1.2.1. Tổng quan về hợp tác công tư
1.2.1.1. Khái niệm hợp tác công tư
Bộ Kinh tế và Tài chính Vương quốc Anh định nghĩa hợp tác công tư (PPP) là quan hệ cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư và có thể thực hiện trên nhiều lĩnh vực để hiện thực hóa các chính sách cung cấp dịch vụ và công trình kết cấu hạ tầng. Đây có thể coi là khái niệm PPP theo nghĩa rộng.
Theo Ngân hàng thế giới, PPP là quan hệ đối tác giữa khu vực công và khu vực tư để thực hiện một dự án hoặc một dịch vụ mà nhà nước có trách nhiệm cung cấp.
Trong khuôn khổ nghiên cứu này, PPP được định nghĩa là hình thức
nhà nước và khu vực tư nhân cùng hợp tác thực hiện dự án đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, cung cấp dịch vụ công thông qua hợp đồng phân chia rõ trách nhiệm, lợi ích và rủi ro, theo đó, một phần hoặc toàn bộ dự
án sẽ do khu vực tư nhân thực hiện trên cơ sở đấu thầu cạnh tranh, đảm bảo các lợi ích công cộng, đáp ứng các tiêu chuẩn về chất lượng công trình hoặc dịch vụ do nhà nước quy định.
1.2.1.2. Đặc điểm của PPP
Dự án PPP có các đặc điểm cơ bản:
Thứ nhất, đảm bảo nghĩa vụ và quyền lợi hài hòa giữa các bên. Đầu tư theo hình thức PPP được thực hiện thông qua hợp đồng giữa một cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư tư nhân. Với tư cách là một bên trong hợp đồng, cơ quan nhà nước có thẩm quyền hướng tới mục tiêu đạt giá trị đồng tiền cho chính phủ thông qua thu hút nguồn vốn của khu vực tư nhân, cải thiện hiệu quả cung cấp dịch vụ và nâng cao chất lượng dịch vụ.
Nhà đầu tư có khả năng cấp vốn, công nghệ và kỹ năng quản lý, tham gia hợp đồng PPP với mong muốn việc đầu tư của mình mang lại hiệu quả, thu nhập chính đáng. Để khu vực tư nhân tham gia vào PPP, các lợi ích mà khu vực này mong đợi cần được đáp ứng, đó là tỷ suất lợi nhuận như mong đợi, một thị trường cạnh tranh minh bạch, các rủi ro được xác định và chia sẻ.
Nghĩa vụ và quyền lợi của nhà nước và nhà đầu tư tư nhân cần được quy định cụ thể, rõ ràng trong hợp đồng PPP. Thông thường, PPP là một thỏa thuận dài hơi, có thể kéo dài đến 30 hay 40 năm. Để đảm bảo duy trì mối quan hệ đối tác một cách bền vững, nghĩa vụ và quyền lợi của các bên phải được giải quyết một cách hài hòa, tương ứng với phần tham gia của mỗi bên và rủi ro mà mỗi bên phải gánh chịu, phát huy được thế mạnh của cả khu vực tư và khu vực công.
Một đối tượng khác nằm ngoài hợp đồng PPP nhưng được hưởng lợi trực tiếp từ các kết quả dự án, đó là người sử dụng dịch vụ. Các mô hình PPP thành công đều giành sự chú ý thích đáng đến quyền lợi của người sử dụng dịch vụ, cụ thể là đảm bảo để người dân được hưởng dịch vụ với chất lượng ngày càng cao với mức chi phí vừa phải.
Thứ hai, có sự tham gia của nhà nước. Dù khu vực tư nhân có rất
năng động, trong dự án PPP, phần tham gia của nhà nước là điều kiện không thể thiếu để đảm bảo thành công. Vai trò của nhà nước lại càng quan trọng đối với các dự án cần vốn lớn, chu kỳ dự án dài, khả năng sinh lời không cao như dự án đầu tư xây dựng KCHTGT. Sự tham gia của nhà nước chính là nghĩa vụ
mà khu vực công đóng góp trong thực hiện dự án dưới nhiều hình thức khác nhau như chi trả cho chuẩn bị dự án; chi trả cho công tác đấu thầu; chi trả giải phóng mặt bằng; miễn giảm thuế sử dụng đất, thuế thu nhập doanh nghiệp; bảo đảm doanh thu cho doanh nghiệp dự án v.v.
