(i) Nguyờn tắc xỏc định giỏ đất tớnh bồi thường và chi phớ đầu tư vào đất cũn lại khi Nhà nước thu hồi đất
Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc giải quyết mối quan hệ về lợi ớch kinh tế giữa Nhà nước và người bị thu hồi đất. Việc làm này được thực hiện trờn cơ sở giỏ đất. Giỏ đất tớnh bồi thường và chi phớ đầu tư vào đất cũn lại được quy định tại khoản 1 Điều 9 Nghị định số 197/2004/NĐ-CP (được sửa đổi bổ sung theo khoản 2 Điều 4 Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27/01/2006); khoản 1 Điều 11 Nghị định 69/2009/NĐ-CP như sau:
Giỏ đất để tớnh bồi thường là giỏ đất theo mục đớch đang sử dụng đó được Ủy ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định và cụng bố; khụng bồi thường theo giỏ đất sẽ được chuyển mục đớch sử dụng; trường hợp tại thời điểm cú quyết định thu hồi đất mà giỏ này chưa sỏt với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường thỡ Ủy ban nhõn dõn tỉnh, thành phố, trực thuộc Trung ương quyết định giỏ đất cụ thể cho phự hợp căn cứ vào giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường [13].
Về chi phớ đầu tư vào đất cũn lại là cỏc chi phớ thực tế mà người SDĐ đó đầu tư vào đất để sử dụng theo mục đớch được phỏp luật cho phộp, bao gồm: tiền thuờ đất trả trước cũn lại, chi phớ san lấp mặt bằng và một số chi phớ khỏc liờn quan trực tiếp cú căn cứ chứng minh đó đầu tư vào đất, mà đến thời điểm Nhà nước thu hồi đất, người SDĐ chưa thu hồi được. Chi phớ đầu tư vào đất cũn lại được xỏc định bằng tổng chi phớ hợp lý tớnh thành tiền đầu tư vào đất trừ đi số tiền tương ứng với thời gian đó SDĐ. Trước khi Luật Đất đai năm 2003 ra đời, việc xỏc định giỏ đất của cỏc địa phương căn cứ vào khung giỏ đất ban hành kốm theo Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994 của Chớnh phủ quy định về khung giỏ cỏc loại đất. Đối với đất đụ thị: "Trong trường hợp cựng một đụ thị mà đất cú khả năng sinh lợi khỏc nhau, mức độ hoàn thiện cơ sở hạ tầng khỏc nhau thỡ địa phương được phộp vận dụng hệ số điều chỉnh khung giỏ K từ 0,5 đến 1,8 lần mức giỏ cựng loại đụ thị, cựng loại đường phố và vị trớ đất quy định trong bảng khung giỏ đất đụ thị" (Điều 1 Quyết định số 302-TTg ngày 13/5/1996 của Thủ tướng Chớnh phủ về việc điều chỉnh hệ số K trong khung giỏ đất ban hành kốm theo Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994). Hệ số K được xỏc định theo hướng dẫn tại Thụng tư số 145/1998/TT-BTC ngày 04/11/1998 của Bộ Tài chớnh). Tuy nhiờn trờn thực tế, việc xỏc định hệ số K quỏ phức tạp, khung giỏ cỏc loại đất theo Nghị định số 87/CP ngày 17/8/1994 lại chậm được sửa đổi, bổ sung nờn giỏ đất do UBND cấp tỉnh quy định luụn thấp hơn nhiều lần so với giỏ đất hỡnh thành thực tế trờn thị trường. Việc ỏp dụng khung giỏ đất này vào bồi thường cho người bị thu hồi đất khụng nhận được sự đồng thuận từ phớa người dõn, nảy sinh việc tranh chấp, khiếu kiện kộo dài;
Để giải quyết thực trạng này, Điều 56 Luật Đất đai năm 2003 quy định nguyờn tắc Nhà nước xỏc định giỏ đất, cụ thể:
1. Việc xỏc định giỏ đất của Nhà nước phải bảo đảm cỏc nguyờn tắc sau đõy:
a) Sỏt với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường; khi cú chờnh lệch lớn so với giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường thỡ phải điều chỉnh cho phự hợp;
b) Cỏc thửa đất liền kề nhau, cú điều kiện tự nhiờn, kinh tế, xó hội, kết cấu hạ tầng như nhau, cú cựng mục đớch sử dụng hiện tại, cựng mục đớch sử dụng theo quy hoạch thỡ mức giỏ như nhau;
c) Đất tại khu vực giỏp ranh giữa cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, cú điều kiện tự nhiờn, kết cấu hạ tầng như nhau, cú cựng mục đớch sử dụng hiện tại, cựng mục đớch sử dụng theo quy hoạch thỡ mức giỏ như nhau.
