1.2.2.1. Đặc trưng của hợp tác công tư trong phát triển làng nghề
PPP trong phát triển làng nghề là mối quan hệ đối tác giữa khu vực
công và tư trong việc cung cấp các hàng hóa và dịch vụ công thiết yếu cho làng nghề bao gồm hạ tầng cơ sở làng nghề, cấp thoát nước, môi trường làng
nghề, chuyển giao công nghệ, đào tạo lao động, xúc tiến thương mại sản phẩm làng nghề, v.v.
Do trong thực tế có rất ít nếu không nói là không có dự án PPP được thực hiện trong làng nghề, đa phần các dự án hỗ trợ phát triển làng nghề vẫn
được thực hiện theo cách truyền thống, trong đó Nhà nước trực tiếp thực hiện hoặc hợp đồng ra ngoài (contracting out) với 100% ngân sách nhà nước hoặc nhà nước hỗ trợ thu hút đầu tư thông qua ưu đãi thuế, hỗ trợ chuyển giao công nghệ, hỗ trợ lãi xuất… Vì thế, chưa có nhiều bài học cụ thể đóng góp cho việc xây dựng PPP trong phát triển làng nghề. Tuy nhiên, trên phương diện lí thuyết, cơ sở khoa học bảo đảm cho việc đầu tư theo cơ chế PPP trong phát triển làng nghề có thể xuất phát từ các lí do sau đây:
Trước tiên, phát triển làng nghề là nhu cầu thiết thực góp phần đẩy mạnh phát triển kinh tế xã hội hiện nay. Hiện nay Chính phủ và các địa phương đã triển khai nhiều chính sách và giải pháp hỗ trợ phát triển làng nghề nhưng chưa đạt được hiệu quả như mong muốn.
Trong phát triển làng nghề, có nhiều dịch vụ hỗ trợ phát triển có thể xem như các dịch vụ công mà nhà nước cần đóng vai trò trợ giúp quan trọng như:
Hỗ trợ phát triển hạ tầng cơ sở (đường sá; điện, nước, mặt bằng sản xuất, chợ, phòng trưng bày và giới thiệu sản phẩm làng nghề, …);
Hỗ trợ chuyển giao công nghệ nhằm nâng cao năng suất, chất lượng sản phẩm của làng nghề.
Hỗ trợ kiểm soát, khắc phục, giảm thiểu ô nhiễm môi trường, một trong những cản trở lớn nhất trong phát triển làng nghề mà nếu nhà nước không hỗ trợ thì không một cá nhân nào có thể làm được.
Đào tạo nghề cho lao động làng nghề. Thông tin thị trường, xúc tiến thương mại.
Nhu cầu giải quyết các vấn đề khó khăn này rất lớn và ngày một tăng nhưng khả năng tài chính và năng lực quản lí của nhà nước không thể đáp ứng. Nếu có sự tham gia chia sẻ của khu vực tư nhân, nhà nước sẽ bớt gánh nặng ngân sách và đặc biệt là có cơ hội khắc phục yếu kém trong quản lí.
Hiện nay, tư nhân đầu tư vào làng nghề chủ yếu trong lĩnh vực kinh doanh sản phẩm nghề. Các dịch vụ công và bán công trên đây hầu như không có tư nhân tham gia đầu tư do đây là lĩnh vực kinh doanh không mang lại lợi nhuận và khả năng thu hồi vốn rất thấp. Vì vậy, nếu xây dựng được cơ chế chính sách bảo đảm cho tư nhân có được mức doanh thu và lợi nhuận tối thiểu thông qua việc chia sẻ nguồn lực đầu tư, chia sẻ rủi ro, các nhà đầu tư sẽ có động cơ tham gia đầu tư hỗ trợ phát triển làng nghề.
Nếu thực hiện được PPP trong làng nghề sẽ mang lại nhiều hơn cơ hội kinh doanh cho các nhà đầu tư tư nhân bởi hiện đang có hàng ngàn làng nghề có nhu cầu được hỗ trợ phát triển, trong khi ngân sách thì có hạn. Hiện nhà nước đang dành nhiều tỷ đồng cho các chương trình Nông thôn mới, cung cấp nước sạch nông thôn, đào tạo nhân lực trong nông thôn, giải quyết ô nhiễm môi trường, v.v. nếu số tiền này có thể được dùng kết hợp với đầu tư của tư nhân nó có thể tạo ra xung lực mới trong phát triển làng nghề.