Việc xác định chính xác phần đóng góp của nhà nước là rất khó: quá ít thì không thu hút được nhà đầu tư tư nhân, quá nhiều thì nhà nước bị thất thoát, nguy cơ xảy ra tham nhũng cao. Đấu thầu cạnh tranh là cách tốt nhất để xác định phần tham gia của nhà nước.
Hình 1. Cấu trúc hợp đồng PPP điển hình
Thứ ba, nhà đầu tư tư nhân cần huy động được vốn từ các tổ chức tài trợ vốn. Để hiện thực hóa nhu cầu thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân
cho phát triển kết cấu hạ tầng, điều kiện cần là phải có dự án được chấp nhận cấp vốn, nói cách khác phải thỏa mãn các yêu cầu, tiêu chuẩn của các tổ chức tài chính, ngân hàng - là chủ thể cấp vốn cho dự án. về khía cạnh này, có thể hiểu trong dự án PPP, nhà nước chuyển nghĩa vụ thu xếp, thu hút vốn (phần vốn cần thiết cho dự án sau khi đã trừ đi các khoản tham gia của nhà nước) sang cho khu vực tư nhân. Các khoản vay để đầu tư thực hiện dự án không làm tăng nghĩa vụ trả nợ của nhà nước trong khi nhà nước vẫn đảm bảo thực hiện được chức năng cung cấp công trình, dịch vụ công. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, khu vực tư nhân rất cần cơ chế hỗ trợ của nhà nước để có hể thu hút vốn (trường hợp Quỹ bảo lãnh tín dụng, Quỹ phát triển kết cấu hạ tầng của Hàn Quốc một ví dụ).
Bốn là, PPP không phải là tư nhân hóa. Tư nhân hóa là việc nhà nước
thoát vốn hay từ bỏ quyền sở hữu, quản lý và chuyển giao các quyền này cho nhà đầu tư tư nhân. Với PPP, nhà nước với tư cách là một bên của hợp đồng PPP thu được lợi ích cuối cùng là có được công trình và dịch vụ cung cấp tới người dân với chất lượng đảm bảo. Nhà nước nhượng quyền khai thác, cung cấp dịch vụ cho khu vực tư trong một thời gian nhất định, nhưng vẫn giữ nguyên quyền quản lý, kiểm soát chất lượng dịch vụ được cung cấp bởi tư nhân. Hết thời hạn được quy định bởi hợp đồng, tài sản của dự án được chuyển giao về sở hữu nhà nước. Khu vực công trong trường hợp này không áp đặt mệnh lệnh hành chính đối với nhà đầu tư mà thực hiện các quyền của mình thông qua ràng buộc hợp đồng.
1.2.1.3. Lợi ích, kỳ vọng từ PPP
a. Lợi ích.
Xét về lợi ích thì việc áp dụng mô hình PPP gắn với ba động lực là: (1) thu hút vốn đầu tư tư nhân (thường bổ sung cho nguồn vốn nhà nước hoặc giải phóng nguồn vốn nhà nước để sử dụng vào những nhu cầu khác); (2) tăng
năng suất, hiệu quả sử dụng các nguồn lực và chất lượng dịch vụ cung ứng; (3) cải cách các lĩnh vực thông qua việc phân bổ lại vai trò, động cơ và trách nhiệm giải trình8.
Thứ nhất, động lực huy động vốn từ khu vực tư nhân. Các chính phủ,
đặc biệt là các nước đang phát triển, đối mặt với thách thức ngày càng tăng trong việc tìm đủ nguồn tài chính để phát triển kết cấu hạ tầng đảm bảo tăng trưởng kinh tế theo đà gia tăng của dân số, tốc độ đô thị hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, cũng như đáp ứng nhu cầu nâng cao chất lượng dịch vụ của người dân. Hơn nữa, các dịch vụ cơ sở hạ tầng công cộng thường có doanh thu thấp hơn chi phí, phải bù đắp thông qua trợ cấp và do đó làm cho nguồn lực nhà nước bị hao mòn thêm. Áp lực kể trên dẫn tới mong muốn huy động vốn từ khu vực tư nhân vào đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng. Như vậy có thể nhận thấy từ góc độ nhà nước, ưu điểm lớn nhất của PPP là giảm được gánh nặng cũng như rủi ro đối với NSNN. Đổi lại, mục đích của khu vực tư nhân trong việc tham gia vào mối quan hệ PPP là tạo ra lợi nhuận từ năng lực và kinh nghiệm quản lý kinh doanh của mình. Khu vực tư nhân tìm kiếm sự đền bù cho các khoản đầu tư vào các dịch vụ bằng các khoản phí dịch vụ, mang lại một khoản hoàn vốn đầu tư phù hợp.
