cẩm nang hướng dẫn của Bộ Tài chính Hoa Kỳ năm 2001:”Những người đi vay dưới tiêu chuẩn thường có q khứ tín dụng yếu kém như thường có những khoản thanh tốn q hạn và có thể có những vấn đề nghiêm trọng như phải ra tịa, phá sản. Họ có khả năng thanh tốn thấp, xét trên những chỉ số như điểm tín dụng, tỷ lệ nợ trên thu nhập hoặc một số tiêu chí khác v.v...”. Khơng có tài liệu chính thức nào quy định cụ
Sự yếu kém của các hệ thống giám sát tài chính quốc gia •
và việc thiếu thể chế giám sát toàn cầu trong bối cảnh chu chuyển vốn ngày càng tự do và các định chế tài chính ngày càng có xu hướng đa năng hóa.
Các vấn đề bất cập, rủi ro có thể phát sinh từ bản thân mơ hình giám sát tài chính
Trong q trình phát triển, trên thế giới, có 3 mơ hình cơ bản để giám sát tồn bộ các thị trường tài chính; bao gồm: (i) mơ hình giám sát theo định chế hay giám sát chun ngành; (ii) mơ hình giám sát theo chức năng (theo dạng thất bại hay khuyết tật của thị trường); (iii) mơ hình giám sát hợp nhất (một phần hoặc hồn tồn). Mỗi mơ hình có ưu điểm và hạn chế, rủi ro riêng, do vậy, cần nhận dạng đầy đủ chúng, nhất là các rủi ro để có các cơ chế/cơng cụ giám sát phù hợp, hữu hiệu.
Mơ hình 1 là cách tiếp cận truyền thống và phổ biến nhất trong
quản lý nhà nước trên thế giới, chú trọng đến việc thành lập các cơ quan riêng biệt để điều chỉnh các nhóm định chế tài chính theo ngành dọc, được chun mơn hóa (Ngân hàng Trung ương giám sát các Ngân hàng Thương mại, cơ quan chứng khốn giám sát các cơng ty chứng khốn v.v...). Các nội dung giám sát được chuyên mơn hóa, chú trọng tới ổn định hệ thống, giám sát thận trọng/an tồn vi mơ, đạo đức kinh doanh và bảo vệ khách hàng.
Tuy nhiên, mơ hình này có những hạn chế như khơng tạo ra được tính độc lập trong hoạt động giám sát khó có thể thực hiện một cách công khai, minh bạch khi công bố, xử lý các sai phạm. Mơ hình này trong thời gian gần đây phải chịu những sức ép có liên quan tới vai trò ngày càng tăng của các tập đồn tài chính (khi các định chế tài chính hoạt động đa ngành, cả tài chính (ngân hàng, bảo hiểm và chứng khốn) lẫn phi tài chính (ví dụ bất động sản), hoặc áp dụng
nhiều công cụ phái sinh khác nhau) và sự đánh tráo trong quản lý hay còn gọi là lợi dụng kẽ hở pháp luật12 (xem bản chất, ý nghĩa ở phần sau). Đối với vấn đề sau, các tập đồn tài chính thường chuyển giao các hoạt động kinh doanh bị cấm hoặc bị hạn chế cho các công ty con không bị cấm hoặc bị hạn chế các loại kinh doanh này. Tình trạng đánh tráo quản lý đã xảy ra phổ biến ở một số nước châu Á và đã làm trầm trọng hơn cuộc khủng hoảng tài chính khu vực vào cuối thập niên 1990. Ngồi ra, mơ hình này thường gặp khó khăn trong chia sẻ thông tin giữa các cơ quan quản lý nhà nước. Cuối cùng, một hạn chế nữa là mơ hình này khó tận dụng lợi thế kinh tế nhờ quy mô, gây tốn kém trong hoạt động giám sát.
