25. Thực ra, Bruce Chapman, kiến trỳc sư trưởng của Chương trỡnh đúng gúp cho giỏo dục đại học của Úc và là người ủng hộ nhiệt tỡnh cho chương trỡnh cho vay theo thu
11.2Những vấn đề phỏt sinh từ cỏc nghiờn cứu điển hỡnh
Mang lại ảnh hưởng trờn toàn quốc
Một số chương trỡnh cho vay của cỏc nước cú quy mụ rất nhỏ và thường gặp khú khăn do những hạn chế về ngõn sỏch của chớnh phủ; cỏc chương trỡnh này chỉ đến được một số lượng nhỏ cỏc sinh viờn. Mặc dự cỏc chương trỡnh này cung cấp dịch vụ hữu ớch cho sinh viờn vay vốn, quy mụ nhỏ đó làm hạn chế tớnh hiệu quả trong việc đạt được mục tiờu quốc gia. Một chương trỡnh cho sinh viờn vay vốn khụng thể được coi là thành cụng trong bối cảnh quốc gia trừ khi nú đủ lớn để mang lại ảnh hưởng trờn toàn quốc.
Mục tiờu chương trỡnh cho vay vốn phải được xỏc định một cỏch rừ ràng
Cú thể xõy dựng cỏc chương trỡnh quốc gia cho sinh viờn vay vốn vỡ nhiều lý do khỏc nhau. Mục tiờu chớnh của một chương trỡnh cho vay sẽ ảnh hưởng đến việc thiết kế, hoạt động cũng như tớnh bền vững về mặt tài chớnh. Với lý do này, cần phải xỏc định rừ ràng mục tiờu chớnh của một chương trỡnh. Năm nhúm mục tiờu khỏc nhau của chương trỡnh cho sinh viờn vay vốn cú thểđược xỏc định như sau: 1) mục tiờu ngõn sỏch (tạo thu nhập); 2) tạo thuận lợi cho việc mở rộng giỏo dục đại học; 3) mục tiờu xó hội (cải thiện sự bỡnh đẳng và cơ hội tiếp cận cho người nghốo); 4) đỏp ứng nhu cầu về nguồn nhõn lực; và 5) giảm bớt gỏnh nặng tài chớnh đối với sinh viờn. Trờn thực tế, bất cứ chương trỡnh nào cũng cú thể lồng ghộp từ hai mục tiờu trở lờn.
Cú thể phõn biệt rừ ràng giữa mục tiờu 1 và 2, và giữa cỏc nhúm mục tiờu 3, 4 và 5. Nhúm mục tiờu đầu tiờn liờn quan đến tạo nguồn kinh phớ cho giỏo dục đại học trong bối cảnh ngõn sỏch của chớnh phủ bị thắt chặt và nhu cầu xó hội về giỏo dục đại học tăng lờn; cỏc mục tiờu này là lý do chớnh để cấp vốn vay cho sinh viờn ở cỏc nước cụng nghiệp. Tuy nhiờn, nhúm mục tiờu thứ hai lại khụng thực sự liờn quan đến cấp kinh phớ cho cỏc trường đại học theo kiểu như vậy mà nhằm đảm bảo thực hiện cỏc mục tiờu rộng lớn hơn và mang tớnh xó hội.
Cõn nhắc cỏc phương ỏn chớnh sỏch thay thếđối với chương trỡnh cho vay
Mặc dự mọi người nhận thấy cỏc chương trỡnh cho sinh viờn vay vốn cú thể khỏc nhau về mục tiờu nhưng cũng cần phải lưu ý rằng cú thể khụng cú cơ chế tối ưu cho một chương trỡnh cho vay vốn nhằm đỏp ứng bất kỳ mục tiờu cụ thể nào. Trước khi triển khai một chương trỡnh cho vay hoặc thực hiện cải cỏch lớn chương trỡnh hiện tại, cỏc nhà hoạch định chớnh sỏch cần so sỏnh ưu và nhược điểm của những phương ỏn chớnh sỏch thay thế cho chương trỡnh cho vay bởi vỡ cỏc phương ỏn thay thế này cú thể tốt hơn trong việc đạt được mục tiờu tương tự. Một đỏnh giỏ như vậy cú thể chỉ ra rằng cỏc biện phỏp/chớnh sỏch thay thế đú phải được ỏp dụng hài hũa cựng với chương trỡnh cho vay nhằm tăng cường hiệu quả, và nếu chớnh sỏch này được chấp nhận thỡ cú thể cú một cỏch tiếp cận khỏc. Phõn tớch kỹ về mặt xó hội và kinh tế của cỏc phương ỏn chớnh sỏch thay thế là điều kiện tiờn quyết để cú thể cải cỏch tốt chớnh sỏch.
