Những hạn chế, yếu kộm và nguyờn nhõn

3. Đỏnh giỏ khỏi quỏt kết quả nghiờn cứu của cỏc cụng trỡnh khoa học đó cụng bố và những vấn đề luận ỏn cần tập trung giải quyết

2.2.2 Những hạn chế, yếu kộm và nguyờn nhõn

2.2.2.1.Những hạn chế, yếu kộm

Mặc dự, Việt Nam đó rất nỗ lực trong hoạt động chống độc quyền nhằm tạo lập mụi trường cạnh tranh lành mạnh, bỡnh đẳng, tuy nhiờn, kết quả đem lại chưa được nhiều, hoạt động chống độc quyền doanh nghiệp vẫn cũn bộc lộ những hạn chế nhất định, cụ thể là:

Một là, chống lạm dụng vị trớ thống lĩnh thị trường, vị trớ độc quyền của doanh nghiệp hiệu quả chưa cao. Thực tiễn cho thấy, cỏc doanh nghiệp độc quyền trong thời gian qua thường tỡm cỏch trục lợi từ vị thế của mỡnh trong cỏc hoạt động kinh tế, hạn chế, ngăn cản cỏc doanh nghiệp khỏc tham gia vào thị trường, trong khi cơ quan quản lý chưa cú những biện phỏp hữu hiệu ngăn chặn một cỏch cú hiệu quả. Mặc dự thời gian qua, cơ quan quản lý cạnh tranh đó cú nhiều nỗ lực cố gắng trong quản lý, giỏm sỏt, xử lý cỏc vụ viờc liờn quan đến hoạt động cạnh tranh song số lượng vụ việc được giải quyết cũn khiờm tốn. Theo bỏo cỏo thường niờn của Cục Quản lý Cạnh tranh năm 2013, cho đến nay, Cục mới chỉ cú quyết định điều tra 6 vụ việc về hạn chế cạnh tranh, trong đú cú 3 vụ việc liờn quan đến hành vi lạm dụng vị trớ thống lĩnh, vị trớ độc quyền và 3 vụ việc liờn quan đến hành vi liờn kết độc quyền nhúm [17,tr11]. Kết quả trờn cũn quỏ khiờm tốn với những hoạt động lạm dụng của doanh nghiệp độc quyền trờn thực tế.

Việc xử lý cỏc vụ việc lạm dụng vị trớ thống lĩnh, vị trớ độc quyền cũn gặp nhiều vướng mắc trong quy định của phỏp luật. Chẳng hạn, việc làm rừ những thuật ngữ, khỏi niệm trong luật Cạnh tranh về lạm dụng vị trớ thống lĩnh thị trường, vị trớ độc quyền của doanh nghiệp, thị trường liờn quan… chưa rừ ràng và thống nhất, mà đõy là việc làm đầu tiờn, quan trọng, tốn kộm và cũng khú khăn nhất để trả lời cõu hỏi liệu một doanh nghiệp cú lạm dụng vị trớ thống lĩnh thị trường hay khụng. Luật Cạnh tranh và cỏc văn bản hướng dẫn thi

103

hành mới chỉ đưa ra định nghĩa vị trớ thống lĩnh, độc quyền mà chưa cú định nghĩa hoặc cỏc tiờu chớ chung nhất để xỏc định như thế nào là hành vi lạm dụng vị trớ thống lĩnh, độc quyền. Thiếu sút này khiến doanh nghiệp khụng hiểu được bản chất của hành vi để trỏnh, đồng thời cú thể dẫn đến nhiều cỏch hiểu khỏc nhau trong nội bộ cỏc cơ quan cạnh tranh, từ đú dẫn tới thiếu định hướng, thậm chớ nhầm lẫn trong quỏ trỡnh thực thi.

Ngoài ra, cỏc quy định về hành vi lạm dụng vị trớ thống lĩnh, độc quyền chưa bao quỏt được toàn điện cỏc hành vi lạm dụng gõy tỏc động hạn chế cạnh tranh. Lý do là Luật Cạnh tranh hiện nay định nghĩa hành vi lạm dụng bằng cỏch liệt kờ một số lượng hạn chế cỏc hành vi lạm dụng tiờu biểu. Qua 8 năm thực thi cỏc quy định này cho thấy, cơ quan cạnh tranh đó phải đối mặt với nhiều vụ việc mà hành vi bị điều tra cũng cú tỏc động hạn chế cạnh tranh giống với những hành vi được Luật liệt kờ. Tuy nhiờn, do cỏc hành vi đú khụng được liệt kờ và giải thớch trong Luật hiện hành, nờn cơ quan cạnh tranh khụng thể sử dụng Luật Cạnh tranh để xử lý cỏc hành vi đú.

