hiệu quả của thực thi chính sách vào tình hình thực tế của địa phương.
* Duy trì chính sách
Để duy trì được chính sách cần phải đảm bảo đầy đủ các yêu cầu về nguồn nhân lực, tài chính, cơ sở vật chất kỹ thuật để thực thi chính sách. Phải phân công phối hợp rõ ràng giữa các cơ quan, đoàn thể trong việc duy trì chính sách, có như vậy mới xác định được rõ trách nhiệm của mỗi cá nhân, tổ chức khi thực hiện chức năng duy trì chính sách. Đối với người chấp hành chính sách phải có trách nhiệm tham gia tích cực và thực thi chính sách (Nguyễn Hải Hữu, 2013).
Sau khi chính sách được ban hành, cần phải cụ thể hóa bằng các chương trình hành động, chương trình mục tiêu, các kế hoạch thực hiện; ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách, các biểu mẫu báo cáo, xây dựng các đề án. Các thủ tục này tạo ra môi trường thực thi chính sách, quy định những đòi hỏi và bước đi cần thiết trong việc thực hiện chính sách. Các phương pháp, biện pháp, quy trình và cách thức thực hiện chính sách bao gồm: Xác định đối tượng; Quyết định chính sách; Kiểm tra chính sách; Theo dõi, tổng hợp báo cáo. Các nghiệp vụ chính sách đều phải đảm bảo nguyên tắc: đơn giản, công bằng, công khai, minh bạch, chính xác, kịp thời. Các nguyên tắc này phải được quán triệt ngay từ khi xây dựng và thể chế hóa các nghiệp vụ chính sách đối với cả quá trình tổ chức thực thi chính sách. Khi ban hành các thủ tục hành chính cần phải nghiên cứu kỹ để tránh sự rườm rà, phức tạp không cần thiết; đồng thời phải đảm bảo tính ổn định tương đối để không gây nhiều xáo trộn cho quá trình thực thi. Bên cạnh đó, những thủ tục đã lỗi thời, kìm hãm việc thực thi cần được thay thế bằng những thủ tục mới hợp lý và thuận lợi hơn (Nguyễn Hải Hữu, 2013).
* Theo dõi, đôn đốc và kiểm tra thực hiện chính sách
Đối với mọi quá trình thực thi chính sách, hoạt động cuối cùng rất quan trọng là hoạt động theo dõi, đánh giá. Đây là việc các cơ quan có trách nhiệm thực hiện theo dõi, xem xét đánh giá hoạt động nhằm kịp thời tác động để chính sách được thực thi đúng hướng, đúng đối tượng. Hoạt động giám sát thực hiện trong suốt cả quá trình thực thi chính sách và giúp cho chính sách được thực hiện đúng nội dung và mục tiêu đã định. Bên cạnh đó, hoạt động kiểm tra, đánh giá chính sách giúp cho các nhà hoạch định chính sách có thể nhìn nhận bao quát
toàn bộ quá trình thực hiện kết quả, hiệu quả của chính sách. Từ đó nhận biết được những tồn tại, khó khăn, hạn chế của chính sách để đưa ra các giải pháp để hoàn thiện chính sách và rút ra được những bài học kinh nghiệm cho chính sách trong tương lai (Nguyễn Hải Hữu, 2013).
Chính sách BTXH bao gồm nhiều chính sách bộ phận và nhiều đối tượng thụ hưởng khác nhau. Do vậy trong quá trình hoạch định chính sách, tổ chức thực thi cần phải đánh giá chính sách để điều chỉnh và hoàn thiện chính sách. Đánh giá chính sách để rút ra những thông tin hữu ích cho các cơ quan ban hành chính sách và cơ quan tổ chức thực thi chính sách và kết quả, hiệu quả và tác động tích cực, tiêu cực của chính sách. Đánh giá chính sách góp phần củng cố, hoàn thiện thực hiện hiệu quả chính sách (Nguyễn Hải Hữu, 2013).
Mục đích kiểm tra, đánh giá là làm rõ kết quả, hiệu quả của chính sách và các tác động tích cực tiêu cực. Đồng thời phát hiện những nội dung chính sách không phù hợp, dự kiến xu hướng kết quả và tác động tiếp theo của chính sách.