Thứ hai, PPP được mong đợi làm tăng năng suất, hiệu quả sử dụng các nguồn lực và chất lượng dịch vụ cung ứng. Đặc thù của khu vực nhà nước
là có quá ít hoặc không có động lực thiết lập tính năng suất, hiệu quả và chất lượng cho các hoạt động cũng như sản phẩm, dịch vụ tạo ra. Trong khi đó, thuộc tính vốn có của khu vực tư nhân là hướng tới năng suất, chất lượng, hiệu quả để đạt tới lợi nhuận. Đồng thời với việc tham gia của khu vực tư nhân, sự sáng tạo, trách nhiệm giải trình và sự minh bạch có khả năng sẽ được cải thiện.
Thứ ba, kỳ vọng thông qua PPP tạo chất xúc tác thúc đẩy cải cách rộng lớn hơn. Các chính phủ coi mối quan hệ PPP là một chất xúc tác kích (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
thích việc thảo luận và cam kết rộng rãi hơn về chương trình cải cách trong cả khu vực nhà nước và tư nhân, vấn đề then chốt là phải tăng cường sự tham gia bình đẳng của khu vực tư nhân trong quan hệ đối tác và làm rõ vai trò, trách nhiệm của các bên. Đặc biệt, cần đánh giá và phân bổ lại vai trò của các nhà hoạch định chính sách, nhà quản lý, nhà cung cấp dịch vụ. Một chương trình cải cách thông qua phát triển PPP mang tới cơ hội xem xét lại việc phân bổ vai trò của cả nhà nước và tư nhân nhằm xoá bỏ các xung đột có thể xảy ra và công nhận khu vực tư nhân như là một động lực mạnh mẽ cho sự phát triển kinh tế - xã hội.
b. Cơ hội triển khai PPP
Các dự án PPP có nhiều cơ hội triển khai trong giai đoạn hiện nay.
Thứ nhất, do yêu cầu tìm kiếm lợi ích của các quỹ đầu tư/nhà đầu tư
tìm kênh đầu tư mới sau khủng hoảng. Hiện tại, cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ trên thế giới từ 2008 vẫn chưa kết thúc làm cho đầu tư vào bất động sản hay sản xuất - kinh doanh truyền thống chứa đựng nhiều rủi ro, độ an toàn của đầu tư truyền thống trên thị trường tài chính quốc tế là không cao.
Thứ hai, các nhà tài trợ ODA đề xuất nhiều giải pháp tạo cơ hội cho
triển khai PPP như trợ giúp về mặt kỹ thuật cho phát triển PPP, lập các quỹ phát triển PPP, xem xét cấp vốn ODA nhiều ưu đãi hơn, tham gia các dự án PPP đầu tiên khi thị trường chưa có tiếng vang v.v. Các doanh nghiệp lớn của các nước cấp ODA có xu hướng tham gia vào các dự án có vốn ODA để thúc đẩy tiến độ dự án ODA và hiện thực hóa các dự án này. Về lâu dài, các dự án ODA sẽ thúc đẩy đầu tư của các doanh nghiệp, trong đó có các tổ chức thực hiện PPP.
c. Rủi ro của triển khai PPP
Thực hiện PPP, bên cạnh những lợi ích và cơ hội rõ nét, cũng tiềm tàng nhiều rủi ro. Trước hết là rủi ro tiền tệ. Trong bối cảnh không có các công cụ
phòng ngừa rủi ro hối đoái dài hạn trên thị trường, các ngân hàng mong đợi chính phủ và các cơ quan chức năng chia sẻ rủi ro này..
Rủi ro về tài chính cũng tương tự. Việc thay đổi chính sách tài chính cũng
là một vấn đề hiện hữu cho các nền kinh tế mới nổi. Nguyên nhân cơ bản là do nguồn tài chính đầu tư các công trình lớn hoặc là thiếu hụt (nếu là nguồn nội địa) hoặc là không rõ ràng (nếu là nguồn đi vay hoặc tài trợ của các nước).
