II. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI BỘ CÔNG THƯƠNG
7 Xem Báo cáo đánh giá chất lượng hoạt động xây dựng và thi hành pháp luật của các Bộ liên quan đến
2.2.1 Vai trò của các đơn vị trong việc tuân thủ quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương
dựng văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Công Thương
Trong thời gian vừa qua, việc xây dựng hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam nói chung và của Bộ Công Thương nói riêng đã đạt được nhiều kết quả khả quan. Các văn bản quy phạm pháp luật đã bao quát một phạm vi rộng lớn các quan hệ xã hội cần điều chỉnh, quy trình xây dựng văn bản được thực hiện đúng luật và dân chủ hơn, chất lượng các văn bản được nâng cao hơn. Trong đó vai trò của các đơn vị trong Bộ Công Thương rất quan trọng trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, thể hiện ở các khía cạnh sau:
Thứ nhất, đối với công tác đề xuất và lập dự kiến chương trình văn bản quy phạm pháp luật
Quy trình xây dựng ban hành văn bản quy phạm là một quá trình phức hợp, bao gồm nhiều giai đoạn kế tiếp nhau và gắn bó chặc chẽ với nhau. Có thể nói nhiệm vụ đầu tiên trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thể hiện vai trò của các đơn vị là việc đề xuất và lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản năm 2008 thì đơn vị được giao chủ trì soạn thảo văn bản phải đề xuất xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật để đơn vị, cơ quan có thẩm quyền đưa vào chương trình làm việc hàng năm của Bộ Công Thương.
Trên cơ sở đề xuất xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực công thương của các đơn vị, tổ chức pháp chế chế tổng hợp, thẩm tra báo cáo Bộ trưởng trước ngày 30 tháng 11 hàng năm đối với đề nghị xây dựng thông tư của Bộ trưởng và thông tư liên tịch do Bộ Công Thương chủ trì soạn thảo cho năm sau.
Thứ hai, đối với hoạt động nghiên cứu, khảo sát và công tác
đánh giá tác động văn bản
Xây dựng báo cáo đánh giá tác động pháp luật (RIA) là một nội dung mới được đưa ra trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đánh giá dự báo tác động pháp luật là một quá trình phân tích các tác động có thể của một sự thay đổi về chính sách và đưa ra một loạt các lựa chọn để thực hiện điều đó. Công cụ này có thể được sử dụng nhằm đánh giá tất cả các tác động tiềm năng - xã hội, môi trường, tài chính và kinh tế; tất cả các quy định chính thức: Văn bản pháp luật chính thức (luật, pháp lệnh, nghịđịnh, quyết định, các bản kế hoạch) và các quy định không chính thức (ví dụ: các chương trình nâng cao nhận thức của công chúng...); sự phân bổ về tác động đối với người tiêu dùng, doanh nghiệp, nhân viên, nông thôn, đô thị hoặc nhóm đối tượng khác. Mục tiêu chính của việc yêu cầu các Bộ, ngành lập Báo cáo đánh giá dự báo tác động pháp luật là đảm bảo các văn bản pháp luật có chất lượng cao hơn. Quá trình RIA nên bắt đầu ngay khi có những thảo luận đầu tiên về dự kiến thay đổi và phải tiến hành song song với quá trình xây dựng đề xuất về thay đổi chính sách. Quá trình RIA cần được coi là một phần không thể tách rời của quá trình xây dựng chính sách, nhằm giúp nâng cao chất lượng của quá trình xây dựng chính sách.
Tuy nhiên, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP thì báo cáo đánh giá tác động chỉ thực hiên trong quá trình đề xuất, xây dựng dự án Luật, Pháp lệnh và Nghị định. Do vậy, thông tư số 16/2009/TT-BCT không quy định các đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ Công Thương phải tiến hành đánh giá tác động trong quá trình xây dựng dự thảo văn bản.
Thứ ba, đối với công tác chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho việc soạn thảo văn bản
Các đơn vị được giao chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật trước khi bắt đầu vào việc viết đề cương dự thảo và dự thảo sơ khai thì trước tiên phải chuẩn bị những điều kiện cần thiết một cách bài bản và tốt nhất cho việc soạn thảo sau này, chẳng hạn như cần phải nghiên cứu đến pháp luật hiện hành để tránh tình trạng khi sau này ban hành sẽ không bị
chồng chéo và khả thi trong thực tế. Một điều kiện quan trọng nữa cần phải chuẩn bị trước khi viết dự thảo đó là việc thu thập thông tin và tài liệu có liên quan.
Song song với việc nghiên cứu hệ thống các văn bản pháp luật hiện hành, trước khi viết dựng một văn bản, cần phải nghiên cứu pháp luật liên quan đến nội dung văn bản của giai đoạn trước, nhằm đánh giá những thành công, thất bại của từng văn bản, từng quy định cụ thể tìm hiểu nguyên nhân để kế thừa, phát huy giá trị tích cực, hạn chế đến mức thấp nhất những tác động tiêu cực, những thiệt hại có thể xảy ra cho xã hội của văn bản mới. Đồng thời trước khi soạn thảo văn bản cũng cần phải tiến hành nghiên cứu hệ thống các quy phạm pháp luật đã được ban hành để bảo đảm văn bản áp dụng pháp luật đó là đúng thẩm quyền, và có nội dung phù hợp với pháp luật hiện hành.
