a) Khung pháp lý đối với các loại hình dự án PPP
Luật về PPP. Để có thể thúc đẩy PPP nói chung, PPP trong làng nghề nói riêng, trong dài hạn cần phải xây dựng đạo luật riêng về PPP vì quyết định hay một văn bản dưới luật nào cũng chưa đủ để nhà đầu tư yên tâm về những rủi ro mà họ có thể gặp. Luật về PPP với các qui định pháp lý dùng để bảo vệ nhà đầu tư khỏi những can thiệp độc đoán và có động cơ chính trị từ phía chính phủ và bảo vệ người dùng khỏi bị lạm dụng vì sự độc quyền hoặc vị trí chi phối của nhà vận hành tư nhân mới.
Luật về PPP tạo ra sự ổn định về chính sách để giảm thiểu sự không chắc chắn về thu nhập của khoản đầu tư trong tương lai. Trong trường hợp nhà đầu tư xây đường thu phí nếu nhà nước đưa vào luật PPP điều khoản đảm bảo sẽ không có những qui định giảm phí xuống thấp hơn chi phí vận hành công trình thì nhà nước chắc chắn sẽ cam kết với chính sách đó và điều đảm bảo đó sẽ có giá trị trong thu hút đầu tư tư nhân. Điều này đặc biệt quan trọng
trong điều kiện làng nghề vì đặc thù sản xuất nhỏ và tính cộng đồng của làng nghề làm gia tăng rủi ro cho các dự án PPP, ví dụ trước những cú sốc về kinh tế số CSSX trong làng nghề và khả năng thanh toán của họ có thể giảm đáng kể, hoặc nếu vì lý do nào đó mà một hay một vài CSSX không nộp phí dịch vụ thì cả làng cũng sẽ không nộp và điều này sẽ ảnh hưởng đến doanh thu của các dự án PPP.
Trong luật PPP nên có điều khoản chia sẻ rủi ro. Các điều khoản về gia hạn hợp đồng, chấm dứt hợp đồng và can thiệp của chính phủ cũng cần đưa vào luật. Để đảm bảo quyền lợi của công chúng luật phải trao cho chính phủ quyền được gia hạn, can thiệp hay chấm dứt hợp đồng trong những điều kiện nhất định. Tuy nhiên, nếu khu vực tư bị tổn thất vì sự can thiệp hay chấm dứt hợp đồng đó thì họ phải được bồi thường.
Cho dù có luật về PPP hay chưa có luật mà chỉ có các nghị định hay quyết định hay các văn bản pháp lý nào khác thì khung pháp lý để thực hiện dự án PPP cần đảm bảo yêu cầu về giá trị của đồng tiền, minh bạch, công bằng, bền vững của dự án. Những điều khoản hạn chế sự tham gia của tư nhân ngoài ý muốn cần phải loại bỏ. Cũng cần xác định cơ quan nhà nước có thẩm quyền ký hợp đồng thực hiện dự án PPP, lĩnh vực nào thì áp dụng loại hợp đồng nào.
Khung thể chế, pháp lý đầy đủ và ổn định tạo ra môi trường thuận lợi để quản lý PPP. Hợp đồng hiệu quả sẽ dẫn đến tăng giá trị vốn đầu tư và điều này sẽ góp phần giảm chi phí giao dịch, tăng tính minh bạch cho các mô hình PPP và khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia tích cực hơn.
Quyết định 71/2010/QĐ-TTg. Hiện tại mới chỉ có Quyết định 71 về thí điểm đầu tư theo cơ chế đối tác công tư mà qui chế này lại chỉ dành riêng cho các dự án lớn có tầm quan trọng cấp quốc gia chứ không được dành cho làng nghề. Trong số 8 lĩnh vực được thí điểm đầu tư theo cơ chế đối tác công tư
chỉ có lĩnh vực cung cấp nước sạch, môi trường (nhà máy xử lý chất thải), đường giao thông là phù hợp với nhu cầu của làng nghề. Vấn đề đào tạo nghề cho lao động nông thôn không nằm trong số 8 lĩnh vực được thí điểm đầu tư theo cơ chế PPP. Cần phải sửa Quyết định 71 theo hướng mở hơn nữa để cho các nhu cầu đầu tư trong phát triển làng nghề có qui mô nhỏ, có tầm quan trọng chỉ ở cấp tỉnh, huyện, thậm chí cấp xã cũng có thể được đáp ứng thông qua cơ chế PPP. Trường hợp ở khu vực nông thôn cư dân thưa thớt và khả năng chi trả phí dịch vụ hạn chế thì hỗ trợ những doanh nghiệp qui mô nhỏ ở địa phương tham gia cung cấp dịch vụ công là mô hình bền vững và khả thi nhất.