Cho vay cốđịnh và cho vay trả nợ theo thu nhập
Cho vay cốđịnh là chuẩn chung của chương trỡnh cho vay vốn ở cỏc nước đang phỏt triển trờn toàn thế giới; việc trả nợ được thực hiện trong một khoảng thời gian cốđịnh và thường là trả theo thỏng. Tỷ lệ lói suất ỏp dụng khi vay và khoảng thời gian tối đa cho phộp để hoàn trả vốn đó được sử dụng để tớnh số tiền phải trả nợ theo định kỳ cốđịnh. Quy định trả nợ trong một thời kỳ cốđịnh cú thể là gỏnh nặng đối với cỏc sinh viờn mới ra trường trong những năm đầu với mức lương khởi điểm thấp và thất nghiệp là một vấn đề ở nhiều nước đang phỏt triển. Gỏnh nặng này sẽ dẫn đến việc người vay khụng chịu trả nợ.
Trong khuụn khổ cỏc khoản vay trả nợ theo thu nhập được giới thiệu ở một số nước cụng nghiệp hoỏ, thời gian trả nợ định kỳ được quy định theo tỷ lệ thu nhập của sinh viờn tốt nghiệp trong mỗi thời kỳ; việc này sẽ làm giảm gỏnh nặng trả nợ trong những năm đầu. Sự tham gia của cỏc cơ quan thuế trong thu nợ là cần thiết trong trường hợp này bởi vỡ cần cú thụng tin về thu nhập cỏ nhõn. Tuy nhiờn, hệ thống thuế cú thể cú hiệu quả khi cơ chế “trả nợ khi bạn cú thu nhập” là rộng khắp và hiệu quả. Nhưng cơ chế này khụng đủ tốt để ỏp dụng ở hầu hết cỏc nước đang phỏt triển. Nếu cơ quan thuế là một đơn vị thu nợ hiệu quả trong mọi trường hợp thỡ
khi đú cú thể sử dụng họ tham gia vào cỏc chương trỡnh cho vay vốn cú lói suất truyền thống (tức là trả nợ cú thể khụng phụ thuộc vào thu nhập).
Chương trỡnh đơn nhất và đa chương trỡnh
Cú rất nhiều ưu điểm trong việc xõy dựng một chương trỡnh cho vay vốn duy nhất ở cấp quốc gia, đú là: phạm vi tỏc động trong việc đạt mục tiờu trọng tõm của chương trỡnh cho vay; tớnh kinh tế về mặt quy mụ khiến chi phớ quản lý vốn vay thấp; hiệu quả và hiệu suất về mặt quản lý; cỏn bộ và chức năng chuyờn mụn như khả năng đỏnh giỏ và tiến hành cỏc nghiờn cứu tiếp theo.
Khi sử dụng nhiều chương trỡnh cho vay vốn, cỏc chương trỡnh này thường là kết quả của những quy trỡnh theo kiểu tạm thời hoặc mang tớnh kế thừa chứ khụng phải thiết kế một cỏch cú chủ đớch. Tuy nhiờn, cỏc chương trỡnh này cú thể thiếu tầm ảnh hưởng quốc gia, phạm vi khụng rộng khắp và điều phối khụng tốt nhưng chỳng cú thể mang lại hiệu quả trong trường hợp mà ở đú đề ra nhiều mục tiờu, mong muốn đỏp ứng nhu cầu cụ thể của cỏc nhúm khỏc nhau và khi cú thể thỡ sử dụng nguồn tài trợ thay thế.