2. Chớnh phủ quy định phương phỏp xỏc định giỏ đất; khung giỏ cỏc loại đất cho từng vựng, theo từng thời gian; trường hợp phải điều chỉnh giỏ đất và việc xử lý chờnh lệch giỏ đất liền kề giữa cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
3. Căn cứ vào nguyờn tắc định giỏ đất quy định tại khoản 1 Điều này, phương phỏp xỏc định giỏ đất và khung giỏ cỏc loại đất do Chớnh phủ quy định, Ủy ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xõy dựng giỏ đất cụ thể tại địa phương trỡnh Hội đồng nhõn dõn cựng cấp cho ý kiến trước khi quyết định.
4. Giỏ đất do Ủy ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương quy định được cụng bố cụng khai vào ngày 01 thỏng 01 hàng năm được sử dụng làm căn cứ để tớnh thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất... bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất...;
Phương phỏp xỏc định giỏ đất và khung giỏ cỏc loại đất theo quy định của Luật Đất đai năm 2003 đó được cụ thể húa tại Nghị định số 188/2004/NĐ-CP và Thụng tư số 114/2004/TT-BTC ngày 26/11/2004 của Bộ
Tài chớnh. Tuy nhiờn trờn thực tế việc ỏp dụng nguyờn tắc định giỏ đất và phương phỏp xỏc định giỏ đất của UBND cấp tỉnh vẫn cũn bộc lộ một số điểm bất cập, chưa thực sự hợp lý, cụ thể:
Thứ nhất, theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, giỏ đất do Nhà nước quy định phải đảm bảo sỏt với giỏ chuyển nhượng QSDĐ thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường, tuy nhiờn vỡ nhiều lý do khỏc nhau, giỏ đất do UBND cấp tỉnh quy định vẫn thường thấp hơn nhiều so với giỏ chuyển nhượng thực tế trờn thị trường. Nguyờn nhõn của tỡnh trạng này là do:
- UBND cấp tỉnh xỏc định giỏ đất nhằm mục tiờu "...phỏt triển kinh tế, xó hội, tạo điều kiện thu hỳt đầu tư, thỳc đẩy phỏt triển sản xuất kinh doanh trờn địa bàn... hài hũa lợi ớch giữa Nhà nước, người cú nhu cầu sử dụng đất thực hiện dự ỏn đầu tư và người sử dụng đất bị thu hồi" [41].
Theo phõn tớch và tổng hợp của Bộ Tài nguyờn và Mụi trường, giỏ đất do cỏc tỉnh quy định vẫn chỉ bằng khoảng từ 50 tới 70% giỏ đất chuyển nhượng thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường [5].
- Cỏc cơ quan định giỏ cấp tỉnh rất khú mà xỏc định được "giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường". Từ trước đến nay thị trường bất động sản núi chung và thị trường QSDĐ núi riờng ở nước ta hoạt động hoàn toàn tự phỏt, chủ yếu là giao dịch ngầm; việc tạo lập một thị trường bất động sản minh bạch hoạt động dưới sự quản lý của Nhà nước mới đang trong thời kỳ "từng bước được xỏc lập", vỡ vậy, rất khú xỏc định được giỏ giao dịch thực tế của thị trường. Đú là đối với đất ở, cũn đối với đất phi nụng nghiệp khụng phải là đất ở và đất nụng nghiệp thỡ cú thể núi là hoàn toàn chưa cú thị trường, vỡ trước Luật Đất đai năm 2003, luật phỏp khụng khuyến khớch việc chuyển nhượng loại đất này. Và như vậy, khi khụng xỏc định được giỏ chuyển nhượng thực tế thỡ cũng khụng thể xỏc định giỏ "sỏt với thực tế".
Thứ hai, ở nước ta hiện nay chưa hỡnh thành được cỏc tổ chức chuyờn mụn tư vấn giỏ đất, chưa cú một đội ngũ chuyờn gia cú trỡnh độ, kinh nghiệm
và được đào tạo cơ bản trong lĩnh vực định giỏ đất. Vỡ vậy, việc xỏc định giỏ đất cũn mang nặng sự cảm tớnh của cơ quan định giỏ đất. Khi tiến hành xỏc định giỏ, cỏc cơ quan định giỏ cũn xa rời thực tế, chưa quan tõm và đi sõu phõn tớch thực trạng chuyển nhượng QSDĐ trờn thị trường.
