xây dựng cơ sở hạ tầng ở Việt Nam
Tr−ớc năm 1993, trong những quy định của Luật Đất đai 1988, Nhà n−ớc nghiêm cấm việc mua bán đất đai và không thừa nhận các giao dịch chuyển đổi, chuyển nh−ợng, cho thuê, thế chấp, góp vốn giá trị quyền sử dụng đất trên
thị tr−ờng. Đất đai không có giá và Nhà n−ớc tiến hành giao, cấp đất cho các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân không thu tiền sử dụng. Luật Đất đai 1988 mang nặng tính hành chính, mệnh lệnh, chủ yếu chỉ giải quyết mối quan hệ hành chính về đất đai giữa Nhà n−ớc với ng−ời đ−ợc giao, cấp đất. Trong giai đoạn này, giá đất không đ−ợc đề cập đến, Nhà n−ớc quản lý đất đai theo diện tích, loại, hạng đất mà không quản lý bằng giá trị đất. Suốt trong khoảng thời gian dài, với chính sách quản lý đất đai mang nặng tính hành chính, mệnh lệnh đã làm cho quan hệ đất đai không vận động theo h−ớng tích cực, đất đai không đ−ợc coi là tài sản quý, tình trạng vô chủ, sử dụng lãng phí, lấn chiếm, mua bán ngầm diễn ra phổ biến Nhà n−ớc không kiểm soát đ−ợc.
Luật Đất đai 1993 ra đời với những quy định mới cho phép ng−ời sử dụng đất đ−ợc quyền chuyển đổi, chuyển nh−ợng, cho thuê, góp vốn, thế chấp giá trị quyền sử dụng đất đã tạo ra cơ sở pháp lý và đặt nền móng cho sự hình thành và phát triển thị tr−ờng BĐS chính thức ở n−ớc ta.
Luật Đất đai 1993 đã có b−ớc chuyển biến tích cực, không chỉ giải quyết mối quan hệ giữa Nhà n−ớc và ng−ời sử dụng đất mà còn giải quyết mối quan hệ giữa những ng−ời sử dụng đất với nhau (mối quan hệ dân sự, kinh tế về đất đai) nh−: mở rộng quyền cho ng−ời sử dụng đất, cho phép họ đ−ợc chuyển quyền sử dụng đất, thừa nhận sự tồn tại của thị tr−ờng BĐS, thừa nhận đất có giá và Nhà n−ớc xác định giá đất để quản lý, từ đó Nhà n−ớc không chỉ quản lý đất đai theo diện tích, loại, hạng đất mà còn quản lý theo giá trị đất (giao đất có thu tiền sử dụng). Nh− vậy, bên cạnh hình thức giao đất không thu tiền (đối với một số tr−ờng hợp phục vụ lợi ích công cộng), Nhà n−ớc tiến hành giao đất, cho thuê đất có thu tiền sử dụng. Theo quy định Luật Đất đai 1993, Nhà n−ớc giao đất có thu tiền sử dụng trong các tr−ờng hợp:
- Giao đất để làm nhà ở cho hộ gia đình, cá nhân.
- Giao đất cho các tổ chức kinh tế để đầu t− xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê.
- Giao đất cho các tổ chức kinh tế đầu t− xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nh−ợng hoặc cho thuê quyền sử dụng đất gắn liền kết cấu hạ tầng đó
- Giao đất cho một số tr−ờng hợp để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng theo dự án do Chính phủ Quyết định
Chính sách sử dụng đất đai phải trả tiền là chính sách tiến bộ, phù hợp với đ−ờng lối đổi mới quản lý đất đai theo cơ chế thị tr−ờng, nhà n−ớc có nguồn thu ngân sách từ đất, huy động đ−ợc vốn để đầu t− xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất n−ớc. Mặt khác, với chính sách giao đất có thu tiền sử dụng sẽ tạo đ−ợc sự công bằng giữa ng−ời sử dụng đất với nhau, giữa ng−ời trực tiếp lao động sản xuất với ng−ời sử dụng đất vào mục đích kinh doanh. Nguồn tài nguyên đất đai đ−ợc xác định rõ giá trị sẽ góp phần tác động tới ý thức, trách nhiệm từ phía ng−ời sử dụng đất, đất đai sẽ đ−ợc sử dụng kinh tế, tiết kiệm và hiệu quả hơn. Thực tế sử dụng đất tại các địa ph−ơng đã chứng minh tính đúng đắn, hợp lý của chính sách sử dụng đất có thu tiền sử dụng.