Hai là, hoạt động chống doanh nghiệp lợi dụng độc quyền nhà nước thành độc quyền doanh nghiệp cũn nhiều bất cập. Mặc dự quy định về giỏm sỏt tập đoàn kinh tế nhà nước, DNNN quy mụ lớn đó cú nhưng chưa hỡnh thành khung phỏp lý chi tiết để quản lý, giỏm sỏt tập đoàn kinh tế trờn cỏc lĩnh vực hoạt động cụ thể. Việc giỏm sỏt đối với tập đoàn kinh tế nhà nước, DNNN quy mụ lớn vẫn tập trung chủ yếu vào hoạt động sản xuất kinh doanh (hoạt động tài chớnh), chưa cú cơ chế giỏm sỏt quỏ trỡnh hỡnh thành và triển khai cỏc đề ỏn thớ điểm hỡnh thành tập đoàn kinh tế. Nhiều nội dung của cỏc đề ỏn hỡnh thành tập đoàn kinh tế được Thủ tướng Chớnh phủ phờ duyệt chưa trở thành đối tượng của quản lý, giỏm sỏt, chẳng hạn: Kết quả hỡnh thành cơ cấu tổ chức doanh nghiệp thành viờn của tập đoàn, đặc biệt tỡnh hỡnh sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp thành viờn.... kết quả và tỡnh hỡnh thực hiện đầu tư trong ngành nghề, lĩnh vực hoạt động theo đề ỏn; kết quả triển khai cỏc chiến lược, kế hoạch về sản xuất kinh

104

doanh, đầu tư, lao động, tài chớnh, đổi mới cụng nghệ, nõng cao trỡnh độ và năng lực lónh đạo, tỡnh hỡnh đổi mới quản trị doanh nghiệp. Một loạt cỏc vấn đề quan trọng chưa được quy định cụ thể, chi tiết như quy định về đầu tư ngược, đầu tư chộo; quy định về giỏm sỏt, kiểm soỏt lợi ớch của Nhà nước để trỏnh lợi dụng vị thế tập đoàn kinh tế phục vụ lợi ớch nhúm, lợi ớch cỏ nhõn; chưa cú quy định về quản lý, giỏm sỏt đối với tập đoàn kinh tế, DNNN quy mụ lớn liờn quan đến vay nợ nước ngoài, đầu tư ra nước ngoài ảnh hưởng đến nợ quốc gia…

Bờn cạnh đú, chưa phõn định rừ sở hữu nhà nước và sở hữu doanh nghiệp, theo đú việc tỏch bạch chức năng quản lý nhà nước về hành chớnh và về kinh tế trong cỏc doanh nghiệp nhà nước chưa rừ ràng. Hiện nay, đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại nhiều DNNN hoặc doanh nghiệp cú vốn đầu tư của Nhà nước vẫn là Chớnh phủ, cỏc Bộ chủ quản, UBND cấp tỉnh, TP. Đõy là những cơ quan vừa thực hiện vai trũ quản lý nhà nước, vừa thực hiện vai trũ của chủ sở hữu. Cỏc tập đoàn kinh tế lớn nhất bỏo cỏo trực tiếp với Thủ tướng Chớnh phủ, trong khi cỏc DNNN quy mụ nhỏ hơn thỡ bỏo cỏo với cỏc Bộ chủ quản, và gần đõy là Tổng Cụng ty đầu tư và kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC). Những quyết định kinh doanh và đầu tư quan trọng của họ do chủ sở hữu đồng thời cũng là người quản lý, điều tiết toàn bộ nền kinh tế, hoặc từng ngành riờng biệt quyết định hoặc thụng qua như cơ chế hoạt động, chế độ tiền lương, chế độ đặt hàng, đấu thầu… Tụi cho rằng, đõy là nội dung quản lý xuất phỏt từ chức năng quản lý nhà nước, được Nhà nước hướng dẫn doanh nghiệp nhà nước thực hiện và nú đỳng với chức năng và quyền chủ sở hữu. Tuy nhiờn, về hỡnh thức thực hiện lại khụng thể hiện là quyết định của chủ sở hữu, mà luụn thể hiện bằng hỡnh thức văn bản phỏp luật (nghị định, thụng tư…) hoặc văn bản hành chớnh. Điều này tạo nờn những xung đột lợi ớch nghiờm trọng khi cỏc DNNN cú mối liờn hệ mật thiết với cỏc cơ quan làm chớnh sỏch, những người rất dễ dàng quyết định những chớnh sỏch cú lợi hơn cho họ so với những đối thủ cạnh tranh thuộc cỏc thành phần kinh tế khỏc. Hơn nữa, Chớnh phủ sẽ