Thứ ba, theo Nghị định số 123/2007/NĐ-CP:
Giỏ chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trờn thị trường trong điều kiện bỡnh thường tại một thời điểm xỏc định là số tiền Việt Nam tớnh trờn một đơn vị diện tớch đất theo từng mục đớch sử dụng hợp phỏp, được hỡnh thành từ kết quả của những giao dịch thực tế đó hoàn thành, mang tớnh phổ biến giữa người chuyển nhượng và người nhận chuyển nhượng trong điều kiện thương mại bỡnh thường, khụng chịu tỏc động của cỏc yếu tố gõy tăng hoặc giảm giỏ đột biến khụng hợp lý, như: đầu cơ, thiờn tai, địch họa, khủng hoảng kinh tế, tài chớnh, thay đổi quy hoạch, chuyển nhượng trong tỡnh trạng bị ộp buộc, cú quan hệ huyết thống hoặc cú những ưu đói và những trường hợp khỏc do Bộ Tài chớnh quy định [12]. Tuy nhiờn, giỏ đất được hỡnh thành khụng chỉ dựa trờn cỏc yếu tố vật chất như: khả năng sinh lợi, vị trớ địa lý, diện tớch của thửa đất v.v... mà cũn phụ thuộc rất nhiều vào cỏc yếu tố phi vật chất của từng thửa đất, cụ thể như: yếu tố chớnh trị, văn húa, xó hội của khu vực, yếu tố tụn giỏo, phong tục tập quỏn, tõm linh v.v...
Vỡ vậy, lấy giỏ chuyển nhượng của một vài thửa đất để làm giỏ chuẩn cho cả một khu vực hay một tuyến phố cũng chưa thật hợp lý; song cũng khụng thể xỏc định giỏ cho từng thửa đất hay từng nhúm thửa đất một.
Thứ tư, theo Luật Đất đai năm 2003, giỏ đất do UBND cấp tỉnh quy định được sử dụng làm căn cứ để tớnh thuế SDĐ, tớnh tiền SDĐ và tiền thuờ đất khi giao đất, cho thuờ đất khụng thụng qua đấu giỏ QSDĐ hoặc đấu thầu dự ỏn cú SDĐ; tớnh giỏ trị QSDĐ khi giao đất khụng thu tiền SDĐ, lệ phớ
trước bạ, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; tớnh tiền bồi thường đối với người cú hành vi vi phạm phỏp luật về đất đai mà gõy thiệt hại cho Nhà nước (khoản 4 Điều 56).
Như đó phõn tớch ở trờn, giỏ đất của cỏc tỉnh quy định hiện nay được đỏnh giỏ là thấp hơn so với giỏ thực tế trờn thị trường và người dõn khụng chấp nhận. Đú là đối với cỏc chủ SDĐ được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Cũn lại, trong tất cả cỏc trường hợp khỏc lại cho rằng giỏ đất đú là quỏ cao. Chứng minh cho điều này, để đảm bảo lợi ớch của người dõn, Chớnh phủ đó phải cú văn bản cho phộp tiếp tục ỏp dụng giỏ đất của năm 2004 (giỏ đất theo Luật Đất đai năm 1993) khi bỏn nhà thuộc sở hữu nhà nước cho người đang ở thuờ. Như vậy, mức giỏ đất hiện nay trong quỏ trỡnh triển khai thực hiện đó bộc lộ những điểm hạn chế vỡ chưa dung hũa được cỏc mục đớch sử dụng khỏc nhau; doanh nghiệp thuờ đất thỡ cú yờu cầu giỏ đất thấp, nhưng để giải phúng mặt bằng thỡ giỏ đất lại phải sỏt giỏ thị trường, tức là cũn phải cao hơn nữa. Mõu thuẫn này là khú loại bỏ trong thời gian trước mắt.
