giải pháp thúc đẩy hợp tác công tư trong phát triển làng nghề
Hiện tại chính sách đã có, tuy nhiên việc thực hiện trên thực tế lại rất khó. Lý do chủ yếu là vì:
- Thiếu văn bản hướng dẫn thực hiện cụ thể và rõ ràng. Quyết định 71 ban hành đã hai năm nhưng không hề có hướng dẫn thực hiện. Các qui định trong Quyết định 71 còn chưa rõ như việc phân bổ các nguồn vốn tín dụng ưu đãi và vốn vay có bảo lãnh của chính phủ có được tính trong tổng số 30% phần tham gia của nhà nước không? Nếu có thì tính như thế nào? Các nội dung của đề xuất dự án hiện hành mới chỉ là các tiêu chí kỹ thuật, còn thiếu một số nội dung đặc thù của dự án PPP như chia sẻ rủi ro, mô hình tài chính… nên chưa đủ để đánh giá tính khả thi của dự án dù chỉ ở mức sơ bộ;
Các quy định pháp luật có liên quan thay đổi liên tục và việc chậm hướng dẫn thực hiện các qui định của nhà nước cũng khiến nhà đầu tư lẫn cơ quan Nhà nước bị động, lúng túng. Nghị định 108/2009/NĐ-CP ban hành năm 2009 nhưng mãi tới 2011 mới có văn bản hướng dẫn thực hiện;
- Thiếu công cụ tài chính dài hạn và cơ chế chia sẻ rủi ro phù hợp. Rất nhiều chính sách đưa ra những ưu đãi nghe qua thì rất hay nhưng thực tế khi triển khai thì không thể tiếp cận được. Điệp khúc luôn luôn là “chưa có vốn”; Năng lực đàm phán, mua sắm, thực hiện và quản lý PPP còn chưa đủ. Rất nhiều cán bộ cấp tỉnh, kể cả cấp trung ương còn có những cách hiểu rất khác nhau về PPP. Một số cán bộ cấp tỉnh còn chưa từng nghe nhắc tới PPP. Cán bộ cấp huyện và xã lại càng thiếu hiểu biết về PPP. Đây là một trong những lý do khiến cho việc thí điểm đầu tư theo cơ chế PPP đang dẫm chân tại chỗ;
- Ngoài ra, vấn đề tiên quyết đối với việc huy động các nhà đầu tư tham gia cung cấp dịch vụ công chính là cơ hội tìm kiếm lợi nhuận từ các dự án, thế nhưng các dự án cung cấp dịch vụ công trong làng nghề khó có thể thu hồi được vốn do các cơ sở SX trong làng nghề có qui mô nhỏ, thu nhập thấp, sản xuất theo kiểu tận dụng lao động gia đình và mặt bằng khuôn viên trong gia đình. Nếu yêu cầu họ đóng góp quá nhiều họ sẽ hoặc là chây ỳ không đóng, hoặc sẽ đóng cửa nghỉ kinh doanh. Chưa kể có những hộ có khả năng nhưng do thấy hộ khác không đóng cũng sẽ không đóng. Chính vì vậy, việc lựa chọn các hình thức PPP trong làng nghề không thể giống như trong lĩnh vực HTCS giao thông, điện, nước, môi trường ở cấp quốc gia hay tỉnh được.
Trong thu hút vốn đầu tư PPP thì sự minh bạch và bình đẳng giữa các bên tham gia là hết sức quan trọng. Đồng thời cần phải hạn chế tối đa những rủi ro liên quan đến các xung đột về lợi ích. Những xung đột về lợi ích có thể xảy ra khi một cơ quan, tổ chức tham gia vào việc đề xuất, chuẩn bị dự án lại cũng đồng thời có vai trò quan trọng trong việc quyết định lựa chọn dự án. Ngoài ra, xung đột lợi ích cũng có thể tăng lên khi một cơ quan, tổ chức vừa có vai trò hỗ trợ, thúc đẩy phát triển dự án, vừa được giao nhiệm vụ giám sát và thực hiện các đánh giá sau khi dự án được thực hiện.