Cấp vốn vay: đảm bảo chớnh phủ cấp đủ vốn tài trợđể duy trỡ tớnh bền vững
Vốn vay của ngõn hàng thương mại cho lĩnh vực giỏo dục (với mức lói suất "hợp lý") thường khụng sẵn cú vỡ hầu hết sinh viờn (hoặc gia đỡnh họ) khụng thể thế chấp tài sản để vay vốn hoặc khụng cú đủ bằng chứng làm cho ngõn hàng tin tưởng. Trong hầu hết cỏc trường hợp (như chỳng tụi trỡnh bày trong phần 11.2.7), chớnh phủ can thiệp bằng cỏch cấp vốn vay ban đầu từ ngõn sỏch hiện cú hoặc đi vay. (Chớnh phủ cũn trợ cấp thanh toỏn lói suất, chịu rủi ro khụng trả nợ và thanh toỏn hầu hết cỏc chi phớ quản lý chương trỡnh cho vay).
Một nhầm lẫn thường gặp là vốn vay ban đầu cú thểđược coi là một khoản quay vũng với việc thu nợ hàng năm được dựng để tài trợ cho cỏc khoản vốn vay mới. Nhưng kể cả trong mụ hỡnh chia sẻ chi phớ thuần tỳy thỡ nợ thu được từ một sinh viờn cũng sẽ ớt hơn số tiền vay ban đầu vỡ những lý do như khụng trả nợ, trợ cấp vay vốn hoặc chớnh phủ trả chi phớ quản lý/điều hành. Vỡ vậy, khi thực hiện một chương trỡnh cho vay vốn mới thỡ dường như khụng chỉ cần chớnh phủ phải cấp vốn ban đầu. Xột đến sự cần thiết phải thu hồi chi
phớ đầy đủ và số sinh viờn đang tăng lờn, cam kết tiếp tục tài trợ của chớnh phủ sẽ là cần thiết đểđảm bảo tớnh bền vững của vốn vay.
Đa dạng hoỏ cỏc nguồn vốn vay
Sẽ là thuận lợi nếu cú được cỏc nguồn vốn vay ban đầu khụng do chớnh phủ cấp (khi cú thể). Như vậy, khụng cần chớnh phủ phải tài trợ ban đầu (mặc dự khụng hẳn là như vậy trong trường hợp trợ cấp liờn tục được trỡnh bày ở trờn). Ưu điểm của việc sử dụng hệ thống ngõn hàng thương mại để cấp vốn là rất rừ ràng. Nhưng cần phải cú một sốđiều kiện để ngõn hàng thương mại cú thể tài trợ cho cỏc khoản vốn vay. Trong trường hợp như vậy (như trong chương trỡnh của Trung Quốc và Bộ Giỏo dục Hàn Quốc), cỏc ngõn hàng cho sinh viờn vay với lói suất thấp hơn thị trường và chớnh phủ tài trợ phần phụ trội (mặc dự trong chương trỡnh theo hỡnh thức thương mại của Trung Quốc, cỏc ngõn hàng khụng được trợ cấp lói suất). Vỡ hầu hết cỏc sinh viờn (đặc biệt là sinh viờn nghốo) khụng thể thế chấp để vay vốn nờn một lần nữa hệ thống ngõn hàng khụng muốn cấp vốn vay thương mại cho họ. Điều này đó đũi hỏi chớnh phủ phải vào cuộc với tư cỏch là người bảo lónh. Vấn đề chớnh vẫn cần phải giải quyết là: Đõu là những điều kiện đặc biệt về mặt thể chế cũng như cỏc điều kiện khỏc hiện diện trong hai chương trỡnh nờu trờn khiến cỏc ngõn hàng cú thể đảm nhiệm vai trũ này - một vai trũ khụng cú mặt trong hầu hết cỏc chương trỡnh khỏc trong khu vực và những nơi khỏc? Vấn đề này nằm trong chương trỡnh nghị sự của những nghiờn cứu trong tương lai.
Một phương ỏn khỏc là dựng nguồn vốn hiện cú (quỹ lương hưu của cụng chức nhà nước hoặc bảo hiểm) hoặc sử dụng nguồn của một cơ quan tài chớnh bỏn chớnh phủ để cấp vốn vay. Những hỡnh thức này hiện cú mặt ở Hàn Quốc nhưng khụng phải lỳc nào cũng hoạt động tốt và phải được ỏp dụng một cỏch thận trọng. Vỡ nhiều chương trỡnh khụng thể hoàn vốn đầy đủ (một phần do vốn vay được cấp với lói suất thấp hơn thị trường) nờn cú thể ảnh hưởng đến sự vững chắc về mặt tài chớnh nếu nhà nước khụng trợ cấp.