Như vậy, với cách thức giám sát đa ngành, trong bối cảnh các TĐTC đa năng hóa hoạt động, việc giám sát theo Mơ hình 1 sẽ gặp một số rủi ro như khó giám sát sự dịch chuyển rủi ro giữa các trung gian tài chính khác nhau và giữa các lĩnh vực tài chính khác nhau; khó đánh giá chuẩn xác tác động (chiều hướng, mức độ) thực sự cũng như tiềm tàng của những xáo trộn/bất ổn trong một ngành hoặc tồn bộ thị trường đặc biệt khó giám sát các hoạt động (kể cả an tồn về vốn) của các tập đồn tài chính lớn hoạt động đa năng, áp dụng nhiều cơng cụ phái sinh; và đặc biệt áp dụng một biện pháp nhất quán để giám sát các đổi mới (dịch vụ, cơng cụ) tài chính tương tự nhau mà khơng cần phân biệt mà không cần biết cụ thể loại hình định chế tài chính trên thị trường.
Mơ hình 2 có ưu điểm là hạn chế tối đa các dạng thất bại/ khuyết tật của thị trường như hành vi phản cạnh tranh, chuẩn mực đạo đức kinh doanh/thực hành thị trường, thông tin bất đối xứng và rủi ro hệ thống. Đặc trưng của mơ hình này là mỗi cơ quan quản lý nhà nước phụ trách một chức năng/dạng thất bại (hay khuyết tật) thị trường mà khơng chú ý tới các định chế có liên quan. Ví dụ, các nhà
quản lý cạnh tranh chỉ chịu trách nhiệm về các vấn đề/hành vi cạnh tranh đối với các ngân hàng, các công ty bảo hiểm và các nhà kinh doanh chứng khoán cũng như tất cả các ngành khác trong nền kinh tế mà không cần quan tâm đến các vấn đề liên quan khác.
Thế mạnh của mơ hình này là mỗi cơ quan quản lý chuyên sâu về một lĩnh vực nên hoạt động quản lý và giám sát có hiệu qủa cao, mang tính độc lập và hầu như khơng tạo ra các xung đột giữa các mục tiêu quản lý trong mỗi cơ quan. Mơ hình này cũng giúp các cơ quan quản lý nhà nước hạn chế đến mức thấp nhất sự đánh tráo trong quản lý, cân đối các chuẩn mực kinh doanh một cách đầy đủ thông qua tất cả các nhóm ngành chịu sự quản lý của họ.
Chính vì vậy, các mơ hình quản lý được áp dụng trên thực tế thường được kết hợp bởi hai mơ hình trên đây theo các cấp độ khác nhau, phụ thuộc vào mức độ phát triển của TTTC, mức hỗ trợ của Chính phủ, tính hồn thiện của hệ thống pháp luật và năng lực quản lý của bộ máy nhà nước.
Mặc dù có ưu điểm là tối thiểu hố các khuyết tật của thị trường, nhưng Mơ hình 2 vẫn có những xung đột về mặt quản lý. Trên thực tế, việc xố bỏ hồn toàn các lỗ hổng pháp lý và các xung đột rất khó thực hiện. Một số xung đột phát sinh một cách tự động giữa các mục tiêu quản lý cạnh tranh, quy định thực hành thị trường và quy định thận trọng. Phần lớn các cấu trúc dựa vào định chế nỗ lực giải quyết những xung đột này bằng cách giao cho các cơ quan quản lý nhà nước một số quyền nhất định để quản lý cạnh tranh và thực hành thị trường của các định chế liên quan. Điều này xoá bỏ xung đột giữa các định chế nhưng lại thiếu sự thống nhất trong việc áp dụng các hình thức quản lý khác.
