Tầm nhìn của các nhà lập định chính sách là một yếu tố quan trọng ảnh hưởng chất lượng của các chính sách về đất rừng của các cộng đồng dân tộc ít người. Tầm nhìn này bị ảnh hưởng bởi tầm hiểu biết và sự tôn trọng các đặc tính sinh thái nhân văn của khu vực miền núi và sự khác biệt so với đồng bằng. Mặc dù vùng núi và đồng bằng mỗi nơi có những tích chất riêng, nhưng quan hệ và ảnh hưởng qua lại là tất yếu. Cụ thể vùng núi có chức năng bảo vệ môi trường và cung cấp các nguồn nước, phân và năng lượng cho khu vực nông nghiệp ở hạ nguồn. Vì thế rừng đầu nguồn có chức năng hoàn toàn khác so với chức năng chuyên canh và nông nghiệp sản xuất hàng hóa ở đồng bằng. Sự khác biệt về xã hội và sinh thái vùng cần được phản ánh trong thiết kế cảnh quan và quy hoạch sử dụng đất của mỗi vùng. Hiển nhiên là việc áp dụng cứng nhắc mô hình thâm canh và khu công nghiệp ở miền xuôi vào miền núi là việc làm không phù hợp và không hiệu quả. Vì thế khi nào nhà lập định chính sách bắt đầu từ các giá trị, sức mạnh và nhu cầu từ địa phương thì họ có thể đưa ra chính sách tốt và phù hợp với thực tế. Nếu không thì các tác nhân khác nhau khó có thể đạt được hiệu quả hợp tác và chia sẻ trong quản lý đất rừng.
Gần đây việc phân loại rừng chính thống đã tỏ ra là công cụ phục vụ các cơ quan bên ngoài giàu có hơn là người dân bị bần cùng ở các địa phương. Đất rừng được chính thống chia ra làm ba loại ở Việt Nam, đó là đất rừng sản xuất, phòng hộ và đặc dụng. Trong khi đất rừng sản xuất và một phần nhỏ đất rừng phòng hộ có thể được giao cho cộng đồng, hộ gia đình, cá nhân và các doanh nghiệp, thì hai loại đất rừng còn lại chủ yếu do các cơ quan lâm nghiệp quốc doanh nắm giữ. Trong tình thế đó, thì rất nhiều bất cập đã nảy sinh ở các địa phương do cách phân chia đất rừng áp đặt. Thí dụ, chỉ vì lợi ích của các cơ quan lâm nghiệp quốc doanh, đất
99
rừng tổ tiên để lại cho cộng đồng ở ngay gần nhà dân đã bị quy hoạch thành rừng đặc dụng hoặc rừng phòng hộ do cơ quan nhà nước chiếm giữ trong khi đất rừng sản xuất có thể giao cho cộng đồng lại được quy hoạch ở các vùng đồi núi trọc ở xa khu dân cư. Hơn nữa, nguồn ngân sách nhà nước dành cho bảo vệ rừng và nguồn quỹ chi trả bảo vệ môi trường rừng chỉ được tính cho các khu rừng đặc dụng và phòng hộ do ngành lâm nghiệp quốc doanh nắm giữ. Trong khi người dân phải vật lộn với sinh kế trên vùng đất nghèo kiệt và cố gắng cải thiện chất lượng đất màu trên núi cao, thì họ lại không được hưởng lợi từ các dòng ngân sách kể trên cho đất rừng sản xuất mà họ có thể được giao và có giấy chứng nhận hợp pháp.
Như đã tranh luận ở Mục 5.3, để có thể bảo vệ rừng được tốt, thì phải có quy định pháp luật rõ ràng bảo đảm đất rừng cho các cộng đồng dân tộc ít người bản địa. Hiện tại các quy định về giao đất rừng ở Việt Nam chưa khẳng định rõ thứ tự ưu tiên các loại chủ thể được giao đất. Vì vậy trên thực tế các doanh nghiệp từ bên ngoài thường giành lợi thế để có quyền đất rừng chứ không phải cộng đồng địa phương. Mặc dù Thủ tướng Chính phủ đã ban hành một số quyết định hỗ trợ đất sản xuất và đất ở cho người dân tộc ít người nghèo trong giai đoạn từ 2004-2007 nhưng chỉ có một ít tỉnh cụ thể hóa chính sách này thành các dự án ở địa phương. Nhằm bảo đảm đủ đất sản xuất và đất ở cùng với sinh kế cho người dân, thì các tỉnh khác cũng cần có các dự án tương tự cụ thể hóa chính sách. Cần phải quy định rõ ràng trong hệ thống luật pháp ưu tiên hàng đầu giao đất và giấy tờ về đất cho cộng đồng, và khẳng định quyền của các cộng đồng đối với đất do tổ tiên trao truyền cho họ. Quyền đất đai của cộng đồng cần được ưu tiên bởi vì cộng đồng địa phương là tác nhân chủ đạo bảo vệ rừng, và nếu họ không được giao đất và giấy chứng nhận về đất, thì rừng sẽ vẫn tiếp tục bị phá. Bên cạnh đó, việc thay đổi phương thức sản xuất của người bản địa hoặc chuyển họ sang khu vực công nghiệp hóa sẽ là điều không phù hợp và không khả thi. Bởi mức sống của người dân tộc ít người ở miền núi còn thấp, nên cần chi trả dịch vụ môi trường rừng trực tiếp cho họ mà không cần thông qua bất cứ bên trung gian nào. Để làm được việc này, thì quyền sử dụng đất của cộng đồng cần được khẳng định, từ đó người dân có thêm động lực gắn với việc bảo vệ rừng và có cuộc sống được bảo đảm từ nghề rừng (Phạm Văn Dũng, 2012).