Văn bản hướng dẫn thực hiện chính sách. Tới nay vẫn chưa có một băn bản hướng dẫn nào được ban hành để thực hiện Quyết định 71. Để có thể thực hiện đầu tư theo PPP trong làng nghề cần phải có văn bản hướng dẫn rõ ràng, trong đó cụ thể hóa các vấn đề như lựa chọn dự án, lựa chọn nhà đầu tư dựa trên tiêu chí nào, phần tham gia của nhà nước bao gồm những mục nào, với mức bao nhiêu, quản lý và sử dụng khoản kinh phí này như thế nào, rủi ro được phân định như thế nào giữa các bên công và tư, v.v.
Do các dự án hạ tầng và dịch vụ công chịu nhiều tác động của chính sách cũng như hoàn cảnh xã hội nên các điều khoản trong hợp đồng cần linh hoạt, có biên độ điều chỉnh để tránh thiệt hại cho nhà đầu tư cũng như chính quyền. Một khuôn khổ pháp lý và chính sách thực thi hợp đồng và giải quyết tranh chấp, khung quy định về các khu vực rõ ràng là yếu tố quan trọng đảm bảo thành công của dự án PPP.
Mô hình dự án PPP trong làng nghề. Trong điều kiện của làng nghề hiện nay không thể trông đợi thu phí từ người sử dụng đủ để bù đắp chi phí nên nhà nước nên tập trung hơn vào mô hình hợp tác công tư trong đó nhà nước đầu tư còn tư nhân chỉ đóng góp kinh nghiệm, khả năng điều hành quản
lý như thiết kế-xây dựng hay vận hành-bảo dưỡng, và chỉ từng bước thực hiện các mô hình mà ở đó nhà đầu tư tư nhân có tham gia tài trợ dự án như BOT, BOO.
b) Chính sách tài chính, tín dụng
Chính sách tài chính. Để thu hút được tư nhân tham gia cung cấp dịch vụ công thì điều quan trọng hơn cả là phải cho họ thấy họ sẽ nhận được gì khi tham gia. Hiện tại các ưu đãi đưa ra trong quyết định 71 được đánh giá là chưa đủ hấp dẫn. Theo qui chế này phần tham gia của nhà nước được giới hạn không quá 30%. Nếu so với một số chương trình dự án khác trong nông thôn như chương trình nước sạch và vệ sinh môi trường nông thôn thì còn thua xa. Do vậy, để tăng phần hấp dẫn, phần tham gia của nhà nước trong dự án PPP trong làng nghề không nên giới hạn ở mức 30% tổng đầu tư của dự án như hiện nay, thay vào đó nên đặt ra nguyên tắc nhà nước sẽ cấp bù phần chênh lệch đủ để nhà đầu tư thu hồi vốn và tỷ lệ lãi chấp nhận được và dùng mức yêu cầu hỗ trợ làm tiêu chí để lựa chọn nhà đầu tư, theo đó nhà đầu tư nào có mức bỏ thầu yêu cầu hỗ trợ thấp nhất sẽ được chọn. Khoản chênh lệch này được gọi là quĩ bù đắp thiếu hụt tài chính.
Thực tế cho thấy khó khăn nhiều khi không nằm ở tỷ lệ hỗ trợ của nhà nước trong tổng mức đầu tư của dự án mà lại ở những tiêu cực phát sinh trong quá trình thực hiện dự án, hậu quả của cơ chế xin cho. Cần phải triệt tiêu cách làm tạo cơ chế xin cho trong các chương trình dự án như hiện nay bằng cách cân đối nguồn thu và ghi vào ngân sách hàng năm một dòng chi cho các dự án PPP đảm bảo thanh toán đúng tiến độ khoản cam kết của nhà nước.
Cần hoàn thiện chính sách hỗ trợ tài chính, cơ sở vật chất, chính sách thuế, bảo đảm lợi ích chính đáng, hợp pháp của các tổ chức, cá nhân tham gia cung ứng dịch vụ công. Về lý thuyết, doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế đều có quyền tham gia và hưởng trợ cấp, trợ giá, ưu đãi của nhà nước như nhau khi tham gia cung ứng dịch vụ công thế nhưng thực tế hiện nay các
chính sách ưu đãi của nhà nước thường chỉ đến được với các doanh nghiệp nhà nước. Tư nhân rất khó tiếp cận các ưu đãi này, nếu có thì các thủ tục cũng rất phức tạp và tiêu cực cũng lắm. Ngoài ra, thuế thu nhập doanh nghiệp thay vì giảm thì nên miễn vì đầu tư vào HTCS và dịch vụ công khó thu hồi vốn.