Chương 3
KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH VÀ GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG PHÁT TRIỂN LÀNG NGHỀ Ở HÀ NỘI 3.1 TIỀM NĂNG VÀ CƠ HỘI CỦA PPP Ở CÁC LÀNG NGHỀ
3.1.1 Lĩnh vực có tiềm năng áp dụng PPP trong làng nghề
Về nguyên tắc tất cả các lĩnh vực được xem là thuộc trách nhiệm của khu vực công mà không ảnh hưởng đến an ninh, quốc phòng đều có thể áp dụng cơ chế đối tác công tư nếu Chính phủ thực sự muốn tư nhân tham gia cung cấp HTCS và dịch vụ công. Trong phát triển làng nghề những lĩnh vực có thể được xem là thuộc về trách nhiệm của khu vực công bao gồm: i) xây dựng HTCS làng nghề; ii) cấp nước; iii) xử lý ô nhiễm môi trường làng nghề; iv) chuyển giao khoa học công nghệ; v) đào tạo lao động; vi) qui hoạch vùng nguyên liệu; và vii) xúc tiến thương mại và phát triển thị trường cho sản phẩm của làng nghề. Đây đều là những vấn đề khó khăn mà làng nghề gặp phải, tuy nhiên những khó khăn này nhìn từ các quan điểm khác nhau có các mức độ khác nhau, ví dụ dưới lăng kính của cán bộ quản lý nhà nước thì ô nhiễm môi trường là vấn đề bức xúc nhất trong khi đó theo quan điểm của CSSX thì mặt bằng cho sản xuất, thị trường cho sản phẩm, ô nhiễm môi trường và vốn là những khó khăn nổi cộm xếp theo thứ tự từ cao xuống thấp trong các làng nghề.
Trước mắt khi ngân sách nhà nước không thể đáp ứng tất cả các nhu cầu và khả năng đóng góp của doanh nghiệp và hộ nghề có hạn cần tập trung vào một số lĩnh vực có tính cấp thiết nhưng có thể thu phí như cấp nước, thu gom rác thải, nước thải, xử lý nước thải, chuyển giao công nghệ, mặt bằng sản xuất, chợ. Trong các lĩnh vực này cũng cần lựa chọn các loại hình hợp tác phù hợp để dự án có tính khả thi xét cả về khả năng chi trả của chính quyền địa phương lẫn khả năng đóng góp của người hưởng lợi.
3.1.2 Cơ hội hợp tác công tư trong làng nghề
Cơ hội cho hợp tác công tư trong phát triển làng nghề phụ thuộc vào các vấn đề sau:
1. Có sự ủng hộ và cam kết chính trị của các cấp lãnh đạo; 2. Có sự đồng tình của các cấp chính quyền địa phương; 3. Có sự quan tâm, mong muốn hợp tác của khu vực tư; 4. Người hưởng lợi sẵn sàng trả tiền dịch vụ;
5. Có sự hỗ trợ của các tổ chức quốc tế;
Chính phủ hiện nay đang đặc biệt quan tâm đến hình thức đầu tư theo cơ chế này nên đã ban hành Quyết định 71/2010/QĐ-TTg và mới đây, ngày 29/10/2012 Thủ tướng đã ký quyết định 1624/2012/QĐ-TTg thành lập Ban
Chỉ đạo về đầu tư theo hình thức đối tác công – tư do Phó thủ tướng Hoàng Trung Hải làm trưởng ban. Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư là Phó Trưởng ban Thường trực và một phó Trưởng ban khác là một Thứ trưởng Bộ Tài chính. Các ủy viên là 1 Thứ trưởng (hoặc tương đương) thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ sau: Kế hoạch và Đầu tư; Văn phòng Chính phủ; Ngân hàng Nhà nước VN; Tư pháp; GTVT; Xây dựng; Công thương; Y tế; Thông tin và Truyền thông; Giáo dục và Đào tạo; Tài nguyên và Môi trường.
Ban Chỉ đạo có nhiệm vụ nghiên cứu, đề xuất với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ phương hướng, kế hoạch, giải pháp chiến lược thực hiện hiệu quả mô hình PPP; giúp Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo, đôn đốc, điều phối hoạt động giữa các bộ, ngành và địa phương trong việc thực hiện thí điểm mô hình PPP. Chỉ đạo các bộ, ngành có liên quan xây dựng, hoàn thiện hệ thống văn bản pháp luật hướng dẫn việc triển khai thí điểm mô hình PPP; xem xét, hoàn thiện quy định pháp luật nhằm thống nhất quản lý mô hình đầu tư có sự phối hợp giữa nhà nước và tư nhân hiện nay.