100
Bên cạnh việc khẳng định quyền sử dụng đất rừng của cộng đồng, các khu rừng thiêng cần được chính thức công nhận và được coi như một loại hình rừng đặc dụng quy mô nhỏ trong hệ thống phân loại rừng chính thống. Tính công bằng được thể hiện ở việc phân bổ nguồn ngân sách, chứ không phải việc áp đặt vai trò quản lý cứng nhắc của các chủ thể lâm nghiệp quốc doanh trên đất rừng thiêng của cộng đồng. Nói cách khác, đất rừng từ tổ tiên của cộng đồng và các vùng thiêng phải được chính thức công nhận và cộng đồng được trao giấy chứng nhận; và họ có quyền công bằng được tiếp cận các nguồn ngân sách dành cho bảo vệ rừng và chi trả dịch vụ môi trường cho đất rừng của họ. Yêu cầu này là hợp lý, vì như đã tranh luận ở trên, cộng đồng giữ được sức mạnh nội tại với cách thiết kế cảnh quan truyền thống và bảo vệ rừng theo niềm tin, luật tục và thực hành các tri thức bản địa. Trên cơ sở các giá trị tinh thần và sự tham gia tự nguyện, người dân địa phương có thể giúp sức giảm tải căng thẳng thiếu hụt ngân sách và nợ công trong khi bảo đảm công tác bảo vệ rừng. Khi người dân có quyền đất rừng hợp pháp, thì họ sẽ phấn khởi hết lòng bảo vệ tài sản của chính mình, và không cần phải chi thêm cho các cơ quan lâm nghiệp quốc doanh, cũng chính là các tầng trung gian không cần thiết nhưng lại ngốn nhiều ngân sách quốc gia. Hơn nữa, rừng không chỉ là nguồn sống thiết yếu, mà còn là không gian thực hành và giữ gìn văn hóa và tính cố kết xã hội ổn định đối với đa số các dân tộc ít người ở miền núi. Vì vậy việc khẳng định quyền hợp pháp đối với các khu rừng thiêng và tăng cường thực hành nghi lễ truyền thống có thể đáp ứng được cả nhu cầu vật chất lẫn tinh thần của cộng đồng. Đồng thời, tiến trình này sẽ đóng góp vào bảo đảm hạnh phúc của người dân và giữ gìn bản sắc văn hóa của họ, điều mà Nhà nước đã chính thức công bố.
Để đáp ứng yêu cầu đa dạng của các cơ sở, thì định nghĩa về ‘cộng đồng’ trong khung pháp lý cần được chỉnh sửa. Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004 đã không phù hợp khi không công nhận cộng đồng là một trong số bảy loại chủ thể sở hữu rừng (Điều 5). Nhưng cũng chính luật này đưa ra các điều kiện để giao đất rừng cho các cộng đồng. Điều 29 của Luật này định nghĩa cộng đồng là nhóm người ở đơn vị cấp làng bản có cùng phong tục tập quán gắn bó với rừng trong sản xuất, văn hóa và tín ngưỡng; có khả năng quản lý rừng; và có nhu cầu và đơn xin giao rừng (QHVN, 2004). Bên cạnh đó, Luật Đất đai năm 2013 (Điều 5, Khoản 3) định nghĩa cộng đồng là nhóm người “sinh sống trên cùng địa bàn thôn,
101
làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc và các điểm dân cư tương tự có cùng phong tục, tập quán hoặc có chung dòng họ” (QHVN, 2013). Vì cách định nghĩa khác nhau giữa hai luật nêu trên, và khái niệm ‘cộng đồng’ bị bó hẹp vào đơn vị bản làng hoặc dòng họ, nên khái niệm này không bao hàm được nhiều hình thức liên kết xã hội giữa các chủ thể sử dụng rừng, mà đáng ra các hình thức này cũng được đưa vào khái niệm ‘cộng đồng’. Thí dụ, Phường hội hoặc các nhóm giúp nhau, các nhóm Thuốc nam ở xã Hạnh Dịch cũng có khả năng hợp tác tốt để sử dụng và bảo vệ rừng, nhưng lại bị loại trừ ra khỏi khái niệm ‘cộng đồng’ trong khung pháp lý. Thêm nữa, mối liên kết cộng đồng không nhất thiết bị giới hạn trong phạm vi ranh giới bản, mà có thể trải dài ở nhiều làng bản. Vì thế, gắn vai trò và phạm vi của bản làng vào khái niệm ‘cộng đồng’ cũng là một hạn chế. Vì những bất cập đó, khái niệm cộng đồng cần được hiểu và định nghĩa theo hướng mở rộng và linh hoạt hơn. Khái niệm ‘tổ hợp tác’ theo Nghị định 151/2007/NĐ-CP về Tổ chức và hoạt động của các Tổ hợp tác có thể là một gợi ý cho việc mở rộng khái niệm ‘cộng đồng’ để đáp ứng các yêu cầu thực tiễn đa dạng hóa các hình thức liên kết của người sử dụng rừng. Theo quy định của Nghị định trên, tổ hợp tác không nhất thiết phải có tư cách pháp nhân đầy đủ. Tổ hợp tác có thể được chứng nhận của chính quyền xã và có đại diện với khả năng giao dịch và tự chịu trách nhiệm theo pháp luật. Theo ý nghĩa đó, các hình thức liên kết xã hội và văn hóa đa dạng có thể được bao hàm trong thuật ngữ cộng đồng và có thể được xem như tương ứng với các tổ sản xuất, có các quyền hợp pháp để được trao quyền về đất rừng (Phạm Văn Dũng, 2012).