Lí do cuối cùng khiến PPP có thể được xem như là một trong những công cụ chính sách hay giải pháp để hỗ trợ phát triển làng nghề là trong làng nghề có sự tập trung đông đảo các CSSX trong một giới hạn về không gian, những người ít nhiều có khả năng để chi trả phí dịch vụ. Điều này mang lại hy vọng về tính khả thi của những hợp đồng hợp tác công tư mặc dù còn nhiều ý kiến cho rằng các hộ nghề và CSSX trong làng nghề cơ bản vẫn sản xuất manh mún nên vẫn có nhiều khó khăn trong việc chi trả phí dịch vụ.
1.2.2.2. Các nguyên tắc cơ bản trong áp dụng PPP trong phát triển làng nghề
Việc áp dụng PPP phải bảo đảm mục tiêu phát triển làng nghề thông qua thu hút nguồn vốn tư nhân, cải thiện hiệu quả cung cấp dịch vụ và tăng chất lượng dịch vụ. Theo đó việc áp dụng hình thức PPP trong phát triển làng nghề cần tuân thủ các nguyên tắc cơ bản sau:
- Giá trị đồng tiền. Là sự kết hợp của kết quả dịch vụ được cung cấp
bởi khu vực tư nhân, cùng với mức độ chuyển giao rủi ro và tác động tài chính đối với chính phủ, đảm bảo giá trị đồng tiền lớn nhất là nguyên tắc cần được xem xét ở tất cả các giai đoạn của chu trình dự án. Câu hỏi đặt ra là “Liệu một dự án đầu tư phát triển làng nghề theo hình thức PPP có tạo ra tổng lợi ích ròng cho chính phủ cao hơn việc sử dụng các hình thức đầu tư khác không?”. Yếu tố định lượng được kiểm tra bằng cách so sánh các kết quả đầu ra và chi phí của các đề xuất PPP với một chuẩn trung lập, được gọi là So sánh Khu vực Công, được điều chỉnh theo rủi ro được định lượng một cách đáng tin cậy. Bên cạnh đó cần cân nhắc các yếu tố định tính như tác động của thiết kế trên cung cấp dịch vụ.
- Phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cũng như của nhà đầu tư. Điều kiện tiên quyết cho thành công của dự án PPP là hài hòa hóa
mục tiêu của các bên hữu quan. Việc kết hợp hài hòa lợi ích của quốc gia, địa phương, người sử dụng dịch vụ (lợi ích công cộng) và lợi ích của các nhà đầu tư tư nhân, cũng như các đối tác khác sẽ làm cho các bên có tiếng nói chung trong triển khai dự án PPP. Ngược lại, nếu sự đồng thuận về mục tiêu không đảm bảo, dự án PPP sẽ gặp khó khăn trong triển khai, giải ngân và đặc biệt là việc chia sẻ rủi ro - lợi ích.
- Phân bổ rủi ro tối ưu. Rủi ro sẽ được phân bổ cho bất cứ ai có thể
quản lý tốt nhất, có cân nhắc lợi ích công cộng. Phân bổ rủi ro hợp lý là một thách thức lớn trong quá trình dự án PPP nên cần được nghiên cứu và xây dựng thành chỉ dẫn chung cho các nhà thực hành dự án.
- Hướng tới đầu ra. Dự án PPP nên tập trung vào các đặc điểm của
công trình KCHTGT được xây dựng và dịch vụ được cung cấp hơn là cách thức xây dựng và cung cấp dịch vụ để tối đa hóa cơ hội cho đổi mới. Việc đo
lường kết quả thực hiện phải được thiết lập để đảm bảo rằng các công trình và dịch vụ được cung cấp phù hợp với tiêu chuẩn đầu ra.
- Minh bạch. Tính minh bạch và công khai là yêu cầu quan trọng của
tất cả hoạt động đầu tư của nhà nước cũng như PPP. Việc sử dụng hình thức PPP phải không làm giảm đi sự sẵn có của thông tin về sử dụng các nguồn lực của nhà nước cho các nhà đầu tư, người sử dụng dịch vụ, người nộp thuế và các bên liên quan khác. Nên có sự nhấn mạnh về tính minh bạch và công bố thông tin về các quá trình và kết quả, trong khi vẫn thừa nhận sự cần thiết phải bảo vệ bí mật thương mại thích hợp.
