Phần 4 Kết quả nghiên cứu
4.3. Phân tích các yếu tố ảnh hưởng tới thực thi chính sách bảo trợ xã hội tạ
4.3.2. Các yếu tố từ cơ chế, công cụ chính sách
* Hệ thống văn bản pháp luật: Chính sách có thực hiện tốt hay không phụ thuộc vào mức độ thể chế các chế độ chính sách, nguồn lực, cơ chế tài chính, tổ chức thực hiện… bằng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Khi trợ giúp xã hội phát triển đến mức độ cao, dựa trên nguyên tắc bảo đảm quyền chia sẻ trách nhiệm xã hội thì càng đòi hỏi cần có hệ thống văn bản quy định đầy đủ và toàn diện dựa trên các vấn đề liên quan. Kinh tế thị trường đòi hỏi cần có sự minh bạch, rõ ràng cần phải thể chế trợ giúp xã hội thường xuyên tại cộng đồng thành các quyết định chính sách.
Các văn bản chính sách về TGXH thường xuyên liên tục được bổ sung kể từ năm 2005 cho đến nay và nhằm tiếp cận đến các nhóm xã hội yếu thế cần được trợ giúp. Song, hệ thống văn bản này mới chỉ tiếp cận đến nhóm đối tượng có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn về sức khỏe, bệnh tật, trẻ mồ côi, người già không nơi nương tựa. Thực tế số đối tượng cần TGXH thường xuyên vẫn còn rất lớn. Nguyên nhân số đối tượng BTXH chưa bảo đảm mức độ bao phủ là do tiêu chí xác định đối tượng còn khá chặt chẽ, gắn với nhiều tiêu chí. Các tiêu chí đã giới hạn phạm vi ảnh hưởng chính sách.
* Năng lực hoạch định chính sách và tổ chức thực thi chính sách: Năng lực này thể hiện bằng việc ban hành các văn bản có phù hợp không, có khả thi thực hiện không, có đúng với quy định không và có đảm bảo tính khách quan, thực tiễn không. Năng lực đánh giá bằng cả hệ thống tổ chức bộ máy, chuyên môn của cán bộ thực thi chính sách từ cấp Trung ương đến cấp cơ sở.
Nghiên cứu đánh giá về năng lực tổ chức chức thực hiện của cán bộ thực thi chính sách là nghiên cứu về năng lực quản lý chương trình trợ giúp, năng lực quản lý tài chính, năng lực giám sát - đánh giá, năng lực ứng phó khi có sự thay đổi trong thực thi chính sách.
Bảng 4.31. Đánh giá về năng lực quản lý và điều phối của cán bộ thực thi trong tổ chức thực hiện chính sách Mục tiêu Tổng Tỷ lệ (%) Tốt Tỷ lệ (%) Trung bình Tỷ lệ (%)
Năng lực ứng phó khi thay đổi
về tài chính và nhân sự 28 100,00 9 32,14 19 67,86
Cấp huyện 9 100,00 4 44,44 5 55,56
Cấp xã, thị trấn 19 100,00 5 26,32 14 73,68 Khả năng ứng phó khi có sự
thay đổi bên ngoài 28 100,00 11 39,29 17 60,71
Cấp huyện 9 100,00 5 55,56 4 44,44
Cấp xã, thị trấn 19 100,00 6 31,58 13 68,42 Mức độ thông tin kịp thời khi
có thay đổi 28 100,00 15 53,57 13 46,43
Cấp huyện 9 100,00 6 66,67 3 33,33
Cấp xã, thị trấn 19 100,00 9 47,37 10 52,63 Mức độ điều chỉnh tổ chức hoạt
động phù hợp với thay đổi 28 100,00 13 46,43 15 53,57
Cấp huyện 9 100,00 5 55,56 4 44,44
Cấp xã, thị trấn 19 100,00 8 42,11 11 57,89 Nguồn: Tổng hợp số liệu điều tra (2017) * Hệ thống các công cụ chính sách: Khi xem xét hệ thống chính sách cần đánh giá công cụ chính sách vì đây là yếu tố rất quan trọng. Nếu thiếu một trong các công cụ thì chính sách không thể đi vào cuộc sống được.
- Hành chính, tổ chức: Tính từ năm 1989 đến nay, đã có trên 10 Bộ luật, luật; 7 Pháp lệnh và hơn 30 Nghị định, quyết định của Chính phủ; hơn 40 Thông tư, thông tư liên tịch và nhiều văn bản chỉ đạo khác trực tiếp hoặc có nội dung quy định khung pháp lý, chính sách là cơ sở, tiền đề cho việc thực hiện chính sách BTXH ở Việt Nam. Nhìn chung, các chính sách BTXH ngày càng toàn diện hơn. Thêm vào đó, các đối tượng được trợ giúp cũng từng bước được mở rộng, mức trợ cấp ngày càng cao hơn, cơ hội tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản ngày càng tốt hơn, đã tạo môi trường pháp lý, hành chính, xã hội thuận lợi để các đối tượng hoà nhập cộng đồng.