Đỏnh giỏ khả năng tài chớnh của cỏc chương trỡnh cho vay vốn
Đỏnh giỏ về tỷ lệ thu nợ và hoàn vốn đưa ra những thụng tin quan trọng về năng lực tài chớnh của một chương trỡnh cho vay vốn; việc đỏnh giỏ này bao gồm những cụng cụ chớnh sỏch nhằm tăng tớnh hiệu quả của chương trỡnh cho vay vốn. Tỷ lệ thu nợ (tớnh xem một người vay vốn sẽ phải trả lại bao nhiờu) phụ thuộc vào số tiền
trợ cấp (lói suất, thời gian õn hạn); tỷ lệ trả nợ thấp chứng tỏ chếđộ trợ cấp ỏp dụng là quỏ rộng rói. Khả năng tài chớnh núi chung của một chương trỡnh cho vay vốn phụ thuộc vào mức độ hoàn vốn đầy đủ của cơ quan cho vay (giải ngõn vốn vay cộng với cỏc chi phớ khỏc bao gồm cả chi phớ quản lý); trợ cấp quỏ nhiều, chi phớ quản lý cao và việc khụng hoàn trả nợ sẽ khiến tỷ lệ hoàn vốn thấp.
Rất ớt chương trỡnh ở cỏc nước đang phỏt triển tớnh toỏn cỏc chỉ số này trong giai đoạn lập kế hoạch và thiết kế cỏc khoản vốn vay mới; tỷ lệ trả nợ thấp cú thể chứng tỏ sự cần thiết phải thắt chặt cỏc điều kiện thu nợ (và trợ cấp ớt hơn). Mặc dự cỏc biện phỏp này khụng được sử dụng rộng rói, chỳng tụi cho rằng chỳng sẽđược sử dụng như một cụng cụ để đỏnh giỏ và giỏm sỏt tài chớnh cỏc chương trỡnh cho vay.
Cỏc chương trỡnh tập trung hay phõn cấp?
Cỏc chương trỡnh cho vay cú sự khỏc biệt đỏng kể về mức độ phõn cấp. Trong một số chương trỡnh, cơ quan cho vay vốn trung ương chịu trỏch nhiệm về tất cả cỏc nội dung của quy trỡnh cho vay vốn. Một ưu điểm chớnh của cơ chế tập trung là cú thể tạo sự bỡnh đẳng trong phõn phối ngõn sỏch vốn vay thụng qua quy trỡnh tập trung và sử dụng tiờu chớ chung để phõn bổ vốn vay; điều này đặc biệt quan trọng trong chương trỡnh cho người nghốo vay vốn. Nhiệm vụ thu nợ cũng cú thể thuộc về cơ quan này nhưng tốt nhất là nờn để cho cỏc đơn vị cú lợi thế thu, chẳng hạn như ngõn hàng hoặc cơ quan thu thuế thu nhập.
Ở cực bờn kia là chương trỡnh theo cơ chế phõn cấp khỏ mạnh. Thay vỡ sử dụng cơ quan điều hành theo cơ chế tập trung để giải quyết đơn xin vay vốn của cỏc đối tượng vay, vốn vay được chớnh cỏc cơ sở giỏo dục phõn phối đến sinh viờn. Cỏc cơ sở giỏo dục nhận được kinh phớ vốn vay thụng qua phõn bổ ngõn sỏch từ trờn xuống và cơ chế này khụng tớnh đến tỡnh trạng nghốo khú của sinh viờn. Một điều kiện tiờn quyết nhằm đảm bảo cho hệ thống phõn phối vốn vay hoạt động tốt ở cấp trường là một cụng thức được thiết kế tốt để phõn bổ tổng kinh phớ vốn vay giữa cỏc cơ sở giỏo dục. Một cụng thức như vậy sẽ cú thể giỳp phõn bổ ngõn sỏch theo nhu cầu của sinh viờn ở mỗi trường. Hệ thống tiếp tục thiếu sự bỡnh đẳng nếu cỏc cơ sở giỏo dục cú chớnh sỏch phõn phối vốn vay khỏc nhau.