105

khụng cú đủ nhõn lực và nguồn lực để theo sỏt cỏc hoạt động của cỏc tập đoàn nhà nước khi họ ngày càng mở rộng, dẫn tới những lỗ hổng trong quản lý.

Mặt khỏc, cỏch tiếp cận truyền thống của Chớnh phủ trong việc quản lý kinh tế thụng qua ỏp dụng cỏc biện phỏp hành chớnh trong nhiều trường hợp đó khụng cũn hiệu quả cũng như khụng phự hợp với quy luật của thị trường. Vớ dụ như, cỏc vấn đề liờn quan đến tranh chấp của cỏc tập đoàn và cụng ty lớn đều khụng được trỡnh lờn và xột xử tại cơ quan quản lý cạnh tranh, mà trỡnh Thủ tướng Chớnh phủ để giải quyết theo đường hành chớnh, nờn chậm trễ, hiệu lực thấp. Trong khi đú, cỏc tập đoàn kinh tế nhà nước cú chủ tịch và tổng giỏm đốc do Thủ tướng bổ nhiệm khụng sẵn sàng để Cục Quản lý Cạnh trạnh điều tiết những vấn đề liờn quan đến lợi ớch to lớn do vị thế độc quyền đem lại. Lộ trỡnh ỏp dụng cơ chế thị trường cho ngành mang tớnh độc quyền tiếp tục kộo dài, trong khi Cục Quản lý Cạnh tranh rất khú cú thể giỏm sỏt cỏc tập đoàn, tổng cụng ty nhà nước này. Cỏch tiếp cận hiện tại trong can thiệp của Chớnh phủ đó khụng giỳp tạo ra mụi trường cạnh tranh bỡnh đẳng để buộc mọi doanh nghiệp phải cạnh tranh nõng cao chất lượng và hiệu quả sản xuất, kinh doanh.

Hiện nay, việc sắp xếp và cổ phần húa doanh nghiệp nhà nước cũn chậm và chưa chặt chẽ. DNNN vẫn dàn trải trong nhiều ngành, lĩnh vực mà Nhà nước khụng cần nắm giữ. Theo đề ỏn sắp xếp, đổi mới DNNN giai đoạn 2011- 2015, cả nước sẽ phải cổ phần húa 531 doanh nghiệp. Tuy nhiờn, từ năm 2011 đến 2013 mới cổ phần húa được 99 doanh nghiệp (năm 2011 cổ phần húa được 12 doanh nghiệp; 2012 là 13 doanh nghiệp; năm 2013 là 74 doanh nghiệp). Nếu tớnh từ năm 2007 đến hết 2013, cả nước cổ phần húa được 300 doanh nghiệp [133]. Kế hoạch năm 2014 – 2015 số doanh nghiệp phải cổ phần húa là 432, trung bỡnh mỗi năm là 216 doanh nghiệp. Điều này đặt ra ỏp lực lớn đối với cỏc doanh nghiệp, trong khi đú, hoạt động quản lý, giỏm sỏt của cỏc cơ quan quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp sau cổ phần húa chưa chặt chẽ, cũn nhiều vấn đề cần được nghiờn cứu, kiện toàn về người đại diện phần vốn nhà nước tại cỏc doanh nghiệp cổ phần húa và Tổng cụng ty Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước.