Cần lồng ghép các dự án, chương trình hỗ trợ phát triển hiện nay để có thêm kinh phí thực hiện PPP trong làng nghề. Các chương trình mục tiêu quốc gia đều được Chính phủ dành những nguồn kinh phí không nhỏ để thực hiện. Nếu lồng ghép được kinh phí từ các chương trình này các dự án PPP sẽ trở nên hấp dẫn hơn. Hiện tại các chương trình dự án này đang được quản lý phân tán ở nhiều Bộ, ban ngành và các cấp nên chưa phát huy được tính đồng vận của nó. Ví dụ, Chương trình mục tiêu quốc gia nước sạch & VSMT nông thôn hiện đang có mức hỗ trợ hấp dẫn hơn cơ chế thí điểm PPP theo Quyết định 71 rất nhiều. Nếu áp dụng chính sách hỗ trợ của chương trình nước sạch nông thôn thì khoản hỗ trợ của nhà nước có thể lên tới 90% nếu là vùng đặc biệt khó khăn, 75% là ở vùng nông thôn, 60% là ở vùng đồng bằng, duyên hải, 45% ở thị trấn, thị tứ. Ngoài ra, có thể thực hiện chính sách bảo lãnh doanh thu theo hướng nếu doanh thu thực tế của nhà đầu tư không đạt được như phương án tài chính (đạt dưới 85%) thì Nhà nước sẽ bù khoản thiếu hụt này.
Chính sách tín dụng. Đầu tư vào HTCS và cung cấp dịch vụ công cần nguồn vốn lớn nhưng lại khó thu hồi vốn và chậm thu hồi vốn nên nhà nước cần có chính sách bảo lãnh để doanh nghiệp có thể tiếp cận được nguồn vốn vay ưu đãi dưới 10%. Cũng có thể áp dụng chính sách cấp bù lãi suất cho DN tham gia cung cấp dịch vụ công trong làng nghề. Nếu vay theo lãi suất thương mại như hiện nay thì không doanh nghiệp nào dám tham gia đầu tư vào cung cấp dịch vụ công trong làng nghề. Bên cạnh lãi suất ưu đãi thì thời hạn vay vốn với thời gian ân hạn cũng phải đủ dài vì đầu tư vào cung cấp dịch vụ công có thời gian hoàn vốn kéo dài do đặc điểm của dịch vụ công là phải phổ quát.
Kinh nghiệm thực hiện Chương trình khí sinh học trong chăn nuôi và dự án Tiết kiệm năng lượng trong các DN vừa và nhỏ cùng với trường hợp chuyển đổi công nghệ của từ lò than sang lò điện trong sản xuất dây thép mạ kẽm ở làng nghề Phùng Xá chỉ ra rằng không có vốn ưu đãi của nhà nước thì khó có thể có sự chuyển đổi thành công công nghệ cải tiến vừa mang lại hiệu quả kinh tế cho CSSX vừa giải quyết được bài toán môi trường trong làng nghề.
c) Các chính sách khác
Chính sách chia sẻ rủi ro. Khi ký hợp đồng PPP cần có “điều khoản khó khăn”. Đây là một điều khoản đã được quốc tế hóa từ khá lâu. Theo đó, khi xảy ra tình huống khó lường, hai bên có quyền ngồi lại để thương lượng thay đổi một số điều khoản trong hợp đồng. Điều này phải được đưa vào hợp đồng hoặc luật PPP.
Chính sách đất đai. Theo qui định, nhà nước tạo điều kiện cho tư nhân thuê đất, hỗ trợ giải phóng mặt bằng, xây dựng công trình phụ trợ, tuy nhiên thực tế công việc này thường mất rất nhiều thời gian, làm chậm tiến độ dự án và do đó làm phát sinh chi phí. Để có thể thúc đẩy PPP trong làng nghề Nhà nước nên tách hẳn công việc giải phóng mặt bằng ra khỏi dự án PPP thành một dự án riêng và sử dụng ngân sách để giải phóng mặt bằng, tổ chức đền bù giải tỏa, tạo ra quĩ đất sạch sau đó mới tiến hành triển khai dự án PPP, có như vậy các dự án PPP trong làng nghề mới khả thi và mới tăng tính hấp dẫn đối với tư nhân.
Chính sách cán bộ và đào tạo nguồn nhân lực quản lý của khu vực công. Bên cạnh đào tạo lao động có kỹ năng và lao động phổ thông, điều quan trọng hơn cả là trước mắt cần nâng cao chất lượng, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ quản lý từ trung ương tới địa phương. Hiện tại PPP rất mới mẻ nên nhiều quan chức thuộc khu vực công còn chưa hiểu đầy đủ về vấn đề này cũng như thiếu những kỹ năng cần thiết để quản lý dự án PPP. Khi chưa đào tạo được
cho cán bộ của khu vực công đến mức có đủ trình độ để quản lý các dự án PPP thì nhà nước cần dành kinh phí để thuê chuyên gia tư vấn hỗ trợ.