Việc thu thập tài liệu là rất quan trọng đối với cá đơn vị được giao chủ trì soạn thảo văn bản, hiện nay việc trong quá trình công nghệ thông tin và phương tiện truyền thông vô cùng phát triển nên việc tiếp cận với các thông tin và tài liệu cũng không phải là vấn đề quá lớn. Với với có được thông tin đa chiều và nguồn tài liệu đa dạng sẽ là một công cụ đắc lực và hiệu quả cho việc xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong ngành công thương nói riêng và thể chế nền hành chính nhà nước nói chung. Đồng thời làm tốt được khâu nghiệp vụ nàysẽ góp phần thúc đẩy cho hoạt động hệ thống hoá pháp luật (tập hợp hoá và pháp điển hoá) được tốt, góp phần loại bỏ những quy phạm lỗi thời, làm giảm sự chồng chéo giữa các văn bản quy phạm pháp luật, nâng cao chất lượng, hiệu quả cho hệ thống thể chế nền hành chính nhà nước, bảo đảm cung cấp thông tin cho hoạt động xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và văn bản quản lý nhà nước nói chung.
Thứ tư, đối với công tác soạn thảo dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Tổ chức viết dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có vai trò đặc biệt quan trọng, đặt nền móng cho việc ban hành văn bản quy phạm pháp
luật sau này. Thông thường, đây cũng là công đoạn mất nhiều thời gian nhất trong toàn bộ quy trình soạn thảo, ban hành văn bản. Một dự thảo văn bản có chất lượng hay không phụ thuộc rất lớn vào việc khâu soạn thảo. Mặt khác, tổ chức xây dựng tốt dự thảo cũng tạo điều kiện thuận lợi cho việc thực hiện các công đoạn tiếp theo (góp ý, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật). Với tầm quan trọng của việc viết dự thảo văn bản quy phạm pháp luật như trên chúng ta mới thấy được rõ trách nhiệm, vị trí vai trò rất lớn của được giao chủ trì soạn thảo và của các đơn vị khác tham gia vào quá trình soạn thảo. Cụ thể, các đơn vị được giao chủ trì phối hợp với các đơn vị có liên quan (cụ thể là Vụ Pháp chế) thành lập Tổ soạn thảo đối với việc soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật trình Bộ trưởng Bộ Công Thương ban hành.
So với các đơn vị chuyên môn khác thuộc Bộ Công Thương, Vụ Pháp chế có một ưu điểm hơn trong việc thực hiện các chức năng soạn thảo văn bản là có tính chuyên môn hơn trong lĩnh vực này. Vì thế, trong việc soạn thảo các dự luật được giao cũng như ban hành các văn bản pháp luật trong phạm vi chức năng của mình, luôn có sẵn các thành viên am hiểu về pháp luật cũng như quy trình soạn thảo trong lĩnh vực mà mình phụ trách.
Việc giao cho các đơn vị thuộc Bộ soạn thảo một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật (thường liên quan đến lĩnh vực mà mình quản lí) bên cạnh những ưu điểm cũng tồn tại khá nhiều các khuyết điểm như đã được phân tích ở trên. Việc trao cho Vụ pháp chế quyền tham gia vào các hoạt động soạn thảo dự thảo của các đơn vị khác thuộc Bộ chủ trì soạn thảo mang lại khá nhiều các tác động tích cực. Một mặt, tạo điều kiện cho Vụ Pháp chế thực hiện chức năng của mình là kiểm tra, đôn đốc việc soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật. Khi trở thành một thành viên của ban soạn thảo, rõ ràng nhiệm vụ trên sẽ được thực hiện cách dễ dàng hơn rất nhiều. Mặt khác, khi giao cho các đơn vị chuyên môn soạn thảo, mặt tích cực là tận dụng được kinh nghiệm của họ trong lĩnh vực chuyên môn đó nhưng mặt tiêu cực là họ không có chuyên môn trong hoạt động soạn thảo văn bản. Việc tham gia của Vụ Pháp chế sẽ giúp khắc phục phần nào những nhược
điểm trên. Đầu tiên là kinh nghiệm trong hoạt động tổ chức soạn thảo văn bản, một quá trình khá phức tạp, sau đó là đảm bảo cho các dự luật được soạn thảo thống nhất với các văn bản pháp luật hiện hành và quan trọng nhất là phối hợp cách hài hòa lợi ích giữa các lĩnh vực chuyên môn thuộc sự quản lí của các đơn vị khác nhau. Hạn chế tối đa những mâu thuẫn trong các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được đệ trình, giúp cho quá trình soạn thảo vận hành nhanh hơn.