Tuy nhiên, các quy định về thủ tục hành chính, quy trình quyết định chính sách phức tạp ảnh hưởng không nhỏ đến việc tổ chức thực thi chính sách.
Quy trình qua nhiều bước, công đoạn lãng phí nguồn lực và thời gian của các cơ quan hành chính nhà nước ở cấp cơ sở. Thậm chí ngay cả việc không quy định về thời gian bắt buộc phải hoàn thành của một số nghiệp vụ, hoặc có công đoạn quy định thời gian tối thiểu, có công đoạn quy định thời gian tối đa đã dẫn đến không thể xác định được thời gian tối đa phải ra được quyết định hưởng chính sách cho đối tượng. Thành viên Hội đồng xét duyệt trợ giúp xã hội cấp xã nhiều khi không làm hết chức trách nhiệm vụ của mình, chỉ mang tính hình thức. Đặc biệt là quy định vai trò Hội đồng xét duyệt mức độ khuyết tật cấp xã còn nhiều bất cập. Bởi vì theo quy định chỉ có trạm trưởng trạm y tế có chuyên môn nghiệp vụ đó là chưa nói đến nhiều khi dựa vào ý kiến chủ quan của cán bộ y tế. Các thành viên khác của hội đồng chỉ dựa vào các tiêu chí đánh giá để cho điểm dẫn đến đánh giá mức độ khuyết tật không chính xác. Chính vì lý do này đã dẫn đến vi phạm nguyên tắc kịp thời, đồng thời lệ thuộc vào thái độ và ý chí chủ quan của cán bộ, của các cơ quan hành chính cấp huyện, xã. Cần phải được nghiên cứu hoàn thiện trong thời gian tới.
Hộp 4.2. Những khó khăn trong việc thực hiện chính sách
Chị Lê Thị Lâm là cán bộ LĐTBXH xã Đa Tốn đã có thời gian gắn bó với công tác BTXH sáu năm. Hầu hết các đối tượng BTXH trên địa bàn từ trẻ em, người cao tuổi cho đến người khuyết tật chị đều tiếp xúc. Mỗi đối tượng lại có những đặc điểm khó khăn riêng. Tuy nhiên, khó khăn lớn nhất đối với chị là hướng dẫn đối tượng NKT hoàn thiện hồ sơ để được hưởng trợ giúp xã hội thường xuyên hàng tháng. Người khuyết tật bị hạn chế về hành vi và nhận thức nên bản thân họ không thể tự mình làm hồ sơ được. Việc cung cấp hồ sơ, tài liệu chủ yếu do người giám hộ, người thân trong gia đình thực hiện. Đối với chị, những gia đình có trách nhiệm thì chị chỉ cần tư vấn, hướng dẫn là họ có thể đưa NKT đi khám và hoàn thiện hồ sơ theo yêu cầu. Nhưng thật khó khăn với những gia đình NKT có hoàn cảnh khó khăn, lại hạn chế về nhận thức, không quan tâm đến người khuyết tật, thì việc đề nghị gia đình cung cấp thông tin cá nhân rất khó khăn, thậm chí có gia đình bỏ mặc vì cho rằng thủ tục “rắc rối”. Đó là chưa kể đến có NKT rất khó xác định được mức độ khuyết tật do không biết áp theo tiêu chí hướng dẫn nào để đánh giá, lại phải giới thiệu đối tượng đến Hội đồng giám định y khoa của thành phố để giám định. Điều này mang đến cho chị những băn khoăn không nhỏ vì lo cho đối tượng và gia đình gặp phải những chi phí tốn kém và phiền hà không cần thiết. Chị Lâm cũng như nhiều cán bộ LĐTBXH tâm huyết với nghề luôn mong muốn được trợ giúp và hướng dẫn cho những người yếu thế trong xã hội để giúp họ vượt lên nỗi đau tinh thần, hoà nhập cuộc sống.
- Kiểm tra, đánh giá, tổng hợp báo cáo làm chưa thường xuyên, mang nặng tính hình thức. Giám sát đánh giá còn hạn chế, mới thiết lập các chỉ tiêu báo cáo thống kê về số lượng đối tượng, kết quả thực hiện trợ cấp, trợ giúp, chưa có được các chỉ số, chỉ tiêu đánh giá chất lượng và các mức độ chính sách, cũng như tác động thực hiện chính sách. Đồng thời sự tham gia của các cơ quan, tổ chức đôi khi cũng chỉ mang tính chất hình thức, phong trào. Công tác tổng hợp báo cáo của các địa phương làm chưa thường xuyên, thiếu số liệu, thiếu thông tin... Những hạn chế này một phần từ cơ chế, ý thức trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân tổ chức thực hiện, bên cạnh đó cũng có nguyên nhân khách quan do thiếu cán bộ, thiếu điều kiện, phương tiện để tổ chức thực hiện...