Hiện tại Ban chỉ đạo PPP đang đặt trọng tâm vào việc sửa đổi văn bản pháp luật theo hướng nhằm làm cho cơ chế thí điểm PPP hấp dẫn hơn đối với nhà đầu tư tư nhân, theo đó sẽ không còn giới hạn phần tham gia của Nhà nước trong một dự án PPP nữa, mà là một cơ chế mở hơn; lĩnh vực thí điểm đầu tư theo hình thức PPP cũng sẽ được mở rộng và quy định về việc bảo lãnh doanh thu của các dự án cũng sẽ được bổ sung. Ngoài ra việc không đưa chi phí đền bù, giải phóng mặt bằng vào tổng chi phí đầu tư của dự án cũng sẽ được xem xét trên cơ sở từng dự án. Điều này cho thấy quyết tâm của chính phủ trong việc thí điểm áp dụng hình thức đầu tư PPP trong cung cấp dịch vụ công. Tuy nhiên, để hình thức đầu tư này có thể được áp dụng trong làng nghề cần nhiều thời gian và nỗ lực của các cấp chính quyền địa phương, trong đó quan trọng là phải đưa được vào trong nghị quyết của hội đồng nhân dân và
đảng ủy các cấp, đồng thời cụ thể hóa cơ chế đầu tư này trong các văn bản pháp luật, trong các chương trình dự án trọng điểm của trung ương và địa phương.
Sự ủng hộ và cam kết của các cấp lãnh đạo còn thể hiện ở việc có nhiều chương trình, dự án với những khoản kinh phí không nhỏ được ưu tiên cho nông nghiệp, nông thôn và làng nghề cùng với nhiều chính sách ưu đãi nhằm thu hút doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp nông thôn và chủ trương đẩy mạnh xã hội hóa việc cung cấp dịch vụ công của chính phủ thời gian gần đây đã tạo ra nhiều cơ hội cho sự hợp tác của khu vực công và tư để phát triển làng nghề.
Rõ ràng là điều kiện đầu tiên đã được thỏa mãn, nhưng là thỏa mãn trong “nháy nháy” vì ngoại trừ các chương trình, DA ưu tiên cho nông nghiệp, nông thôn trong đó có làng nghề và các chương trình, DA dành riêng cho làng nghề thì các dự án thí điểm theo Quyết định 71 thực chất không dành cho làng nghề mặc dù không loại trừ.
Điều kiện thứ hai cũng đã có cơ sở để trở thành hiện thực. Khảo sát ở Hà Nội và một số tỉnh, thành phố cho thấy hầu hết các cán bộ trả lời phỏng vấn đều đồng tình ủng hộ việc thu hút tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công và hình thức PPP cũng được một số người hưởng ứng. Tuy nhiên, trong số các dịch vụ công chỉ có cấp nước sinh hoạt, xử lý môi trường (thu gom rác thải, xử lý nước thải) và xúc tiến thương mại (xây dựng và/hoặc quản lý khai thác chợ, phòng trưng bày sản phẩm) được một số cán bộ cho là có khả năng áp dụng PPP trong làng nghề. Đây đều là những lĩnh vực ít nhiều có thể thu phí người sử dụng. Mặc dù vậy, tỷ lệ người ủng hộ PPP còn khá khiêm tốn: chỉ có trên 28% số cán bộ trả lời phỏng vấn cho rằng có thể áp dụng PPP trong cấp nước sinh hoạt. Con số tương ứng trong lĩnh vực xử lý môi trường và xúc tiến thương mại lần lượt là 19.2% và 4%. Ngoài ra, hầu hết cán bộ trả
lời phỏng vấn đều băn khoăn về khả năng cân đối ngân sách để thực hiện các dự án PPP trong làng nghề. Để cán bộ các cấp hiểu và tích cực xúc tiến thí điểm đầu tư theo cơ chế PPP trong làng nghề thì cần tăng cường phổ biến thông tin, nâng cao nhận thức của cán bộ và cơ bản là phải có những văn bản hướng dẫn rõ ràng, có thể thực hiện được, nếu không họ sẽ “ngại” cái mới mà làm theo cách truyền thống.
Hình 4. Ý kiến của cán bộ về khả năng áp dụng PPP trong làng nghề
Nguồn: Khảo sát của nhóm nghiên cứu, 2012
Với sự ra đời của Chỉ thị 1792/2011/CT-TTg của Thủ tướng chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và trái phiếu chính phủ quy định về cắt giảm đầu tư công, tái cơ cấu đầu tư công kéo theo rất nhiều dự án không còn được nhận vốn từ ngân sách nhà nước, vốn trái phiếu chính phủ nữa, mà phải chuyển đổi hình thức đầu tư sang BOT, BT, hay PPP…, hoặc bán, chuyển nhượng dự án nhà đầu tư tư nhân sẽ phải tìm đến
với các dự án PPP. Thực tế ở các tỉnh khảo sát cho thấy đã có nhiều mô hình tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công khá hiệu quả ngay cả khi chưa có sự hỗ trợ của nhà nước. Đó là trường hợp nhóm hộ nghề ở làng nghề Phùng Xá cùng nhau xây dựng hệ thống thu gom và xử lý nước thải độc hại trong quá trình sản xuất, đó là mô hình các CSSX kinh doanh gốm sứ cùng góp tiền để xây dựng chợ gốm làng cổ Bát Tràng và quản lý vận hành chợ.