Rủi ro chính sách và pháp luật cũng là vấn đề mà các nhà đầu tư tư
nhân và các ngân hàng (đặc biệt là các nhà đầu tư và ngân hàng quốc tế) quan ngại. Chẳng hạn, Việt Nam chưa có chính sách, hướng dẫn hoàn chỉnh, rõ ràng và minh bạch về đầu tư theo hình thức PPP được thể hiện thông qua khung pháp luật. Cho đến hiện tại, các văn bản liên quan đến PPP tại Việt Nam hoặc là mới chỉ ở dạng thử nghiệm, hoặc còn đang được nghiên cứu. Do đó, tính dự báo được của chính sách là không đủ rõ.
Tuy nhiên, một trong những rủi ro lớn của mô hình PPP là chi phí xây
dựng có thể gia tăng lớn hơn do các nhà đầu tư tư nhân yêu cầu một suất sinh
lợi cao hơn. Trong nhiều trường hợp việc thiết kế cơ chế tài chính và cơ chế phân chia trách nhiệm, xác định mức thu phí hay phần hỗ trợ của nhà nước là vô cùng phức tạp. Hơn thế, mâu thuẫn giữa lợi ích chung và lợi ích cả nhân cũng là một vấn đề. Vì một mục tiêu nào đó (ví dụ muốn có một khu đất hay dự án khác), nhà đầu tư tư nhân vẽ ra những dự án mà sau khi xây dựng rất ít, thậm chí không có người sử dụng là điều hoàn toàn có thể xảy ra. Đôi khi, do kỳ vọng quá lớn của các bên hữu quan đối với PPP cũng làm cho rủi ro của dự án gia tăng. Chẳng hạn, vào lúc cao trào, các quyết định về chính sách và đầu tư có thể được đưa ra một cách vội vàng dẫn đến những tác động không mong muốn.
d. Thách thức khi triển khai PPP
Thứ nhất, thiếu phối hợp giữa các cơ quan nhà nước: Điều này rất dễ
xảy ra do tính chất liên ngành của những dự án kết cấu hạ tàng. Việc cơ quan nào chịu trách nhiệm chính đối với sự thành công của dự án PPP, cơ quan nào là đầu mối phối hợp và cơ quan nào đóng vai trò hỗ trợ rất khó xác định cho hợp lý. Không phải lúc nào các cơ quan hữu quan cũng đồng thuận, có tiếng nói chung về sự phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm.
Thứ hai, ảnh hưởng của các nhóm lợi ích: Nó thách thức việc triển khai
PPP. Việc lợi ích sẽ rơi vào đâu, ai là người thụ hưởng lợi ích, ai là người phải chịu thiệt thòi trong việc triển khai PPP là vấn đề rất nan giải. Hơn nữa, ai là người sẽ điều hòa lợi ích giữa các bên liên quan là thách thức lớn trong triển khai PPP.
Thứ ba, phân cấp khi chưa đủ năng lực: Các cấp chính quyền được phân cấp như thế nào là một thách thực thật sự đối với triển khai PPP. Việc triển khai PPP là theo dự án nhiều khi không tương thích với phân cấp theo luật định và năng lực của các cấp chính quyền.
Thứ tư, quyết tâm chính trị cho thực hiện PPP: Sự cam kết chính trị
đầy đủ và vững chắc cho thực hiện PPP là một trong những điều kiện tiên quyết đảm bảo thành công cho hợp tác công tư do các dự án PPP thường là các dự án lớn về quy mô và kinh phí, triển khai trong thời gian rất dài. Không có niềm tin vào sự ủng hộ và ổn định về mặt chính trị, các nhà đầu tư tư nhân cũng như các tổ chức tài trợ vốn sẽ không thể an tâm để tham gia vào PPP.
Thứ năm, giải phóng mặt bằng: Nhất là khi liên quan đến đền bù, di dời, hỗ trợ, tái định cư. Giải quyết mâu thuẫn giữa nhà nước, nhà đầu tư tư nhân và những người dân mất đất để đảm bảo tiến độ của dự án là một trong những thách thức lớn nhất của các dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng theo hình thức PPP.
Thứ sáu, dự án có đủ hấp dẫn nhà đầu tư: Chính sách của nhà nước có
cao? Để thực hiện dự án PPP cần có sự hợp tác của rất nhiều bên liên quan và việc kết hợp hài hòa lợi ích của các bên là rất cần thiết.
Thứ bảy, tạo được lòng tin cho nhà đầu tư: Thông qua các chính sách
(adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});