Kiểm tra cũng còn tồn tại những bất cập nhất định, mới chỉ kiểm tra điểm, kiểm tra chưa được thực hiện thường xuyên, đồng bộ, nội dung làm việc cũng còn mang nặng hình thức báo cáo kết quả. Kiểm tra chính sách cần đến tận nơi đối tượng sinh sống, ngoài việc kiểm tra thực hiện chính sách cũng cần kiểm tra cả đời sống của đối tượng.
- Bộ máy tổ chức thực thi chính sách BTXH: chịu sự chi phối bởi nguyên tắc quản lý ngành, lĩnh vực (cơ quan chuyên môn) và quản lý địa phương (lãnh thổ tỉnh, thành phố, vùng, miền). Thực hiện chức năng, nhiệm vụ của từng cấp khác nhau nên cơ cấu tổ chức của từng cấp khác nhau như ở Cục BTXH có các phòng ban chuyên môn với số lượng biên chế lớn, cấp Sở có phòng BTXH có số lượng biên chế khoảng 13 người nhưng với cấp phòng thực hiện các chức năng nhiệm vụ LĐTBXH chỉ có 10 biên chế, trong đó chính sách BTXH chỉ có 01 lãnh đạo phụ trách và 01 cán bộ chuyên môn trực tiếp theo dõi, quản lý, ngoài ra còn phải thực hiện công tác giảm nghèo,... đội ngũ cán bộ công chức mỏng dẫn đến quá tải về công việc.
+ Số lượng lao động trực tiếp thực hiện, theo dõi, quản lý công tác LĐTBXH của cấp huyện gồm 10 người, cấp xã có 22 cán bộ công chức LĐTBXH. Về chất lượng lao động thể hiện như bảng 4.32.
Qua bảng số liệu có thể thấy đa số cán bộ trực tiếp thực hiện theo dõi công tác LĐTBXH là công chức (chiếm 84,37%). Tuy nhiên, trên thực tế số các bộ này vẫn còn hạn chế so với khối lượng nhiệm vụ mà ngành LĐTBXH đảm nhận. Nhưng với sự cố gắng vượt mức của cán bộ công chức cấp huyện, xã đã hoàn thành được khối lượng công việc rất lớn,nhất là việc thực hiện chính sách BTXH.
Bảng 4.32. Đội ngũ cán bộ lao động thương binh xã hội huyện Gia Lâm
Nguồn: Phòng Nội vụ huyện Gia Lâm (2016) Đội ngũ cán bộ lao động thương binh xã hội các xã, thị trấn mặc dù đã bố trí được cán bộ công chức không phải kiêm nhiệm nhiều việc nhưng tính chuyên nghiệp chưa cao do chưa được đào tạo bài bản về công tác xã hội dẫn đến việc quản lý, theo dõi đối tượng bảo trợ xã hội, thực hiện chế độ, chính sách bảo trợ xã hội gặp nhiều khó khăn như trong việc rà soát, thống kê, quản lý đối tượng.
Để thực hiện được hệ thống chính sách cần có hệ thống sự nghiệp đủ mạnh để triển khai thực hiện. Trong những năm qua mới chỉ quan tâm đến việc tăng cường năng lực cho hệ thống tổ chức các cơ quan quản lý hành chính ở các cấp, các ngành có chức năng nhiệm vụ đến thực hiện chính sách. Chưa quan tâm đến hệ thống các đơn vị sự nghiệp chăm sóc đối tượng xã hội ở cộng đồng và ở cấp cơ sở. Chính vì chưa có hệ thống dịch vụ sự nghiệp chăm sóc đủ với nhu cầu đòi hỏi đã dẫn đến hầu hết các dịch vụ hỗ trợ kém chất lượng. Cán bộ cơ sở chưa được đào tạo cơ bản về công tác xã hội, thực hành về công tác xã hội, dẫn đến hoạt động thiếu tính chuyên nghiệp. Điều này đã dẫn đến việc tổ chức thực hiện chế độ chính sách chưa nghiêm, thường chậm so với hiệu lực của chính sách.