Thứ năm, đối với công tác tổ chức lấy ý kiến, tham gia ý kiến và chỉnh lý dự thảo văn bản
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì trong quá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, đơn vị chủ trì soạn thảo phải lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức, cá nhân và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản bằng các phương thức được quy định tại khoản 2 Điều 35 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đối với dự thảo thông tư của Bộ trưởng, đơn vị chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến theo quy định tại Điều 62 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Điều 27, Điều 31 và Điều 34 Nghị định số 24/2009/NĐ- CP.
Đơn vị chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nêu rõ vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng cần lấy ý kiến; tổng hợp ý kiến theo các nhóm đối tượng; gửi Vụ Pháp chếđể đăng tải trên Trang thông tin điện tử của Bộ văn bản tiếp thu hoặc giải trình các ý kiến và dự thảo đã được tiếp thu chỉnh lý.
Lấy ý kiến của các đơn vị thuộc Bộ, cơ quan, tổ chức, cá nhân và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Đôi khi chúng ta thường than phiền rằng chúng ta có những đạo luật tốt nhưng việc thi hành pháp luật không được tốt. Thực ra đây là sự ngụy biện cho những đạo luật không tốt, bởi vì nếu đạo luật đó thể hiện ý chí của đa số người dân trong xã hội thì một lẽ dễ hiểu là họ sẽ tự nguyện thi hành chứ không cần phải chờ đợi sự cưỡng chế thi hành của
cơ quan pháp luật. Các trình tự, thủ tục hành chính, tư pháp công khai và minh bạch, dễ tiếp cận sẽ làm cho người dân biết được quyền và lợi ích của mình đến đâu, trách nhiệm của cơ quan công quyền đến đâu và điều đó sẽ làm cho người dân giảm bớt việc tiếp cận “cửa sau” và hạn chế sự nhũng nhiễu và gây khó dễ cũng như khả năng tham nhũng của những người khoác áo công quyền nhưng vì quyền lợi của mình. Vì vậy, sự tham gia thực chất và có ý nghĩa của nhiều đối tượng khác nhau trong quá trình soạn thảo pháp luật để bảo đảm thực sự nguyên tắc pháp luật là thể hiện ý chí của dân và tăng cường hơn nữa tính công khai và minh bạch của toàn bộ hệ thống pháp luật là điều rất quan trọng và là yếu tố cơ bản của một nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân.
Công khai, minh bạch hoá hoạt động lập pháp, lập quy là một đòi hỏi tất yếu trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền và quản trị quốc gia một cách dân chủ. Trong nhà nước pháp quyền, việc quản lý xã hội bằng pháp luật chỉ là một yếu tố, trong khi một yếu tố không kém phần quan trọng khác là pháp luật phải thể hiện nguyện vọng của nhân dân chứ không phải là ý chí của nhà nước, và pháp luật không phải là “công cụ cai trị”. Đây là điểm mấu chốt để phân định giữa pháp trị và pháp quyền. Hơn nữa, trong một nền quản trị quốc gia dân chủ thì tính minh bạch, tính tiên đoán của hệ thống pháp luật, sự tham gia của công chúng trong quá trình hoạch định chính sách và pháp luật là những yếu tố không thể thiếu được. Thêm vào đó, nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân, do đó yêu cầu dân chủ hóa hoạt động lập pháp, lập quy trước hết là đòi hỏi của chính bản chất nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của ta. Công khai và minh bạch hoá trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là trong giai đoạn soạn thảo, là một trong những điều kiện để có thể bảo đảm rằng văn bản quy phạm pháp luật mang tính khả thi và thực sự phản ánh ý chí và nguyện vọng của người dân.
Mặt khác, khi Việt Nam chủđộng hội nhập quốc tế thì những cam kết quốc tế mà chúng ta tham gia cũng đòi hỏi chúng ta phải dân chủ hóa hoạt động lập pháp, lập quy và minh bạch hóa hệ thống pháp luật. Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ và những cam kết khi gia nhập WTO
cũng đòi hỏi chúng ta phải tuân thủ những yêu cầu đó. Có hai nguyên tắc mang tính nền tảng mà chúng ta cần tuân thủ trong quá trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đó là: thứ nhất, vì pháp luật thể hiện nguyện vọng của người dân, do đó quá trình soạn thảo và ban hành văn bản pháp luật cần phải thể hiện sự tham gia của người dân, đặc biệt là các đối tượng chịu sự ảnh hưởng trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật đang soạn thảo; thứ hai, văn bản pháp luật phải được công khai hóa đối với người dân trước khi chúng được áp dụng.
Đánh giá về chất lượng hoạt động ý kiến góp ý dự thảo văn bản, VCCI cũng đưa ra hai tiêu chí gồm: Mức độ thường xuyên xin ý kiến và Mức độ cầu thị. Đối với hoạt động này Bộ Công Thương được đánh giá xếp hạng nhất8. Điều này cũng phản ánh chính xác kết quả của việc tuân thủ quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Bộ Công Thương có chuyên trang riêng về Thông tin pháp luật của Bộ. 100% dự thảo văn bản đều được đăng tải xin ý kiến rộng rãi quần chúng nhân dân.