Với chủ tr−ơng “Đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” của Chính phủ, nhiều tỉnh, thành phố đã chủ động tiến hành giao đất có thu tiền sử dụng nhằm huy động nguồn vốn đầu t− xây dựng, cải tạo, nâng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng địa ph−ơng. Thực chất quá trình tạo vốn từ quỹ đất để xây dựng cơ sở hạ tầng tại các địa ph−ơng đ−ợc tiến hành d−ới các hình thức chủ yếu sau:
- Hình thức 1: UBND cấp tỉnh cho phép các nhà đầu t− có năng lực tài chính nhận làm công trình. Sau đó, các nhà đầu t− này thuê các đơn vị thi công để xây dựng công trình. Sau khi hoàn thành, UBND cấp tỉnh sẽ thanh toán bằng đất cho nhà đầu t− theo khối l−ợng thi công đ−ợc nghiệm thu.
- Hình thức 2: UBND cấp tỉnh chỉ tuyển chọn các nhà đầu t− vừa có năng lực tài chính, vừa có năng lực thi công để trực tiếp xây dựng công trình (hình thức này khắc phục đ−ợc nh−ợc điểm hình thức 1 là tránh tình trạng quá trình thi công công trình qua quá nhiều khâu trung gian gây tốn kém về thời gian và
tiền của). Sau khi hoàn tất công trình, UBND cấp tỉnh sẽ thanh toán bằng đất cho nhà đầu t− theo khối l−ợng thi công đ−ợc nghiệm thu. Song trên thực tế các nhà đầu t− vừa có năng lực tài chính, vừa có năng lực thi công là rất ít.
- Hình thức 3: UBND cấp tỉnh cho phép các nhà đầu t− nộp một khoản tiền vào ngân sách Nhà n−ớc để đầu t− xây dựng một công trình thuộc danh mục công trình đầu t− bằng quỹ đất đ−ợc Chính phủ cho phép và theo tổng mức đầu t− đ−ợc duyệt. Sau khi hoàn tất thủ tục nộp tiền, UBND cấp tỉnh sẽ giao cho nhà đầu t− một diện tích đất có giá trị t−ơng ứng để thanh toán. Với số tiền thu đ−ợc, UBND cấp tỉnh tự tổ chức đầu t− xây dựng công trình.
Hiện nay, hệ thống cơ sở hạ tầng (hệ thống đ−ờng giao thông, hệ thống điện, cấp thoát n−ớc, các công trình phúc lợi nh− tr−ờng học, bệnh viện, trạm xá, nơi vui chơi, giải trí…) ở hầu hết các địa ph−ơng còn lạc hậu, nghèo nàn, thiếu đồng bộ, ch−a t−ơng xứng với trình độ và tốc độ phát triển của nền kinh tế, xã hội. Với chủ tr−ơng “Đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” của Chính phủ, trong vòng hơn 10 năm trở lại đây, việc thực hiện các dự án sử dụng quỹ đất tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng đã đ−ợc nhân rộng trên phạm vi cả n−ớc. Đây là một giải pháp hữu hiệu khắc phục những khó khăn về vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, tập trung khai thác nguồn nội lực của đất n−ớc phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá. D−ới hình thức giao đất có thu tiền sử dụng, nhiều địa ph−ơng đã huy động đ−ợc nguồn thu lớn cho ngân sách, đầu t− xây dựng, cải tạo, nâng cấp hệ thống chợ, tr−ờng, đ−ờng trạm, từng b−ớc góp phần cải thiện đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân. Chính sách giao đất để tạo vốn đầu t− xây dựng cơ sở hạ tầng đã mang lại hiệu quả kinh tế, xã hội to lớn. Song cùng với những biến động về giá cả đất đai trên thị tr−ờng BĐS, giá chuyển nh−ợng thực tế cao gấp nhiều lần so với giá đất do Nhà n−ớc quy định, chính sách giao đất để tạo vốn đầu t− xây dựng cơ sở hạ tầng đã bộc lộ những hạn chế, nh−ợc điểm nhất định, cụ thể: khung giá đất do Nhà n−ớc ban hành theo Nghị định 87/CP của Chính phủ là căn cứ để thực hiện chính sách tài chính