Diễn giải Cán bộ LĐTBXH huyện Cán bộ LĐTBXH huyện Tổng số Tổng lao động 10 22 32 1. Giới tính: - Nam 3 3 6 - Nữ 7 19 26 2. Trình độ: - Đại học 10 22 32 - Cao đẳng, trung cấp 0 0 0 3. Chuyên ngành: 10 22 32 - QLKT, kinh tế 1 2 3 - Tài chính 3 3 - Xã hội học 5 19 24 - Luật 1 1 2 4. Chế độ tuyển dụng: - Hợp đồng 0 5 5 - Biên chế 10 17 27
Việc bố trí cán bộ công chức của phòng LĐTBXH, cán bộ LĐTBXH xã, thị trấn chưa đủ mạnh để thực thi chính sách BTXH. Đối với cán bộ LĐTBXH xã, thị trấn để làm tốt được chuyên môn thì cần phải có thời gian tham gia công tác nhiều năm mới nắm chắc đối tượng, hiểu rõ địa bàn, có kinh nghiệm thực hiện chính sách được tốt, khi tiếp xúc, trả lời những thắc mắc của đối tượng thì cần có chuyên môn sâu, biết cách giải thích và trả lời cho phù hợp trong việc xã giao, đôi khi có những người cố tình không hiểu, “công thần” nên có thái độ không đúng mực với cán bộ LĐTBXH nên rất cần bố trí cán bộ LĐTBXH là người có kinh nghiệm, chững trạc nên bố trí chức danh này ổn định, không nên thuyên chuyển quá nhanh.
-Tài chính: Qua các nghị định cho thấy, nguồn kinh phí giành cho BTXH không ngừng được điều chỉnh từ năm 2000 đến nay. Nếu Nghị định 07/2000 quy định khoản TGXH thường xuyên do Chủ tịch UBND tỉnh quyết định cho phù hợp với tình hình thực tế từng địa phương thì đến Nghị định 67/2007 quy định phân cấp rõ ràng hơn nguồn kinh phí TGXH thường xuyên tại cộng đồng.
- Hiện tại, mức trợ cấp liên tục được thay đổi nhưng vẫn còn rất thấp, mang tính cào bằng, điều chỉnh trợ cấp còn chậm so với mức lương và giá cả thị trường. Quy định về nguồn kinh phí dành cho trợ giúp không ngừng được bổ sung mở rộng, huy động tối đa khả năng tài chính của Nhà nước, địa phương; Tuy nhiên cơ chế tự cân đối ngân sách cũng đang tạo lên sự chênh lệch và khác biệt giữa các địa phương về phân bổ ngân sách cho hoạt động trợ cấp dẫn đến sự thiếu công bằng trong việc tiếp cận chính sách của người dân ở các địa phương khác nhau. Sự tham gia ủng hộ đóng góp của cá nhân, cộng đồng và các tổ chức xã hội vào ngân sách ngày càng mở rộng song tính tự nguyện tham gia đóng góp ủng hộ chưa cao.
Các khoản chi liên quan đến quản lý được thực hiện theo qui định hiện hành, chưa có những qui định đặc thù theo từng loại đối tượng chính sách.
Nghị định 136/2013/NĐ-CP ban hành ngày 21/10/2013 nhưng đến 24/10/2014 mới ban hành Thông tư 29/2014/TTLT-BLĐTBXH-BTC hướng dẫn thực hiện. Chính vì vậy, về nâng mức trợ cấp đã có hiệu lực từ ngày 01/01/2014. nhưng thành phố Hà Nội thực hiện nâng mức TGXH thường xuyên hàng tháng từ 01/01/2015, thực hiện hỗ trợ mai táng phí từ 01/01/2016. Nguyên nhân là do ngân sách Nhà nước chưa cân đối đủ nên việc thực hiện chậm chễ. Đây là vấn đề quan trọng ảnh hưởng đến đời sống của đối tượng BTXH.
-Thiếu cơ chế quản lý, nguồn ngân sách địa phương hạn hẹp: Việc lập dự toán phải căn cứ vào đối tượng hưởng lợi, căn cứ vào nguồn thu ngân sách cấp tỉnh, cấp huyện nên sự phối hợp giữa ngành LĐTBXH và Tài chính Kế hoạch chưa chặt chẽ. Nguồn ngân sách hạn hẹp nên mức độ quan tâm đến đối tượng BTXH sẽ hạn chế.
- Công tác tuyên truyền, giáo dục: Tuyên truyền là yếu tố quan trọng nhất có tác động lớn đến hiệu quả thực thi chính sách. Mục đích chính là nâng cao nhận thức của toàn xã hội cả cơ quan tổ chức thực thi chính sách và chính đối tượng hưởng lợi.
UBND huyện chỉ đạo các xã, thị trấn tổ chức tuyên truyền chủ trương chính sách của Đảng và nhà nước liên quan đến NCT, NKT vào các ngày kỷ niệm: Ngày thành lập Hội người cao tuổi (10/5), Người khuyết tật (18/4) trên hệ thống loa truyền thanh huyện, xã. Ngoài ra còn tuyên truyền trên hệ thống pa nô, khẩu hiệu, lồng ghép vào các buổi liên hoan văn nghệ quần chúng. Tổ chức tập