b) Vai trò của thuế với tư cách là công cụ của chính sách tài khóa
1.3.2. Khung đánh giá chính sách
Khi ban hành một chính sách, các cơ quan quản lý phải kiểm soát, theo dõi việc thực thi chính sách xem có đạt được các kết quả dự kiến hay không. Trong phương thức quản lý truyền thống, việc đánh giá chính sách chủ yếu dựa trên cơ chế kiểm soát theo đầu vào hoặc theo quy trình. Thực chất là kiểm tra xem việc thực hiện chính sách có phù hợp với các quy định hiện hành hay không, khống chế các khoản chi tiêu cho các chính sách đótheo các khoản mục chi đã được quy định. Hơn nữa, trong phương thức quản lý này, vấn đề hiệu quả chưa được chú trọng, nghĩa là xem xét tương quan giữa khối lượng sản phẩm hàng hóa và dịch vụ mà chính sách đó cung ứng cho xã hội với chi phí đã bỏ ra như thế nào. Ngoài ra, chất lượng của các hàng hóa và dịch vụ được cung cấp có đáp ứng được yêu cầu của người sử dụng không và mức độ đáp ứng đến đâu ( hiệu lực) cũng chưa thực sự được quan tâm. Vì vậy đòi hỏi phải chuyển từ đánh giá theo đầu vào/quy trình sang đánh giá theo kết quả đầu ra. Theo OECD, quản lý theo kết quả đầu ra là một phương thức quản lý tập trung vào hiệu lực thực hiện của chính sách và việc đạt được đầu ra, kết quả hay tác động của chính sách đó.
Việc cải cách quản lý theo kết quả đầu ra nhằm hướng hoạt động của khu vực công xích lại gần với cách thức quản lý khu vực tư nhân. Theo đó, các nhà hoạch định chính sách không cần quá chú trọng đến việc đề ra các quy định quá chi tiết, chặt chẽ về đầu vào (Kinh phí, nguồn nhân lực…) hay quy trình (cách thức triển khai) mà phải quan tâm đến kết quả đạt được sau khi chính sách được thực hiện. Biểu hiện cụ thể của phương thức quản lý này là tính hiệu quả và hiệu lực đối với vấn đề chính sách được ban hành và thực thi. Bằng cách đó, một mặt phương thức quản lý theo kết quả sẽ làm tăng tính linh hoạt, quyền tự chủ đối với các đối tượng thực thi chính sách để lựa chọn phương thức thực hiện chính sách hiệu quả nhất, mặt khác hướng các cơ quan kiểm tra, giám sát vào đánh giá xem
chính sách có thực hiện được mục tiêu đề ra hay không và liệu có thể đạt tới mục tiêu bằng cách nào ít tốn kém hơn không.
Như vậy, vấn đề hiệu quả, hiệu lực của chính sách trong phương thức quản lý theo kết quả trở thành vấn đề trọng tâm trong việc theo dõi, phân tích, đánh giá chính sách nhà nước, trong đó bao gồm cả chính sách tài khóa.
Khi đánh giá chính sách theo phương thức kết quả đầu ra, người ta xây dựng mô hình lô-gic về chuỗi kết quả của chính sách đó. Chuỗi kết quả được hợp thành từ kết quả đạt được trong một khung thời gian cụ thể và gắn kết với nhau theo mối quan hệ lô-gic nhân – quả. Chuỗi kết quả được thể hiện theo sơ đồ sau:
Sơ đồ 3: Mô hình lôgic “Chuỗi kết quả” của chính sách
Tính tiết kiệm Tính hiệu lực
Tính hiệu quả Tính hiệu lực Nguồn: Tác giả tổng hợp
Trong đó:
- Đầu vào ( input) là những nguồn lực ( tiền, nhân lực, vật lực) được các cơ quan, đơn vị thực hiện chính sách sử dụng để thực hiện các hoạt động và từ đó tạo nên kết quả.
