- Chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật
c) Chưa cập nhật được trình tự đánh giá thủ tục hành chính
Thông tư 16/2009/TT-BCT được xây dựng và ban hành trong năm 2009, do đó chưa thể hiện các nội dung về quy trình đánh giá thủ tục hành chính theo quy định tại Nghị định số 63/2010/NĐ-CP về kiểm soát thủ tục hành chính.
Theo đó, các nội dung trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nếu có chứa thủ tục hành chính liên quan đến quyền và nghĩa vụ của công dân, người dân, doanh nghiệp… phải thực hiện việc đánh giá tác động, kiểm soát thủ tục hành chính. Việc đánh giá, thẩm định thủ tục hành chính là việc cần thiết để thực hiện cải cách hành chính.
3.2 Đánh giá thực tiễn tổ chức công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Công Thương phạm pháp luật tại Bộ Công Thương
Phát triển kinh tế thị trường, gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), xây dựng nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Trong thời gian vừa qua, việc xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam nói chung và Bộ Công Thương nói riêng đã đạt được nhiều kết quả. Một khối lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Công Thương đã được ban hành theo thẩm quyền.
Các văn bản quy phạm pháp luật đã bao quát một phạm vi rộng lớn các quan hệ xã hội cần điều chỉnh. Quy trình xây dựng được thực hiện đúng luật và dân chủ hơn. Chất lượng văn bản được nâng cao hơn. Những kết quảđã đạt được trong việc xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua không chỉ đáp ứng những thông lệ quốc tế khi Việt Nam gia nhập WTO mà còn góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Đạt được những kết quả như vậy là nhờ có việc tổ chức thực hiện tốt từ khâu tổ chức thực hiện công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
3.2.1 Một số mặt tích cực
Thứ nhất, Thông tư số 16/2009/TT-BCT đã quy định rõ quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ đã tuân thủ quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và đặc biệt là Thông tư số 16. Quy trình xây dựng, soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật đã dần đi vào nề nếp.
Thứ hai, công tác lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và xây dựng pháp luật được xác định là nhiệm vụ trọng tâm, nhiệm vụ chính trị quan trọng hàng đầu trong chương trình công tác. Do vậy, các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ Công Thương trình cấp có
thẩm quyền ban hành hoặc ban hành theo thẩm quyền được thông qua với số lượng ngày càng tăng, chất lượng của các văn bản đã được quan tâm đúng mức hơn, quy trình soạn thảo và ban hành ngày càng được hoàn thiện.
Thứ ba, thành phần các Ban soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật do các đơn vị của Bộ Công Thương chủ trì xây dựng hiện không chỉ có các nhà quản lý, nhà hoạch định chính sách, mà đơn vị chủ trì soạn thảo bắt đầu quan tâm hơn đến việc mời đại diện của giới khoa học, chuyên gia về kinh tế, về môi trường, về xã hội học... tham gia vào quá trình xây dựng văn bản.
Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là văn bản luật, nghị định có vai trò và tác động vô cùng to lớn trong đời sống xã hội, thường được ban hành và sử dụng trong một thời gian khá dài. Trong thời gian vừa qua, các đơn vị chủ trì đã triển khai đánh giá tác động của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (còn gọi là RIA) và đánh giá hiệu quả của văn bản (đánh giá tác động thực tế của văn bản quy phạm pháp luật trong đời sống xã hội). Các báo cáo đánh giá tác động này phần nào đã đáp ứng được mục đích, yêu cầu và định hướng đề ra khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ năm, quy trình lấy ý kiến đóng góp vào các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có sự cải tiến theo hướng không chỉ lấy ý kiến của các bộ, ngành mà còn chú trọng đến việc lắng nghe ý kiến của các nhà khoa học, chuyên gia kinh tế, môi trường và ý kiến của người dân. Đồng thời, đơn vị chủ trì cũng chú trọng đến việc tiếp thu ý kiến đóng góp của các tổ chức, cá nhân thông qua website của Bộ Công Thương.
Thứ sáu, thực hiện việc thẩm định văn bản một cách chặt chẽ, kỹ lưỡng, chất lượng văn bản nhờ đó cũng được nâng lên. Quy trình và chất lượng thẩm định các dự thảo văn bản pháp luật có bước chuyển tích cực theo yêu cầu của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, ý kiến thẩm định không chỉ còn quá thiên về các khía cạnh pháp lý đơn thuần nên đã góp phần nâng cao tính phù hợp, khả thi và hiệu quả của các dự thảo văn bản.