Cấu trúc quản lý theo chức năng cố gắng giải quyết xung đột bằng cách phân chia quyền quản lý đối với mỗi ngành cho nhiều cơ quan quản lý nhà nước khác nhau, trong đó mỗi cơ quan quản lý có
quyền điều chỉnh các hành vi trong phạm vi quyền hạn của mình. Mặc dù điều này cũng loại bỏ được xung đột, nhưng các ngành phải chịu sự quản lý của nhiều cơ quan quản lý nhà nước khác nhau nên có thể tạo ra các xung đột giữa các cơ quan quản lý nhà nước đối với cùng một ngành. Chẳng hạn, việc các nhà quản lý ngân hàng tìm kiếm sự hợp nhất nhanh chóng giữa 2 ngân hàng lớn để tránh sự thiếu hụt vốn có thể bị phản đối bởi các nhà quản lý cạnh tranh. Một khó khăn khác là đơi khi rất khó phân biệt một hoạt động kinh doanh thuộc cơ quan nào quản lý. Khó khăn nữa là sự cải tiến một sản phẩm tài chính có thể bị ngăn cấm khi các cơ quan chức năng tranh cãi về mặt luật pháp. Ngồi ra, một định chế tài chính cũng có thể chịu sự giám sát của nhiều cơ quan, làm mất nhiều thời gian của mình. Thách thức lớn khác của mơ hình giám sát này là khó có thể co cơ quan giám sát nào có đủ có đầy đủ thơng tin liên quan đến tất cả hoạt động của bất kỳ đinh chế tài chính nào để có thể giám sát rủi ro hệ thống.
Mơ hình 3 chỉ bao gồm một cơ quan giám sát duy nhất toàn bộ
các định chế trung gian và toàn bộ thị trường thuộc các lĩnh vực ngân hàng, chứng khốn và bảo hiểm. Mơ hình này có thể hợp nhất hồn tồn hoặc một phần (chỉ giám sát hai trong ba lĩnh vực). Đây là mơ hình được coi là có nhiều ưu điểm, là mơ hình lý tưởng được nhiều nước hướng tới.
Rủi ro từ sự phát triển mạnh mẽ các tập đồn tài chính
Tập đồn tài chính được hiểu là một nhóm các cơng ty tuy độc lập về mặt pháp nhân song có chung sự kiểm sốt (thơng qua vốn, công nghệ hoặc/và các nguồn lực chi phối khác) của một định chế tài chính (cịn gọi là cơng ty mẹ).
Có một số tiêu chí phân loại tập đồn tài chính. Chẳng hạn, theo quy chế phân loại Tập đồn tài chính năm 2002 của EU thì một tập đoàn kinh tế được phân loại là TĐTC khi: (i) tỷ trọng hoạt động
vượt 10% (tỷ trọng trung bình hoạt động trong lĩnh vực ngân hàng bảo hiểm đối với tổng tài sản (theo chỉ dẫn của Liên minh châu Âu - EU Guidance).
So với các tổ chức tài chính thơng thường, các tập đồn tài chính có cơ cấu và tổ chức hoạt động phức tạp hơn, vì thế có thể tiềm chứa nhiều rủi ro hơn. Với sự phát triển mạnh mẽ của các tập đoàn tài chính tham gia hoạt động trên tất cả các lĩnh vực ngân hàng, chứng khoán và bảo hiểm cùng với sự phát triển mạnh mẽ của các loại hình sản phẩm và dịch vụ tài chính tinh vi, phức tạp mà nhiều khi cả người cung ứng và sử dụng chúng cũng chưa ý thức hết được những rủi ro tiềm ẩn trong các sản phẩm đó thì vai trị của cơng tác giám sát tài chính các định chế này là rất quan trọng.
Trên thế giới, tập đồn tài chính được xây dựng theo ba cấu trúc tổ chức chủ yếu là (i) mơ hình ngân hàng đa năng13; (ii) mơ hình cơng ty mẹ là ngân hàng vừa nắm vốn vừa kinh doanh ngân hàng14; và (iii) mơ hình cơng ty mẹ nắm vốn thuần túy15.
Tính cần thiết phải giám sát các TĐTC
Trong quá trình phát triển của mình, các tập đồn được hình thành dự trên nhóm cơng ty nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động, sức cạnh tranh và thực hiện một số chiến lược phát triển khác thông qua giảm giá thành, tăng hiệu quả kinh tế nhờ quy mơ v.v…
Mặc dầu mang lại những lợi ích rõ ràng cho hoạt động kinh doanh, cạnh tranh, hoạt động của các TĐTC tiềm chứa khơng ít rủi ro cho bản thân tập đồn và hệ thống tài chính nói chung. Đây chính là những lý do giải thích cho tính cần thiết và cách thức giám sát các TĐTC.