- Hoạt động ( activities) là quá trình sử dụng các yếu tố đầu vào để tạo ra các sản phẩm cuối cùng ở đầu ra.
- Đầu ra ( outputs) là loại hàng hóa, dịch vụ hay sản phẩm cụ thể mà do các cơ quan, đơn vị tạo ra và cung cấp cho xã hội trong quá trình thực hiện chính U nồ
Quản lý đầu vào/hoạt động Quản lý theo kết quả: 3 cấp kết quả Nguồn
lực đầu vào
Các hoạt
sách. Đầu ra chính là phương tiện trung gian để chính sách có thể đạt được mục tiêu đề ra.
- Kết quả ( outcomes) là các tác động, ảnh hưởng đến cộng đồng từ quá trình tạo ra một đầu ra hoặc nhóm đầu ra. Kết quả kế hoạch ( dự kiến) là mục tiêu của chính phủ cố gắng đạt được thông qua việc mua sắm các đầu ra. Các kết quả có thể được xem xét mức độ tác động ảnh hưởng đến xã hội trong thời kỳ trung hạn.
- Tác động ( impacts): là những kết quả mang tính dài hạn nhờ việc đạt được các kết quả trung hạn nói trên. Đây cũng chính là đạt đến mục tiêu cuối cùng của chính sách.
Như vậy, hiểu theo nghĩa rộng, quản lý theo kết quả chính là chuyển từ việc chú trọng đến đầu vào hoặc các hoạt động được triển khai để thực hiện chính sách sang các cấp kết quả ( đầu ra, kết quả, tác động) mà chính sách nhằm đạt tới. Tuy nhiên, cũng cần thấy rằng, quản lý theo kết quả không phải là từ bổ hoàn toàn việc kiểm soát đầu vào và hoạt động để chuyển sang kiểm soát đầu ra, kết quả mà là giảm bớt sự chú trọng đến đầu vào/ hoạt động và tạo một sân chơi cởi mở, linh hoạt hơn cho các đơn vị thực hiện chính sách để họ tìm ra cách thức thực hiện tốt nhất. Trong khi đó, các cơ quan kiểm tra, giám sát chính sách sẽ quan tâm đến câu hỏi: Chính sách có đạt được ý đồ mong muốn hay không?
Để đánh giá các mức độ đạt được các kết quả này từ việc sử dụng các yếu tố đầu vào, quá trình hoạt động và cung ứng các yếu tố đầu ra, người ta có thể xem xét tác động về tính tiết kiệm, hiệu quả, hiệu lực của chính sách thông qua khung đánh gía chính sách dựa trên kết quả.
- Một là, tính tiết kiệm (economy): là sự so sánh giữa các hoạt động được thực hiện với sự tiêu hao các nguồn lực đầu vào dành cho các hoạt động đó.
- Hai là, tính hiệu quả (efficiency): là sự so sánh giữa đầu ra đạt được và nguồn lực đầu vào tiêu hao để tạo ra đầu ra đó. Chỉ số hiệu quả được tính toán thông qua các chỉ tiêu: Chi phí trên một đơn vị đầu ra; chi phí trung bình của xã hội để tạo ra một đơn vị đầu ra.
- Thứ ba, tính hiệu lực ( effectiveness): là sự so sánh giữa đầu ra đã đạt được so với các kết quả mong muốn ( mục tiêu chính sách). Một chính sách có thể có những đầu ra rất hiệu quả, nhưng lại không phát huy tác dụng trong thực tế do không đúng mục đích. Khi đó chính sách được coi là không có hiệu lực. Để có được thông tin về chỉ số hiệu lực, cần tập trung làm rõ vấn đề đánh giá quá trình tạo ra các đầu ra của đơn vị hiện tại có đóng góp đếnkết quả dự kiến hay không? Điều này thường được đánh giá dựa trên việc khảo sát mức độ thỏa mãn của các đối tượng chính sách với cách thức triển khai và hỗ trợ của chính sách đã thực hiện.