- Trách nhiệm giải trình. Cơ quan nhà nước có thẩm quyền chịu trách
nhiệm đối với việc cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng công cộng, cho dù các dịch vụ đó được cung cấp theo hình thức PPP, chứ không thể chuyển trách nhiệm này cho khu vực tư nhân. Hành động của khu vực công phải theo đúng cam kết để tạo niềm tin vào tính đáng tin cậy của mô hình PPP để mô hình này có thể phát triển bền vững theo thòi gian.
- Tham gia vào thị trường. Hồ sơ dự thầu chỉ được phát hành khi thực
sự tồn tại một dự án tạo ra giá trị đồng tiền từ khu vực tư nhân, cần đảm bảo mỗi bên của hợp đồng đều thực hiện đúng cam kết dù đó là cơ quan nhà nước có thẩm quyền hay nhà đầu tư tư nhân. Việc thực hiện chính sách, các quy định và hướng dẫn một cách chuyên nghiệp, công bằng và cởi mở sẽ đảm bảo sự tin cậy và giảm thiếu chi phí đấu thầu cũng như xây dựng, vận hành công trình. Các cách tiếp cận được chuẩn hóa cần được áp dụng để giảm thiểu thời gian giao dịch và chi phí.
1.2.2.3. Phân loại PPP trong phát triển làng nghề
Mối quan hệ PPP trong trong phát triển làng nghề có thể thực hiện theo hình thức hợp đồng khác nhau, tuy nhiên đều phải đảm bảo dựa trên 3 đặc điểm là: (i) Thỏa thuận hợp đồng xác định rõ vai trò và trách nhiệm của các
bên; (ii) chia sẻ rủi ro một cách hợp lý giữa các đối tác nhà nước và tư nhân; và (iii) phần thưởng tài chính cho đối tác tư nhân tương xứng với kết quả đạt được đề ra từ đầu.
Các hình thái hợp đồng PPP trong phát triển làng nghề bao gồm:
- Hợp đồng vận hành và bảo trì (O&M), với các đặc điểm cơ bản: (1)
Dự án được tài trợ, xây dựng và thuộc sở hữu nhà nước; (2) Hợp đồng với tư nhân về vận hành và bảo trì công trình với một số phí cố định từ nhà nước; (3) Động cơ chính là chuyển giao rủi ro bảo trì cho khu vực tư nhân; (4) Không lồng ghép vào chi phí vòng đời dự án; (5) Không tài trợ tư nhân; (6) cần giám sát thực hiện.
- Hợp đồng chìa khóa trao tay (BT: Xây dựng - Chuyển giao, DBOM:
Thiết kế - Xây dựng - Vận hành - Bảo trì): (1) Dự án được tài trợ và sở hữu bởi Nhà nước; (2) Hợp đồng với tư nhân về thiết kế và xây dựng (có thể vận hành, bảo trì) một sơ sở công với một sổ phí cố định từ Nhà nước; (3) Động cơ chính là chuyển giao rủi ro thiết kế, xây dựng và thực hiện nhanh hơn; (4) Không lồng ghép vào chi phí vòng đời dự án; (5) Không tài trợ tư nhân.
- Hợp đồng nhượng quyền vận hành và bảo trì (Leases and
Affermage contracts - L&AC): (1) Dự án được tài trợ xây dựng và sở hữu bởi nhà nước; (2) Hợp đồng với tư nhân về vận hành và bảo trì công trình; (3) Tư nhân trả phí nhượng quyền cho nhà nước để đổi lấy quyền thu phí sử dụng dịch vụ và giữ lại phí trong giai đoạn nhượng quyền; (4) Các động cơ chính là chuyển giao rủi ro thu nhập và rủi ro bảo trì cho tư nhân, thu hồi (một phần) vốn đầu tư thông qua phí nhượng quyền; (5) Không lồng ghép vào chi phí vòng đời dự án; (6) cần giám sát thực hiện.
- Công ty liên doanh (JV): (1) Dự án được thiết kế, xây dựng, tài trợ
và bảo trì bởi công ty dự án do khu vực công và tư đồng sở hữu; (2) Các rủi ro và thu nhập do cả hai bên chia sẻ; (3) Công ty dự án thu hồi chi phí thông
qua thu phí và giữ lại phí của người sử dụng; (4) Các động cơ chính là tư nhân tài trợ một phần, lồng ghép chi phí vòng đời dự án, chuyển giao từng phàn rủi ro về thiết kể, xây dựng và bảo trì; (5) Mâu thuẫn khi Nhà nước vừa là chủ sở hữu và nhà đầu tư dự án, không tách được quản lý nhà nước và cung cấp dịch vụ.