3.2.2 Một số mặt hạn chế
Bên cạnh những mặt tích cực đạt được trong công tác tổ chức thực hiện xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, hiện nay vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế cần khắc phục, cụ thể như sau:
Thứ nhất, công tác chuẩn bị cho việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ngoại trừ một số văn bản Luật, còn phần lớn các văn bản dưới Luật chưa được các đơn vị làm tốt
Các hoạt động chuẩn bị, nghiên cứu, khảo sát, thống kê, rà soát có ý nghĩa quan trọng đối với việc xây dựng chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Các hoạt động này ảnh hưởng trực tiếp và quyết định tới chất lượng, tiến độ ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Cụ thể việc chuẩn bị sẽ giúp cho Ban soạn thảo, Tổ biên tập, Tổ soạn thảo nhìn nhận được tổng thể các công việc cần phải tiến hành, đánh giá được các vấn yếu tố về thời gian xây dựng văn bản, dự đoán được những khó khăn vướng mắc về mặt nội dung cũng như thẩm quyền, cũng như rà soát toàn bộ các vấn đề pháp lý, chính sách của Đảng, Nhà nước… để đảm bảo tính thống nhất, tính hợp pháp, hợp hiến, cũng như các hoạt động để chuẩn bị thực thi (nếu có).
Chưa đưa được các vấn đề liên quan đến công tác chuẩn bị cho các hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: bao gồm các hoạt động nghiên cứu, khảo sát, đánh giá, rà soát, thống kê, học hỏi kinh nghiệm…
Trong giai đoạn chuẩn bị, cơ quan chủ trì – Tổ biên tập, Tổ soạn thảo cũng có thêm thời gian để tìm kiếm thêm các nguồn lực về tài chính, chuyên gia trong và ngoài nước, đồng thời cũng có thể nghiên cứu học hỏi kinh nghiệm lý luận và thực tiến của các quốc gia khác…
Thứ hai, quy trình xây dựng văn bản được đơn vị chủ trì soạn thảo mặc dù đã có nhiều tiến bộ, tuy nhiên vẫn còn một sốđơn vị còn chưa tuân thủ theo đúng quy trình này. Một số văn bản được xây dựng mà không được đơn vị chủ trì soạn thảo thành lập tổ biên tập, hoặc có khi là không xin ý kiến hết các đơn vị chịu tác động của văn bản đang được dự thảo. Quy trình báo cáo đánh giá toàn bộ các quy định có liên quan trước khi xây dựng các văn bản mới thường không được chú ý đầy đủ và rất yếu trong thời gian vừa qua. Đơn vị chủ trì soạn thảo đôi khi xác định hình thức văn bản còn chưa phù hợp, chưa xác định được tầm quan trọng, tính chất phức tạp của các quan hệ pháp lý đến đâu thì xác định hình thức văn bản pháp lý đến đó, dẫn đến sử dụng các hình thức văn bản "quá tầm".
Thứ ba theo các quy định của pháp luật hiện hành và trong thực tế, phần lớn chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan quản lý (bộ, cơ quan ngang bộ) xây dựng. Bộ, ngành chủ quản chủ động trong việc đưa ra sáng kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật . Điều đó có thể chưa phản ánh được đầy đủ ý nguyện của toàn xã hội trong việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Thứ tư, trong quá trình triển khai xây dựng, đơn vị chủ trì soạn thảo chưa coi trọng việc nghiên cứu khoa học, thiếu sự tổng kết điều tra thực tiễn. Do vậy, nhiều vấn đề lí luận và thực tiễn chưa được làm sáng tỏ, việc xây dựng quy định chưa bám sát thực tiễn, không hợp lý và tính dự báo không cao.
Thứ năm, Ban soạn thảo chưa thực sự phát huy được vai trò trong việc soạn thảo. Hoạt động của Ban soạn thảo còn mang tính hình thức, rộng rãi cho đủ thành phần. Hơn nữa, vai trò của Ban soạn thảo trong quá tình xây dựng các dự án luật, pháp lệnh cũng còn mờ nhạt vì các thành viên trong Ban soạn thảo thường là đại diện lãnh đạo các bộ, cơ quan ngang bộ nên không có đủ thời gian để tham gia thường xuyên, đầy đủ và tích cực vào quá trình soạn thảo. Do vậy, điều này làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng cũng như tiến độ xây dựng văn bản do thiếu định hướng, thống nhất ý kiến ngay từ giai đoạn đầu đối với những vấn đề phức tạp, còn nhiều ý kiến khác nhau.