(ii) Thực trạng ỏp dụng quy định về giỏ đất để tớnh bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất
Tỡm hiểu thực trạng ỏp dụng quy định về giỏ đất để xỏc định bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất cho thấy một số tồn tại chủ yếu sau đõy:
Thứ nhất, khi Nhà nước thu hồi đất, "giỏ đất để tớnh bồi thường là giỏ đất theo mục đớch đang sử dụng đó được Ủy ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quy định và cụng bố v.v...". Trong giỏ trị bồi thường về đất, ngoài yếu tố giỏ đất thỡ loại đất bị thu hồi (tức mục đớch sử dụng của đất bị thu hồi) là yếu tố cơ bản thứ hai quyết định tổng giỏ trị mà người bị thu hồi đất được nhận. Tuy nhiờn, cú một thực tế SDĐ diễn ra hiện nay trờn hầu khắp cỏc địa phương là tại thời điểm Nhà nước cú quyết định thu hồi đất, một thửa đất cú thể cú hai mục đớch "đang sử dụng". Mục đớch do phỏp luật quy định và mục đớch sử dụng thực tế mà người SDĐ đang sử dụng. Khi hai mục
đớch sử dụng này thống nhất thỡ việc ỏp dụng giỏ đất để tớnh bồi thường rừ ràng và thuận lợi. Nhưng khi giữa mục đớch phỏp luật quy định và mục đớch sử dụng thực tế khỏc nhau thỡ phải ỏp dụng giỏ cho mục đớch sử dụng nào thỡ khi thực hiện vẫn cũn nhiều trường hợp cú cỏch hiểu và ỏp dụng khụng thống nhất. Về nguyờn tắc thỡ khụng thể cú trường hợp người SDĐ sử dụng sai mục đớch do phỏp luật quy định; tuy nhiờn, trong thực tế thỡ việc SDĐ sai mục đớch do phỏp luật quy định vẫn cũn khỏ phổ biến chủ yếu là tự chuyển đổi mục đớch SDĐ từ đất nụng nghiệp sang mục đớch đất ở và mục đớch phi nụng nghiệp. Theo quy định, khi Nhà nước thu hồi đất, giỏ đất để tớnh bồi thường là giỏ đất theo mục đớch đang sử dụng do phỏp luật quy định. Nhưng người bị thu hồi đất luụn muốn được bồi thường với giỏ đất càng cao càng tốt, vỡ vậy, trong nhiều trường hợp, cỏc chủ SDĐ nụng nghiệp khụng chấp nhận giỏ bồi thường theo mục đớch SDĐ mà cố tỡnh đũi bồi thường theo giỏ đất ở hay giỏ đất phi nụng nghiệp mà họ đó tự chuyển mục đớch sử dụng trỏi phỏp luật. Để làm rừ và ỏp dụng thống nhất, Thụng tư số 116/2004/TT-BTC và Thụng tư số 69/2006/TT-BTC ngày 02/8/2006 của Bộ Tài chớnh đó hướng dẫn cụ thể là "khụng bồi thường theo giỏ đất do thực tế SDĐ khụng hợp với mục đớch SDĐ theo quy định của phỏp luật" (Điểm 3.1, Mục 3, phần II). Nhà nước đại diện quyền sở hữu về đất đai bằng việc quy định mục đớch SDĐ thụng qua việc lập và phờ duyệt quy hoạch, kế hoạch SDĐ. Khi người bị thu hồi đất khiếu nại đũi bồi thường theo mục đớch mà họ đó tự chuyển đổi trỏi phỏp luật thỡ cơ quan nhà nước phải chứng minh được rằng họ đó sử dụng sai mục đớch, khụng phự hợp với mục đớch sử dụng mà phỏp luật đó quy định. Tuy nhiờn, trờn thực tế việc chứng minh này của cỏc cơ quan nhà nước khụng phải lỳc nào cũng thực hiện được một cỏch dễ dàng.
Thứ hai, căn cứ để xỏc định mục đớch SDĐ là quy hoạch, kế hoạch SDĐ được lập và phờ duyệt bởi cơ quan nhà nước cú thẩm quyền theo quy định.
Trờn thực tế, việc quản lý đất đai bằng quy hoạch, kế hoạch SDĐ đó bị buụng lỏng trong suốt thời gian dài. Chỉ sau khi cú Luật Đất đai năm
2003, vấn đề lập quy hoạch, kế hoạch SDĐ mới được quan tõm thực hiện. Tuy nhiờn, đến thời điểm thỏng 6/2006 thỡ vẫn cũn tới 38% đơn vị cấp huyện và 45% đơn vị cấp xó chưa cú quy hoạch, kế hoạch SDĐ [40] hoặc cú những địa phương đó quan tõm nhưng vẫn cũn thiếu và chưa đồng bộ với quy hoạch ngành, chưa đỏp ứng được yờu cầu phỏt triển kinh tế - xó hội của địa phương núi chung. Cú nghĩa là, khi Nhà nước thu hồi đất thỡ cũn rất nhiều nơi Nhà nước chưa xỏc định mục đớch mà người bị thu hồi đang sử dụng (mặc dự là cú thể khụng phự hợp với "ý định" về mục đớch SDĐ của cơ quan nhà nước).
Qua phõn tớch việc ỏp dụng giỏ đất để tớnh bồi thường cú thể thấy rằng, cỏc quy định của Luật Đất đai năm 2003 để nhằm tiến tới cơ chế "một giỏ đất", phự hợp với cơ chế thị trường khụng thể thực hiện được nếu việc quản lý đất đai khụng đỳng quy hoạch, kế hoạch SDĐ và khụng tạo lập được thị trường bất động sản cụng khai, minh bạch.