trong việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và bồi th−ờng khi Nhà n−ớc thu hồi đất. Hiện nay, bảng giá đất đã đ−ợc Nhà n−ớc chỉnh sửa hệ số k nhiều lần song vẫn quá lạc hậu. Khi tiến hành giao đất tạo vốn đầu t− xây dựng hệ thống cơ sở hạ tầng, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc TW cũng chủ động điều chỉnh kịp thời bảng giá đất cho phù hợp với tình hình thực tiễn địa ph−ơng song nhìn chung giá đất do Nhà n−ớc đặt ra là rất thấp so với thực tế, nhất là ở các đô thị, các khu công nghiệp, du lịch, dịch vụ. Chính sự chênh lệch về giá đất do Nhà n−ớc quy định với giá đất chuyển nh−ợng thực tế trên thị tr−ờng mà trong thực tế, một số giao dịch đất đai làm phát sinh ra những khoản địa tô mà nhà n−ớc không kiểm soát đ−ợc dẫn đến thất thoát một nguồn thu lớn (trong tr−ờng hợp giao đất tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng hoặc trong tr−ờng hợp giao đất cho tổ chức kinh tế đầu t− xây dựng nhà ở để bán hoặc cho thuê). Thực tế tồn tại ở nhiều địa ph−ơng trong tr−ờng hợp giao đất cho tổ chức kinh tế xây nhà để bán hoặc cho thuê, Nhà n−ớc mới chỉ chú ý đến giao mà ch−a chú ý đến kiểm soát. Khi giao đất thì giao theo giá do UBND tỉnh, thành phố ban hành dựa trên khung giá Chính phủ, giá này rất thấp. Khi doanh nghiệp tiến hành bán hoặc cho thuê nhà lại dựa trên giá cả thị tr−ờng, do vậy, khoản địa tô chênh lệch lại rơi cả vào túi các doanh nghiệp kinh doanh BĐS. Nh− vậy, ph−ơng thức giao đất có thu tiền sử dụng đã không huy động đ−ợc tối đa nguồn thu cho ngân sách nhà n−ớc, giá đất khi Nhà n−ớc giao đất chênh lệch quá lớn so với giá đất trên thị tr−ờng đã làm thất thoát một nguồn thu lớn cho ngân sách.[36]
Trong thời gian qua, nhiều địa ph−ơng đã thực hiện chủ tr−ơng “Đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” của Chính phủ d−ới hình thức giao đất có thu tiền sử dụng và thu đ−ợc những kết quả nhất định. Song bên cạnh những địa ph−ơng thực hiện tốt công tác này, tiến hành giao đất công khai, khách quan, trung thực, đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, sử dụng nguồn thu đúng mục đích, đúng cơ chế tài chính thì tại một số địa ph−ơng vẫn xảy ra tình trạng
lãnh đạo lạm dụng quyền hạn câu kết với chủ đầu t−, chủ dự án tiến hành giao đất thiếu công khai, thiếu trung thực với mục đích trục lợi cá nhân gây thất thoát nguồn thu cho ngân sách, làm giảm lòng tin ở dân. Tại một số tỉnh, tình trạng trầm trọng dẫn đến khiếu nại, tố cáo kéo dài (Thái Bình) làm rối loạn chính trị, xã hội địa ph−ơng, gây tác động xấu đối với sự phát triển của nền kinh tế.