Các tập đoàn lớn, các công ty xuyên quốc gia, các công ty nước ngoài cũng đang rất quan tâm đến mô hình PPP trong nông nghiệp và nông thôn và đang tích cực triển khai một số dự án thí điểm ở một số ngành hàng.
Kết quả khảo sát 151 hộ nghề và CSSX kinh doanh tại bốn tỉnh, thành phố cho thấy có tới 33.5% số người trả lời cho rằng họ sẵn sàng trả tiền dịch vụ nếu có ai đó đứng ra giúp họ giải quyết những khó khăn họ gặp phải trong SXKD, bên cạnh đó một số người cũng đồng ý trả tiền nhưng còn băn khoăn về mức phí phải trả nên không trả lời thẳng câu hỏi mà đặt ra điều kiện rằng nếu mức phí bằng hoặc cao hơn mức phí do nhà nước đặt ra cho người dân thành thị một chút thì sẽ chấp nhận. Nếu tính cả những người chỉ muốn trả phí bằng hoặc cao hơn mức phí áp dụng đối với thị dân chút ít thì số người sẵn sàng trả tiền dịch vụ sẽ khá cao đối với lĩnh vực cung cấp mặt bằng sản xuất, cấp nước và thu gom rác thải. Các hoạt động tổ chức hội chợ triển lãm, gian hàng giới thiệu sản phẩm, xây dựng thương hiệu hay thiết kế sản phẩm, đào tạo nghề có ít CSSX sẵn sàng dốc hầu bao vì theo họ đây là những lĩnh vực hoặc thuộc trách nhiệm của nhà nước, hoặc chưa thực sự hữu ích với họ, hoặc thuộc sở trường của họ.
Do ô nhiễm trong các làng nghề ngày càng tăng nên nhu cầu nước sạch trở nên cấp bách hơn bao giờ hết. Hiện tại tỷ lệ hộ nông thôn tiếp cận nước sạch theo tiêu chuẩn Bộ Y tế tại các các tỉnh khảo sát, đặc biệt tại các làng nghề, nơi hệ thống nước sạch tập trung chưa có điều kiện vươn tới còn rất hạn chế, chỉ đạt trên 30%. Chính vì vậy người dân trong các làng nghề này sẵn sàng trả tiền để có được nước sạch.
Về mặt bằng sản xuất, có sự khác biệt có ý nghĩa thống kê trong khả năng chi trả giữa các CSSX trong các làng nghề khác nhau. CSSX ở làng nghề gỗ Đồng Kỵ, làng nghề chế biến nông sản thực phẩm Dương Liễu, gốm sứ Bát Tràng có nhu cầu có khả năng thanh toán đối với mặt bằng sản xuất cao hơn so với các CSSX ở làng nghề Đúc đồng Đại Bái và làng nghề đá mỹ nghệ Ninh Vân, Non Nước rất nhiều. Thực ra nhu cầu về mặt bằng thì hầu hết các hộ đều có nhưng nếu phải trả tiền để thuê mặt bằng thì các CSSX đá mỹ nghệ, đặc biệt ở Ninh Vân hầu hết gặp khó khăn.
Bảng 3. Mức độ sẵn sàng chi trả dịch vụ mặt bằng SX phân theo làng nghề Trả lời của hộ Gốm sứ Bát Đúc đồng Đá Ninh Vân, Non Đồ gỗ Đồng kỵ Chế biến NS Dương Tổng
Tràng Đại Bái Nước Liễu Có 21 13 16 25 16 90 % 70.0 44.8 41.0 80.6 72.7 60.3 Không 9 16 23 6 6 61 % 30.0 55.2 59.0 19.4 27.3 39.7 Tổng 30 29 39 31 22 151
Điều kiện thứ 5 cũng là điều kiện đã đạt được. Hiện tại các tổ chức quốc tế, nhất là Quĩ tiền tệ IMF, NHTG, JICA, ADB, v.v đang nỗ lực giúp Việt Nam triển khai thí điểm cơ chế PPP và họ sẵn sàng cử chuyên gia cũng như hỗ trợ tài chính để Việt Nam thí điểm và tiến tới áp dụng phổ cập hình