- Hợp đồng thiết kế - xây dựng - tài trợ - bảo trì (DBFM): (1) Tư
nhân chịu trách nhiệm thiết kế, xây dựng, tài trợ và bảo trì một con đường; (2) Thanh toán một khoản phí cố định cho bên tư nhân; (3) Các động cơ chính là lồng ghép với chi phí vòng đời dự án, thực hiện tài trợ tư nhân, chuyển giao rủi ro thiết kế, xây dựng và bảo trì, lịch thanh toán biết trước cho khu vực nhà nước; (4) Hình thức hơp đồng phức tạp; (5) Rủi ro thu nhập do nhà nước giữ lại; (6) cần giám sát thực hiện.
- Hợp đồng Xây dựng - Vận hành - Chuyển giao (BOT) và các biến thể (BTO: Xây dựng - Chuyển giao - Vận hành): (1) Hợp đồng với tư nhân về
thiết kế, xây dựng, tài trợ, vận hành và bảo trì một công trình; (2) Tư nhân thu hồi các chi phí thông qua thu phí và giữ lại các khoản thu từ người sử dụng; (3) Các động cơ chính là lồng ghép với chi phí vòng đời dự án, thực hiện tài trợ tư nhân, chuyển giao rủi ro thiết kế, xây dựng và bảo trì, chuyển giao rủi ro thu nhập, khuyến khích tạo nên thu nhập cho bên thứ ba; (4) Hình thức hợp đồng phức tạp; (5) Cần giám sát thực hiện.
1.2.2.4. Điều kiện để phát triển hình thức PPP trong phát triển làng nghề
a. Các điều kiện thuộc về vai trò của nhà nước
Để phát triển hình thức PPP trong trong phát triển làng nghề với tư cách là người khởi xướng PPP, đối tác trong các hợp đồng, hỗ trợ phát triển PPP và quản lý sự phát triển PPP, nhà nước cần:
- Nhận thức được vai trò trọng yếu của khu vực tư nhân trong phát triển kinh tế - xã hội nói chung và trong phát triển làng nghề nói riêng, cam kết và
đảm bảo thực hiện cam kết đối với việc đầu tư của khu vực tư nhân trong phát triển làng nghề.
- Xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch hợp lý cho phát triển làng nghề. - Xây dựng khung chính sách, quy định, pháp luật đầy đủ, kịp thời, đồng bộ, linh hoạt cho hình thức PPP.
- Xây dựng và vận hành bộ máy quản lý PPP một cách có hiệu lực và hiệu quả.
- Phát triển nguồn nhân lực cho PPP.
b. Các điều kiện thuộc về vai trò của khu vực tư nhân
Với tư cách là nhà đầu tư tìm kiếm lợi nhuận và các cơ hội mới, người đầu tư trong phát triển làng nghề và cung cấp dịch vụ, khu vực tư nhân cần đảm bảo các năng lực cơ bản:
- Năng lực chuyên môn gắn liền với các hoạt động trong chu trình đầu tư trong phát triển làng nghề theo hình thức PPP: Đề xuất dự án (lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi), lập báo cáo nghiên cứu khả thi, lập thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công công trình, thi công xây dựng công trình, vận hành và kinh doanh công trình dự án.
- Năng lực tài chính gắn liền với quá trình huy động, phân bổ, sử dụng các nguồn lực tài chính.
- Năng lực quan hệ gắn liền với quá trình xây dựng, củng cố, phát triển mối quan hệ với các bên có liên quan như các cơ quan quản lý nhà nước từ trung ương đến địa phương, các nhà tài trợ vốn, người sử dụng dịch vụ, các tổ chức đào tạo, v.v.
- Năng lực quản lý dự án đầu tư theo hình thức PPP gắn liền với quản lý chung như lập kế hoạch, tổ chức các nguồn lực, chỉ đạo, kiểm soát và quản lý các lĩnh vực như quản lý chi phí, quản lý tiến độ, quản lý chất lượng, quản lý nhân lực, quản lý rủi ro, v.v.
c. Các điều kiện thuộc về vai trò của người sử dụng dịch vụ và các bên có liên quan khác