106

Một số nội dung trong cỏc đề ỏn cơ cấu của từng tập đoàn, tổng cụng ty chưa cú giải phỏp mạnh mẽ, đột phỏ thực hiện mục tiờu “đổi mới, phỏt triển và tiến tới ỏp dụng đầy đủ khung quản trị hiện đại theo thụng lệ quốc tế” theo Quyết định số 339/QĐ-TTg ngày 19/2/2013 của Thủ tướng Chớnh phủ. Thực tế cho thấy, những doanh nghiệp cú động lực và chịu ỏp lực thỡ cú xu hướng tớch cực đổi mới mụ hỡnh quản trị doanh nghiệp hiện đại theo chuẩn mực quốc tế hơn. Nhỡn chung, việc triển khai thực hiện tỏi cơ cấu DNNN chưa cú tớnh chiến lược, cũn rời rạc, chủ yếu là chuyển giao nội bộ tập đoàn, tổng cụng ty hoặc giữa cỏc DNNN, chưa tạo ra động lực và ỏp lực để buộc cỏc doanh nghiệp đẩy nhanh quỏ trỡnh tỏi cấu trỳc doanh nghiệp. Việc chậm tiến hành tỏi cơ cấu, đẩy mạnh tiến trỡnh cổ phần húa, tập trung vào ngành nghề sản xuất - kinh doanh chớnh đó làm kộo dài thời gian phục hồi của nền kinh tế, chậm thỳc đẩy thị trường vốn phỏt triển, giảm niềm tin của cỏc nhà đầu tư [101,tr 7].

Bờn cạnh đú, doanh nghiệp thuộc cỏc thành phần kinh tế khỏc nhau chưa được đặt trong mụi trường cạnh tranh bỡnh đẳng, nhiều ưu ỏi được dành cho cỏc DNNN, nhất là những doanh nghiệp độc quyền. Những ưu đói đối với doanh nghiệp nhà nước như: Tiếp cận thụng tin; tiếp cận tớn dụng, đất đai; cỏc dự ỏn hợp đồng, về vốn, tài chớnh, giỏ cả... và cỏc doanh nghiệp này đó biết lợi dụng những chớnh sỏch, cơ chế ưu đói đú phục vụ cho chớnh lợi ớch của doanh nghiệp. Trong khi đú, sự đúng gúp của DNNN chiếm vị trớ độc quyền chưa tương xứng. Độc quyền của DNNN được hỡnh thành trờn cơ sở cỏc quyết sỏch mang tớnh hành chớnh – kinh tế của Nhà nước chứ khụng phải là kết quả của quỏ trỡnh cạnh tranh như quy luật vốn cú của nú. Tớnh chất độc quyền của DNNN khụng phản ỏnh năng lực nội tại của doanh nghiệp mà là do tỏc động ngoại lai. Vỡ vậy, tớnh chất độc quyền của DNNN thường đi liền với tớnh cửa quyền (vốn xa lạ với hoạt động kinh doanh), biểu hiện trỡ trệ kộm hiệu quả, thua lỗ, khả năng thớch nghi và chuyển đổi kịp với những đũi hỏi của cơ chế mới rất kộm. Điều này khiến

107

cho sự bỡnh đẳng giữa cỏc doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế – vốn là một điều kiện cơ bản của luật cạnh tranh – trở nờn khú thực hiện.

Ba là, hoạt động chống việc ấn định giỏ sản phẩm bất hợp lý nhằm thu lợi nhuận độc quyền chưa hiệu quả. Cơ chế kiểm soỏt giỏ cả của cơ quan Nhà nước đối với từng sản phẩm của cỏc doanh nghiệp độc quyền cũn bất cập, tớnh hiệu quả, linh hoạt chưa cao. Để kiểm soỏt giỏ cả hàng húa, Nhà nước giao quyền cho doanh nghiệp định giỏ, nhưng Nhà nước sẽ tham gia một phần trong việc điều chỉnh giỏ. Cơ chế điều hành giỏ như vậy là khụng phự hợp với cơ chế thị trường, cũn mang “lưỡng tớnh” hay “nửa vời”. Hiện nay tất cả mọi quốc gia trờn thế giới hoạt động theo cơ chế thị trường xỏc định nguyờn tắc quản lý giỏ theo cơ chế thị trường đú là: Tựy thuộc vào vị trớ, tớnh chất (độc quyền hay cạnh tranh) của sản phẩm đú trờn thị trường mà cú cỏch thức quản lý giỏ phự hợp. Nếu là sản phẩm cú tớnh độc quyền thỡ do Nhà nước định giỏ, cũn sản phẩm cú tớnh cạnh tranh thỡ việc định giỏ do thị trường quyết định, (do doanh nghiệp tự định giỏ). Nghĩa là trờn thị trường khụng cú cơ chế định giỏ “lưỡng tớnh” hay “song trựng”, hoặc kiểu “nửa vời” như trờn. Tuy nhiờn, tụi cho rằng, trong giai đoạn hiện nay một số doanh nghiệp độc quyền ở nước ta ngoài chức năng kinh doanh cũn phải đảm đương nhiệm vụ cụng ớch thỡ những bất cập về giỏ là khụng trỏnh khỏi, song về lõu dài cần xỏc định rừ cơ chế giỏ đối với từng ngành, hàng độc quyền.

Cựng với đú, sự thiếu minh bạch của doanh nghiệp độc quyền trong việc xỏc định giỏ sản phẩm gõy khú khăn cho cơ quan quản lý nhà nước trong việc kiểm soỏt giỏ cả. Tỡnh trạng hạch toỏn gian lận chi phớ sản xuất, chi phớ đầu tư, chi phớ gúp vốn chưa được thẩm định đầy đủ. Chi phớ tiền lương, tiền thưởng hạch toỏn chưa đỳng quy định, lói suất và doanh lợi trờn vốn bị giảm sỳt một cỏch khụng hợp lý. Những hiện tượng nõng giỏ đầu vào, tăng giỏ đầu ra khụng hợp lý của một số hàng húa, dịch vụ, lợi dụng sự biến động của giỏ thị trường, chủ trương điều chỉnh giỏ của Nhà nước để tăng giỏ khụng hợp lý, chưa được kiểm soỏt tốt. Việc điều chỉnh giỏ của cơ quan

108

quản lý nhà nước đối với cỏc sản phẩm hàng húa độc quyền chưa theo kịp diễn biến giỏ cả của hàng húa đú trờn thị trường quốc tế. Chẳng hạn, trong lĩnh vực kinh doanh xăng, dầu, trong điều kiện trờn thị trường xăng dầu cũn độc quyền, giỏ thế giới lại luụn biến động, với cơ chế “lưỡng tớnh” trong định giỏ xăng dầu, nờn sự điều chỉnh giỏ khụng kịp thời. Cú thời kỳ lỗ 2.500 – 3.000đ/lớt, làm cho cỏc doanh nghiệp lỗ nặng. Qua cỏc lần điều chỉnh tăng, giảm giỏ cho thấy việc điều hành giỏ khụng đỳng với diễn biến của giỏ thị trường thế giới (trong hai năm 2009 -2010) khi cú sự diễn biến phức tạp của giỏ xăng dầu thế giới. Và khi điều chỉnh phải tăng đột biến với mức tăng cao, tạo ra một cỳ sốc lớn cho người tiờu dựng và xó hội.

Bảng 2.4: Thống kờ tăng, giảm giỏ bỏn lẻ xăng, dầu từ năm 2005 đến nay

TT Năm

Mogas 92 (đồng/lớt) Diesel 0.25S(đ/lớt)

Tăng Giảm Chờnh lệch Tăng Giảm Chờnh lệch Số lần giỏ Số lần giỏ giỏ Số lần giỏ Số lần giỏ giỏ 1 2005 2 2450 1 500 1950 3 3700 2 2040 1660 2 2006 2 2500 2 1500 1000 3 2040 2040 3 2007 3 3400 2 900 2500 2 1730 1730 4 2008 2 6000 10 8000 -2000 2 19050 6 4500 14550 5 2009 9 5800 2 850 4950 7 4900 3 1300 3600 6 2010 3 1450 2 1000 450 2 650 2 500 150 7 2011 2 4900 1 500 4400 2 6350 2 700 5650 8 2012 6 6050 6 3700 2350 6 3450 6 2300 1150 9 2013 4 5860 7 4800 1060 5 2060 3 650 1410 10 Q1/2014 3 690 690 3 480 4 760 -280 Tổng 36 39100 33 21750 17350 35 44410 28 12750 31660

109

Đồ thị 2.1: Giỏ xăng và dầu diesel trong năm 2013