Tuy nhiờn, người ta lại mong muốn phõn cấp ở mức độ nhất định trong hệ thống phõn bổ vốn vay. Cỏc cơ sở giỏo dục đúng một vai trũ tớch cực trong quảng bỏ chương trỡnh, xỏc định đối tượng sinh viờn nghốo và xột duyệt đơn xin vay vốn; đõy là những vai trũ hữu ớch cú thểđưa vào hệ thống phõn phối vốn vay theo cơ chế tập trung để mang lại tỏc động tốt.
Trỏch nhiệm thu nợ cú thể thuộc về cỏc cơ sở giỏo dục với nỗ lực giảm bớt tỡnh trạng khụng trả nợ. Tuy nhiờn, việc cỏc cơ sở giỏo dục thu nợ cú thể khụng mang lại hiệu quả do thiếu vắng cỏc hỡnh thức khuyến khớch cũng như năng lực quản lý/điều hành.
Tớnh phự hợp của khoản vốn vay
Từng khoản cho vay phải đủ lớn về số tiền để đỏp ứng nhu cầu của đối tượng sinh viờn mục tiờu. Trong nhiều chương trỡnh, mức vay thường nhỏ hơn so với nhu cầu về chi phớ học tập và sinh hoạt của sinh viờn; khi tớnh đến định hướng xó hội của hầu hết cỏc chương trỡnh này, một vấn đề liờn quan đến mức vay nhỏ là giỏo dục đại học vẫn cũn vượt xa khả năng của những người rất nghốo và như vậy đó khụng đỳng với mục đớch cho vay vốn. Ba yếu tố cần thiết đểđảm bảo tớnh phự hợp của khoản vốn vay là: đủ kinh phớ tài trợ, thụng tin về nhu cầu tài chớnh của sinh viờn (cú thể là qua cỏc khảo sỏt về chi tiờu của sinh viờn) và cỏc chớnh sỏch phõn bổ cụng bằng.
Cần phải cú lý do để trợ cấp vốn vay
Ở hầu hết cỏc nước, chương trỡnh cho sinh viờn vay vốn được trợ cấp rất nhiều. Chỳng tụi cho rằng ưu điểm của trợ cấp phụ thuộc rất nhiều vào mục tiờu chớnh của chương trỡnh. Mức độ trợ cấp cần được xem xột kỹ với cỏc mục tiờu cần đạt được. Đối với hầu hết cỏc mục tiờu, khụng cú trường hợp nào đủ thuyết phục để tài trợ nhiều trừ khi vốn vay cú mục đớch là hỗ trợ người nghốo.
Chớnh phủ trợ cấp lói suất trong hầu hết cỏc chương trỡnh cho sinh viờn vay vốn. Thậm chớ cỏc chương trỡnh cho vay vốn khụng nhằm mục đớch hỗ trợ người nghốo cũng cấp vốn với mức lói suất thấp hơn lói suất thương mại. Tỷ lệ lói suất trợ cấp xuất phỏt từ quan điểm chớnh trị cho rằng nếu khụng trợ cấp thỡ sẽ đặt ra gỏnh nặng trả nợ cho những đối tượng vay là sinh viờn; giả thiết này sẽ được kiểm tra bằng cỏch tớnh mức độ phải trả nợ (trả nợ hàng năm liờn quan đến thu nhập) và nếu phần trả nợ là ớt thỡ cú thể nõng cao lói suất.
Đảm bảo sự cụng bằng trong cấp vốn
Cần đảm bảo rằng tất cả cỏc đối tượng vay vốn tiềm năng phải được đối xử cụng bằng. Cú hai vấn đề ởđõy. Thứ nhất, tất cả cỏc đối tượng tiềm năng (hợp lệ) phải cú được cơ hội vay vốn như nhau. Vỡ vậy, tất cả sinh viờn cú hoàn cảnh kinh tế xó hội giống nhau đều phải cú cơ hội vay vốn cụng bằng bất kể sống và học ở đõu. Thứ hai, tất cả cỏc đối tượng cú hoàn cảnh kinh tế và nhu cầu như