Thứ sáu, mặc dù đã chú ý đến giới khoa học, các chuyên gia, song sự tham gia của các thành viên này vẫn còn nhiều hạn chế. Hơn nữa, việc quy định cơ chế làm việc chưa cụ thể, chưa quy định trách nhiệm rõ ràng, vì vậy, vai trò của các thành viên trong công tác xây dựng văn bản chưa đáp ứng được sự kỳ vọng. Đội ngũ chuyên gia hoạch định chính sách, thể chế có trình độ cao còn thiếu, đầu tư chưa đủ tầm. Thiếu sự tham gia của các chuyên gia pháp lý ngay từ giai đoạn đầu, ngôn ngữ trong nhiều văn bản chưa thật sự là ngôn ngữ pháp lý. Nhiều từ ngữ thiếu chính xác, mang nhiều nghĩa, hoặc không xác định như các từ "có thể", "không nhất thiết"... vẫn được sử dụng nên khó hiểu, khó giải thích, trong khi đó hoạt động giải thích pháp luật lại chưa được quan tâm đúng mức. Tình hình đó khiến việc áp dụng thiếu thống nhất và đầy đủ, vừa khó thực hiện vừa tạo kẽ hở cho những đối tượng cố ý lợi dụng vi phạm pháp luật.
Thứ bảy cơ chế thu hút sự tham gia xây dựng văn bản vẫn nặng về hình thức, chưa hiệu quả, lãng phí nhiều, chưa phát huy được trí tuệ của các cơ quan, chuyên gia, của nhân dân; thiếu cơ chế phản biện khách quan; Ngoài ra, việc tổ chức lấy ý kiến công chúng còn hình thức và kém hiệu quả, chưa có cơ chế huy động sự tham gia đóng góp ý kiến của các nhà khoa học, nhà quản lý và của các chuyên gia giàu kinh nghiệm trong từng lĩnh vực quản lý, các tổ chức xã hội, các doanh nghiệp, nhân dân.
Mặc dù trong thời gian gần đây, đơn vị chủ trì soạn thảo đã có nhiều cố gắng trong việc đổi mới quy trình lấy ý kiến đóng góp nhưđưa dự thảo văn bản lên website của Bộ, khuyến khích người dân đóng góp ý kiến qua mạng và các phương tiện đài báo, nhưng do người dân chưa ý thức được
lợi ích của việc tham gia đóng góp ý kiến hoặc cơ chế lấy ý kiến chưa thực sự thích hợp, tiện ích nên sự đóng góp của công chúng vào quá trình xây dựng văn bản còn nhiều hạn chế.
Thứ tám, lực lượng cán bộ trực tiếp làm công tác xây dựng pháp luật còn thiếu và yếu.
Đểđáp ứng yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật phục vụ quá trình đổi mới đất nước, đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật trong các cơ quan nhà nước đã được bổ sung, tăng cường và nâng cao chất lượng. Tuy nhiên, so với yêu cầu của công tác xây dựng pháp luật hiện nay, đội ngũ này vẫn còn hạn chế về trình độ, năng lực, chưa được đào tạo năng lực phân tích chính sách và kỹ năng lập pháp còn thấp, ít có cơ hội để học hỏi kinh nghiệm lập pháp của các nước có nền khoa học pháp lý tiên tiến.
Trong khi đó, các văn bản quy phạm pháp luật ngành công thương liên quan đến nhiều lĩnh vực khác nhau, phạm vi rộng lớn. Điều này đòi hỏi cán bộ làm công tác xây dựng văn bản phải am hiểu sâu nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, thực trạng cán bộ làm công tác soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật phần lớn là những người được đào tạo từ các chuyên ngành kỹ thuật, quản lý vì vậy không am hiểu kỹ thuật lập pháp, không được trang bị kiến thức pháp luật. Hiện nay, đa số các đơn vị đang tổ chức soạn thảo dựa vào kinh nghiệm là chính.
Ngược lại, số cán bộ tốt nghiệp cử nhân luật được trang bị kiến thức pháp luật nhưng lại không am hiểu kiến thức chuyên môn, do vậy, khi soạn thảo các quy định liên quan đến các lĩnh vực chuyên môn thuộc ngành công thương lại gặp rất nhiều khó khăn, lúng túng.
Tóm lại, đểđẩy mạnh việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế thị trường, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đòi hỏi cần phải đổi mới nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó, cần tập trung đổi mới công tác tổ chức thực hiện xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt hiện nay cần phải tuân thủ nghiêm ngặt các bước, trình tự, thủ tục xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Có như vậy, công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ mới được nâng cao, văn bản đi vào thực tiễn có hiệu quả.
Chương III
KIẾN NGHỊ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG
CÔNG TÁC XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI BỘ CÔNG THƯƠNG TẠI BỘ CÔNG THƯƠNG
I. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG TÁC XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP